José Luis Manzo Yépez*

En vísperas del arribo al poder de Vicente Fox, el debate sobre la reestructuración del sector eléctrico nacional continúa. Hay consenso en torno a la necesidad de modernizarlo, sin embargo, no hay claridad sobre cómo y hacia dónde conducir esa reestructuración. ¿El sector eléctrico debe permanecer exclusivamente en manos del Estado? ¿Debe entregarse totalmente a capitales privados? La mejor opción, desde mi punto de vista, es utilizar una vía intermedia. Los aspectos centrales de la propuesta se presentan enseguida.

Los "servicios públicos" son creados y organizados por el Estado mediante leyes emitidas por el Congreso. Un "servicio público" es una actividad técnica encaminada a satisfacer una necesidad colectiva, que se considera básica o fundamental. La prestación de un "servicio público" debe ser permanente y uniforme, ya que su interrupción o insuficiencia puede generar graves daños a la economía y a la sociedad o alteraciones del orden público.

Por su naturaleza como en el caso de la electricidad, la regulación de un "servicio público" no puede quedar sujeto al régimen de derecho privado, sino que debe ser regulado por normas y principios de derecho público.

El suministro de energía eléctrica a la población es considerado como un "servicio público" porque está encaminado a satisfacer necesidades básicas de toda la sociedad y constituye uno de los pilares estratégicos para el funcionamiento del aparato productivo del país. Por ello, resulta indispensable mantener dicho servicio de manera permanente, ininterrumpida.

La Constitución y otras leyes establecen que el Estado tiene la obligación irrenunciable de garantizar este servicio público, a través de organismos estatales como la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC). Generar y suministrar energía eléctrica a veinte millones de usuarios es un proceso de alta complejidad técnica. La energía eléctrica, una vez generada, no puede ser almacenada. No puede producirse y almacenarse electricidad durante el día, para ser consumida durante las horas de mayor demanda de la noche y la mañana.

Para atender la mayor demanda que se presenta durante las horas-pico, se ponen en funcionamiento plantas adicionales, que permanecen paralizadas el resto del día. A estas complicaciones técnicas se agrega el hecho de que la energía eléctrica debe ser transportada a través de grandes distancias para hacerla llegar desde los centros de producción a los centros de consumo, lo que requiere de una infraestructura colosal. Todo ello conforma el Sistema Eléctrico Nacional que es manejado por miles de trabajadores que deben operar de manera sincronizada.

Destruir el Sistema Eléctrico Nacional operado por empresas estatales, como proponen Ernesto Zedillo y Luis Téllez, para establecer en su lugar monopolios regionales privados, significaría que el Estado mexicano renuncia en definitiva a prestar el servicio público de electricidad, con los riesgos que ello conlleva para la sociedad y el aparato productivo del país.

Significaría también renunciar en los hechos a culminar el proceso de electrificación de todas las zonas del país. Hoy en día, 44 de cada 100 localidades carecen todavía con suministro eléctrico.1 El hecho de que esas localidades sean pequeñas y estén ubicadas en zonas de difícil acceso, no significa que el Estado deba renunciar a su obligación de hacerles llegar la energía eléctrica sin la cual, dichas localidades continuarán sumidas en el atraso.

Sin electricidad no hay progreso posible; es impensable, por ejemplo, el uso de aparatos de televisión para beneficiarse de la educación a distancia, única alternativa para muchas de estas comunidades. Lo mismo puede decirse de los servicios de salud y la conservación de alimentos. Si las metas de electrificación rural no se han alcanzado con el sistema eléctrico en manos del Estado, menos se alcanzarían bajo el manejo de empresas privadas cuyo objetivo máximo es la obtención de ganancias.

La propaganda que impulsa la desaparición del servicio público de electricidad a cargo del Estado mexicano para sustituirlo por un servicio de particulares con fines exclusivamente de lucro, promete mayores niveles de competencia empresarial, libertad de acceso de los diversos productores a la red de distribución y mayores opciones de los consumidores para contratar el servicio. Según esa propaganda, desaparecer a las empresas estatales y constituir sólo privadas se traducirá en mayor eficiencia y calidad en el servicio y menores precios para los consumidores.

Este discurso es falso, pero se utiliza para tratar de justificar que unos cuantos se apropien de un negocio altamente rentable, para explotarlo en su beneficio y a costa de los usuarios. Lo sucedido en otros países muestra que cuando el suministro de electricidad a la comunidad es realizado por empresas privadas, se registran prácticas monopólicas que las entidades reguladoras gubernamentales no pueden evitar y sucede exactamente lo contrario a lo ofrecido: empeora la calidad del servicio y se incrementan las tarifas. Algunos ejemplos ilustran lo ocurrido en otros países.

Los consumidores de electricidad de San Diego, California, son de los primeros en Estados Unidos de Norteamérica que pagan tarifas no reguladas por el gobierno, establecidas libremente por los monopolios privados prestadores del servicio. En estos momentos, un millón 200 mil habitantes de San Diego se mantienen en abierta rebelión contra la decisión del proveedor, San Diego Gas and Electric Co., que de la noche a la mañana incrementó la tarifa al doble, e incluso al triple en algunas áreas.2 Y nadie puede impedírselo, ni el propio gobierno, pues ahora todo se resuelve mediante "la libre acción de la oferta y la demanda".

Cuando en Guatemala la empresa estatal de electricidad pasó a manos privadas, durante el primer año los nuevos dueños mantuvieron el precio a los grandes consumidores (6 centavos de dólar por kwh). Pero al renovar el contrato al año siguiente, el precio subió casi al doble, a 10 centavos de dólar por kwh. Irremediablemente, los consumidores debieron pagar el nuevo precio.

La Oficina Reguladora de los Mercados de Gas y Electricidad del Reino Unido (OFGEM) realizó una investigación sobre el funcionamiento del mercado eléctrico, algunos años después de que se entregó a manos privadas. Encontró que los productores privados limitaron la generación de electricidad e incurrieron en otras prácticas desleales para incrementar artificialmente los precios.3 Ante la imposibilidad de evitar estos abusos y de regular las acciones de las empresas cuando se opera bajo condiciones de "libre mercado", dicho organismo sólo pudo proponer que se incluyesen cláusulas de "buena conducta" en los permisos que se otorgan a los generadores.

Pero en los hechos, las cláusulas de buena conducta no impiden los abusos.

En Estados Unidos algunos de los productores o generadores de electricidad adquirieron redes de transmisión, lo que les permitió discriminar a otros productores y desarrollar prácticas monopólicas. Por ello, la Comisión Federal Reguladora de Energía (FERC) les ordenó salir del negocio de la transmisión e instruyó a los propietarios de líneas de transmisión para que formasen nuevos organismos regionales independientes, prohibiendo, aunque con poco éxito, que en ellos participen generadores de electricidad.4

En Buenos Aires, Argentina, el servicio de electricidad empeoró cuando pasó a manos privadas. Se registraron constantes cambios de voltaje e interrupciones cortas en el suministro y se tuvo un apagón general que duró varios días. La razón fundamental es que los inversionistas privados no estuvieron dispuestos a invertir para contar con una capacidad instalada adicional que pudiera utilizarse en las horas de alta demanda.

Visto como negocio, a los inversionistas privados les resultaba inconveniente incrementar la capacidad de generación para utilizarla solamente durante unas horas, las de mayor demanda; y sólo para garantizar un buen servicio a los usuarios. Frente a consumidores cautivos, los inversionistas privados prefieren sacrificar la calidad del servicio antes que realizar inversiones adicionales poco rentables para ellos.

Lo narrado hasta aquí muestra con nitidez la lógica con la que se conduce todo inversionista privado en cualquier momento y lugar del mundo. Cuando se les dejan las manos libres, aprovechan cualquier oportunidad o resquicio para incrementar sus ganancias, fuera de consideraciones éticas, de equidad o justicia social.

La lección es clara: en ningún país del mundo puede ponerse todo el sector eléctrico en manos de particulares y dejar que lo manejen libremente como un negocio privado, y al mismo tiempo pretender que no aprovechen la manga ancha que se les da para abusar de los consumidores. Esperar lo contrario equivale a poner el zorro a cuidar el gallinero pensando que no se comerá las gallinas.

¿Deben conducirnos estas experiencias a rechazar cualquier tipo de participación de capitales privados en la industria eléctrica de México? De ninguna manera. La inversión privada ya participa y debe ser considerada en la necesaria reestructuración del sector eléctrico nacional. No es necesario modificar la Constitución para facilitar esa participación, pero sí establecer reglas más claras que la normen. El marco legal vigente ofrece a los particulares una variada gama de posibilidades para invertir en la generación de electricidad, ya sea para operar como "socio productor" de las empresas estatales en el ámbito del "servicio público" de electricidad, o para asociarse con medianos y grandes consumidores a fin de suministrarles electricidad bajo el esquema de "servicio privado".

La importancia del Sistema Eléctrico Nacional radica, más que en las plantas de generación, en la red de transmisión integrada, prácticamente de cobertura nacional. Por ello, para garantizar la prestación adecuada del servicio público de electricidad, el Estado, a través de las empresas estatales, debe controlar y administrar una parte significativa de la infraestructura de generación y, en forma exclusiva, la de transmisión y distribución; campos en los que no debe permitirse la inversión privada, a la luz de los resultados obtenidos en otros países.

Dotar de autonomía a las empresas estatales y transparentar su relación con el gobierno federal.

El manejo presupuestal y financiero de las EEE y su relación con el gobierno federal resulta poco claro. Es indispensable eliminar las transferencias financieras cruzadas de carácter virtual, tanto las que supuestamente reciben estas empresas estatales del gobierno federal —por los subsidios que las EEE otorgan a los usuarios— como las que el Ejecutivo les cobra por "aprovechamientos" cuyo monto determina él mismo de manera arbitraria.

Como complemento, es necesario dar total transparencia al monto de los subsidios que las EEE otorgan a ciertos usuarios vía tarifas bajas. Si el gobierno federal es quien decide otorgar tales subsidios, el importe que representan debe cubrirlo el propio gobierno federal. Esto se puede instrumentar de la siguiente manera.

En la propuesta de Presupuesto de Egresos para el año 2001, que prepara la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y que es enviada a la Cámara de Diputados para su revisión y aprobación, se debe incluir el importe de los subsidios con los que el Ejecutivo federal planea beneficiar a usuarios del servicio eléctrico de cierto tipo o que estén ubicados en determinadas zonas del país.

Las EEE serán las encargadas de entregar tales subsidios vía tarifas bajas, a nombre del gobierno federal. Pero el importe de tales subsidios deberá ser entregado mensualmente por Hacienda a las EEE, conforme a un programa calendarizado, previamente acordado. Las EEE no tienen obligación alguna para asumir el costo que representa otorgar esos subsidios, pues esa decisión de política económica la toma el gobierno federal.

Asimismo, debe darse autonomía de gestión y financiera a las EEE y nombrar mediante mecanismos transparentes a los principales directivos. Deben modificarse los mecanismos mediante los cuales el Congreso vigila a las EEE, pues los actuales son camisas de fuerza que les impiden dar mejores resultados. La problemática actual es la siguiente.

Los ingresos por ventas de estas empresas son considerados como ingresos de la federación, por lo que la Secretaría de Hacienda los incluye en la Ley de Ingresos que el Ejecutivo federal somete a la aprobación del Congreso de la Unión. Por otro lado, como las EEE están sujetas a control presupuestal por parte de Hacienda y del Congreso, la aprobación de su presupuesto de gasto corriente y de inversión debe ser autorizado por la Secretaría de Hacienda antes de ser incluido en el Presupuesto de Egresos de toda la Federación, que el Ejecutivo federal también somete a la Cámara de Diputados. Por lo general, el presupuesto que la SHCP asigna a las EEE es inferior a los ingresos que éstas generan y no corresponde a sus necesidades reales de expansión.

El colmo de esta inconsciencia por parte de la Secretaría de Hacienda frente a la problemática de las EEE es que, en ocasiones, el presupuesto de inversión que les autoriza para ejercer durante un año determinado, es inferior al monto que por depreciación de los equipos ellas generaron el año anterior, fondo que la Hacienda les arrebató previamente, pues en la operación cotidiana, esta dependencia ejerce un control asfixiante sobre la tesorería de dichas empresas.

Esta problemática puede resolverse si se otorga plena autonomía a las EEE para definir, financiar y ejecutar sus programas multianuales de inversión, y se les permite manejar directamente su propia tesorería.

Lo anterior no significa dejar sin vigilancia a las EEE. Deben ser vigiladas y supervisadas por el Congreso mediante mecanismos más flexibles y eficaces. Por ejemplo, sus Consejos de Administración deben abrirse a representantes nombrados por el Poder Legislativo, la ciudadanía y los trabajadores. Sus informes trimestrales deben contener información relevante, completa y transparente; además de darse a conocer a la opinión pública con oportunidad.

Es recomendable fomentar los esquemas que desde hace varios años permiten a los particulares actuar como "socios productores" de la CFE. Mediante los esquemas de productor independiente o "productor externo de energía" (PEE) y el de "construir, arrendar y transferir" (CAT), los particulares instalan plantas de generación, que fortalecen la capacidad de las CFE para prestar el servicio público de electricidad.

Mediante el esquema de "productor externo", el inversionista privado invierte en la construcción de la planta, por lo que es su propietario. Dicho inversionista la opera y produce energía eléctrica, que vende exclusivamente a la CFE mediante un contrato a 25 años en el que se establece el precio de venta, o "Precio Unitario Nivelado de Generación" (PUNG) en condiciones mutuamente benéficas. Dicho productor no tiene nada de independiente porque depende de CFE, su único comprador, y a largo plazo.

De esta manera, sin realizar inversión alguna, CFE se asegura un socio productor que le suministra electricidad a largo plazo y a los menores costos de generación, ya que el productor privado que construye y opera dicha planta puede acudir con bancos internacionales a conseguir el financiamiento más barato posible, ya que el contrato de abastecimiento a largo plazo lo firma no con cualquier empresa privada, que por más grande que sea carece de la solidez de la CFE, poseedora de activos por 50 mil millones de dólares y capaz de atender un mercado de 20 millones de usuarios. Además, firmar con la CFE equivale a hacerlo prácticamente con el Estado mexicano, lo que ante el banco le da más seriedad al proyecto.

La modalidad "construir, arrendar y transferir", permite a CFE establecer un convenio con inversionistas privados para que éstos construyan con recursos propios una planta de generación, que será arrendada a la CFE para que ésta la opere con su propio personal, a cambio de una renta que se paga mensualmente. La renta de la planta es con opción de compra, por lo que después de cierto tiempo el inversionista privado transfiere la propiedad a la CFE. Al igual que en el caso anterior, la empresa seleccionada pasa por una licitación pública internacional, y por lo tanto gana la mejor oferta, asegurando a CFE los menores costos de generación. Este mecanismo resulta benéfico para CFE, pues quien invierte para incrementar la capacidad de generación es la empresa privada, y quien la opera es CFE, a cambio de una renta que es pagada mes a mes, con los recursos que generan las ventas de energía producida por la propia planta arrendada.

Los esquemas de "autoabastecimiento" y de "cogeneración" que contempla la ley, permiten a inversionistas privados asociarse con grandes consumidores de electricidad para que, dentro del contexto de "servicio privado", puedan generar electricidad destinada exclusivamente a su autoconsumo, no para su venta al público, función ésta de las EEE. Por ello, los excedentes de producción sólo pueden ser vendidos a las EEE.

La mediana y gran industria representa menos del uno por ciento de los usuarios, pero absorben más de la mitad del consumo de energía eléctrica. En particular, de los 118 mil Gwh que la CFE suministra anualmente a cerca de 20 millones de usuarios, sus 30 clientes más grandes (grupos corporativos privados del acero y del cemento principalmente, que tienen plantas industriales en diversas partes del país) absorben cerca del 40% del total.5

Esto representa un nicho de mercado muy importante para empresarios privados que quieran establecer convenios de asociación con alguno o varios de estos grandes consumidores, pues para satisfacer esa demanda se requiere invertir 2 mil 700 millones de dólares aproximadamente para construir plantas de generación con una capacidad instalada de 5,400 Mw.

De fomentarse este tipo de asociaciones entre inversionistas y grandes consumidores para autoabastecemiento en el marco del servicio privado de electricidad, las EEE se verían con menores presiones para incrementar su capacidad de generación, por lo que podrían planear de mejor forma su desarrollo a fin de prestar adecuadamente el servicio público de electricidad.

Actualmente existen proyectos de autoabastecimiento en proceso pactados por inversionistas privados con tres grandes usuarios privados y con diversos gobiernos municipales de más de una docena de entidades federativas y con grandes empresas industriales.

* Profesor del Departamento de Economía de la UAM-Azcapotzalco y Director General de Corporación Mexicana de Impresión, S. A. de C. V., del Gobierno del Distrito Federal.

1 Comisión Federal de Electricidad, Informe de Labores, 1998.

2 Véase La Jornada, septiembre 02, 2000, y Electricity Forum News Page (correo electrónico: electricityforum.com).

3 Mexico´s Energy Outlook 8, feb 24, 2000.

4 Ibid.

5 Excélsior, Sección Financiera, 04 de septiembre de 2000.