Cuauhtémoc Velasco Oliva*

A raíz de que en febrero de 1999 el presidente Ernesto Zedillo anunciara su propuesta de privatizar el sector eléctrico nacional, surgieron dudas que nos llevaron a los siguientes planteamientos.

Según la iniciativa del Ejecutivo enviada al Senado era inminente una crisis del sector si en los próximos seis años no se inyectaban inversiones por alrededor de 250 mil millones de pesos. Las preguntas inmediatas y obligadas fueron: ¿será real, como afirma el gobierno federal, la bancarrota de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y de una crisis estructural severa en el sector eléctrico? ¿será la desincorporación de la industria eléctrica el único camino viable? ¿se requieren efectivamente 250 mil millones de pesos para atender la expansión de la demanda del sector en los próximos años?

Ante ello, nos propusimos indagar si efectivamente la industria eléctrica nacional está en crisis, a fin de dimensionar el problema y buscar alternativa.

Los ingresos del sector eléctrico en 1980 representaron 3.5% de lo recaudado en el sector público; ya para 1998 era de 7.8%. En 1995 y 1996 la CFE operó con un superávit de alrededor de mil millones de dólares anuales. En 1997 y en 1998 éste desapareció (aunque en 1999 volvió a operar con números negros similares a los de principios del sexenio). A su vez, Luz y Fuerza del Centro (LFC) ha recibido transferencias anuales crecientes que van de 2 mil millones en 1995, a más de 11 mil millones de pesos en el 2000.

El gasto de capital ejercido por la CFE y LFC se redujo en más de la mitad entre 1980 y 1998 al pasar de 34.7 a 16.1 miles de millones de pesos y registró en 1996 y 1998 su nivel más bajo. De acuerdo con información oficial, la CFE tenía en ese momento contratos de inversionistas privados, tanto nacionales como extranjeros en 17 proyectos supuestamente aprobados desde 1992 (ver cuadro).

El esquema de financiamiento era mediante los Pidiregas, proyectos de inversión financiada, en la que el concursante ganador consigue el financiamiento y una vez efectuada la obra, la entrega para su explotación y prestación del servicio a la propia CFE que la liquida en un plazo de 25 años. (Sin embargo, cabe aclarar que el último año y medio la CFE ha impulsado Pidiregas con una modalidad distinta: la de Productores Independientes de Energía mediante la cual la CFE pacta con quien gane la licitación un precio de compra por KWH de energía eléctrica y firma un contrato en dólares por 25 años para adquirirla).

Al darse a conocer la propuesta de cambio estructural de la industria eléctrica en México se dijo que en los siguientes seis años sería necesario aumentar la capacidad de generación en 13 mil MW para hacer frente a las necesidades del país. Sin embargo en la página 16 de dicha propuesta se indicó que "hasta la fecha, la CFE había celebrado contratos tipo CAT (Construir, Arrendar y Transferir) por un total de 4.1 GW (gigawatts) y tres contratos de producción independiente de energía por 1.1 GW (...)" por lo que la capacidad total de proyectos asignados sumaban 5 mil 804 MW que representan 14.7% de la capacidad de generación de la Comisión Federal de Electricidad.

Sin embargo, el desplegado publicado por la Secretaría de Energía (SE) el 16 de febrero de 1999, negó, sin más explicación, que "en la actualidad ya se hubieran captado recursos privados para la instalación de plantas por 5 mil 800 MW (como parte de los 13 mil MW que se requerían en los siguientes seis años). A la fecha —afirmó— "se han licitado y contratado nuevos proyectos de generación con financiamiento privado, con capacidad de 3 mil 271 MW, la mayoría de los cuales estaría en operación hasta el año 2000". Se advertía, pues, que: 1) en los siguientes seis años no se requería —de acuerdo con estos datos— generar 13 mil MW, sino una cantidad menor, y, 2) era clara la imprecisión de cifras.

En la línea de razonamiento privatizadora se aseveró que el sector eléctrico en su conjunto había recibido en los últimos cinco años recursos públicos netos por 17 mil 605 millones de pesos e inversiones privadas (obligaciones de largo plazo a cargo del sector público) por 52 mil 612 millones de pesos (según el desplegado de la SE). Sin embargo, en la página 17 de la Propuesta de Cambio Estructural de la Industria Eléctrica en México se indicaron los proyectos asignados de generación de energía eléctrica de CFE de 1992 a 1998 que en total ascienden a 36 mil 120.6 millones de pesos.

Un cuadro elaborado el 25 de enero de 1999 por la Subdirección de Construcciones de Proyectos de Inversión Financiada revelaba, además, que estos proyectos tenían un importe de 27 mil 361 millones de pesos.

Se dijo también que los proyectos asignados (ver cuadro) gravitaban fuertemente sobre las finanzas públicas. No obstante, se reconocía que CFE tenía un superávit acumulado de operación en esta administración de 19 mil 990 millones de pesos, cifra que no era tomada en cuenta en los 52 mil 612 millones de pesos que implicaban obligaciones de largo plazo de la CFE, amén de que los compromisos contractuales a cargo del gobierno federal manejaban esta cantidad como si fuera amortizable en cuatro años y no en el largo plazo como es lógico suponer (las inversiones en electricidad se amortizan normalmente en un plazo de 25 años, no en cuatro como tendenciosamente se argumentó).

Asimismo se afirmó que LFC en la presente administración había incurrido en un déficit de operación de 37 mil 595 millones de pesos a precios corrientes, que habían sido cubiertos con recursos fiscales y que ese monto supera dos a uno el superávit acumulado de la CFE, desconociendo que el déficit de LFC ha sido generado por la política de tarifas que le aplican a esta compañía, lo cual se podría remediar fácilmente con su modificación. Empero, suponiendo sin conceder que LFC tuviera problemas de operación, lo sensato sería reestructurar este organismo, no pensar que la solución es privatizar el sector eléctrico. Esto es como considerar que para aliviar problemas en un pie fuera necesario transplantar el cerebro. En todo caso lo que procede es la reestructuración de LFC.

A la luz del conjunto de consideraciones anteriores se hacen las siguientes observaciones:

1. ¿Cómo determinó la SE que se requieren 25 mil millones de dólares —250 mil millones de pesos— para generar 13 mil MW adicionales? Porque, de acuerdo con el cuadro de asignación de proyectos termoeléctricos, el costo promedio por MW da 6.22 millones de pesos que multiplicados por 13 mil arrojan una cantidad de 80 mil 860 millones de pesos.

2. Sin embargo, pensamos que de acuerdo con la Subdirección de Construcción de la CFE, el costo promedio en los mismos proyectos da un promedio de 4.91 millones de pesos por MW que multiplicado por 13 mil nos dan 63 mil 830 millones de pesos.

3. Dichos cálculos se sustentan en las cifras de la Secretaría de Energía y la CFE, además indicamos en el cuadro anterior las desproporcionadas variaciones del costo por MW que oscilaban entre 4.24 y 17.91 millones de pesos.

La diferencia de costo total de una misma planta que pasó de mil 983 millones de pesos a 2 mil 980 millones de pesos, Monterrey I, con una capacidad idéntica a Mérida III, cuesta mil millones de pesos más. Las dos son de gas natural por lo que no se puede aducir que tienen diferentes características tecnológicas que inciden en su costo.

A su vez, el Secretario de Energía, Luis Téllez, afirmó que el sector público había sido rebasado para invertir en la construcción de centrales generadoras y que por ello se habían tenido que contratar con el sector privado inversiones por 52 mil 612 millones de pesos que a futuro gravitaban sobre las finanzas de la CFE. Advirtió, además, que de no aprobarse las reformas constitucionales, el país enfrentará problemas de desabasto, pérdida de competitividad por sus costos y calidad del suministro.

Desde esas fechas, el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME) propuso un análisis y debate serio y objetivo para diseñar propuestas viables. El SME argumentó que si la Comisión Federal de Electricidad tiene una capacidad instalada de generación estimada en 34 mil 356 MW para satisfacer la demanda hasta el año 2001 y sumando los proyectos en construcción, más 10 licitaciones realizadas en 1998, se alcanzan cuatro mil MW, esto, a su juicio, garantiza el crecimiento de la generación hasta el 2005 ¿cuál es, entonces, la prisa?, se preguntó.

Además, adujo, si en materia de subsidios el sector se había desarrollado con un 20%, la privatización dispararía las tarifas en un 200% y 300%. Adicionalmente, señaló, el gobierno federal ha administrado pésimamente el sector, descapitalizándolo y si México tiene las tarifas mas bajas ¿por qué argumentan que bajarán y será el sector más competitivo?

Finalmente inquirió ¿dónde quedaron más de 70 mil millones de pesos, producto de la privatización de más de mil empresas públicas desde el sexenio salinista?¿Cuál es el balance del salinismo en ello?

Desde entonces dijimos que para mejorar el sector eléctrico, el cambio es otro. Advertimos la necesidad de ser muy cuidadosos con la Propuesta de Cambio Estructural. Los supuestos beneficios de la venta eléctrica en Argentina (pág. 7) han quedado desmentidos como informó La Jornada (21-II-99): "la populosa y extensa capital Argentina padece desde hace 5 días enormes apagones (...) la privatización de la empresa eléctrica Argentina —que no había sufrido problemas tan grandes cuando era un consorcio estatal— condujo al aumento de las tarifas, a la reducción de las inversiones productivas y al empeoramiento de los servicios hasta llegar al caos total..."¿Ocurrirá lo mismo con la Propuesta de Cambio Estructural de la Industria Eléctrica en México?

También advertimos la necesidad de una profunda revisión de la CFE para sanear sus proyectos de inversión, encarecidos por la corrupción que lesiona el patrimonio nacional. Así lo evidencian las denuncias de concursos amañados, pagos irregulares o en exceso, asignación de obras al margen del Presupuesto de Egresos de la Federación, aceptación de plantas de generación con menor capacidad a la pactada e incumplimiento de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas en las licitaciones que a continuación se señalan.1

a) Licitación LI-507/93 de la CFE para la Construcción y Concesión por 30 años de la Terminal de Recibo y Manejo de Carbón de la C.T. Petacalco. Contrato adjudicado al consorcio Techint-GMD. Denuncia del 9 de octubre de 1998.

b) Contrato No. 951046 de la CFE para el Diseño, Equipamiento, Construcción de 7 Líneas de Transmisión y 12 Subestaciones de Transformación. Contrato otorgado a la empresa Techint S. A. de C. V. Denuncia del 28 de septiembre de 1999.

c) Licitación SDC-42/93, de la CFE, Oficio No. CVO-D-CFE3/99, 12 de octubre de 1999, para el Diseño, Equipamiento de 10 líneas de Transmisión y 10 Subestaciones de Transformación. Contrato otorgado a la empresa AEG Mexicana, S.A. de C.V.

d) Licitación SDC-41/93 de la CFE para el Diseño, Equipamiento y Construcción de tres Líneas de Transmisión y 8 Subestaciones de Transformación. Contrato otorgado a la empresa Triturados Basálticos y Derivados S. A. de C. V Denuncia del 12 de octubre de 1999. No. CVO-D-CFE-4/99.

e) Licitación SCD-1-CPTT-02/95 de la CFE para el Diseño, Equipamiento y Construcción de 5 Subestaciones de Transformación y 4 Líneas de Transmisión. Contrato otorgado al Consorcio Techint-Tribasa. Denuncia del 12 de octubre de 1999, Oficio No. CVO-D-CFE-5/99.

f) Pedido de compra de la CFE No. 97-2-51258 para el Diseño, Fabricación, Pruebas, Suministro de Bienes, Obra Civil, Montaje Electromecánico y puesta en servicio de 3 Unidades Turbogeneradoras de 150 MW cada una. Contrato adjudicado a la empresa Westinghouse Electric Corporation y Westinghouse Internacional Service Company Limited. Denuncia No. CVO-D-CFE-6/99 de fecha 12 de octubre de 1999.

g) Pedido de compra de la CFE No. 97-2-51259-AY6 para el Diseño, Fabricación, Pruebas, Suministro de Bienes, Obra Civil, Montaje Electromecánico y puesta en servicio de 2 Unidades Turbogeneradoras de 150 MW cada una. Contrato otorgado a la empresa Marubeni Corporation y Marubeni México S. A. de C. V. Denuncia No. CVO-D-CFE-7/99 de fecha 12 de octubre de 1999.

h) Licitación No. LLM-CPT-91/01 para la Construcción de la Termoeléctrica Samalayuca II con capacidad de 700 MW. Contrato otorgado a las empresas General Electric Company; Bechtel Entreprises Inc; ICA Industrial S. A. de C. V; Coastal Pan American Corporation y El Paso Natural Gas Company. Denuncia No. CVO-D-CFE-8/99 de fecha 26 de octubre de 1999.

i) Licitación No. CDC-GPT-03/90 de la CFE para el Diseño, Equipamiento, Construcción, Pruebas y Puesta en Servicio de 2 Turbogeneradores de 160 MW cada uno. Contrato otorgado a la Empresa Bufete Industrial Construcciones S. A. de C. V. Denuncia No. CVO-D-CFE-999 de fecha 29 de noviembre de 1999.

Los anteriores señalamientos nos obligaban, como legisladores, a realizar una exhaustiva revisión de la situación prevaleciente tanto en la CFE como en LFC por lo que el 9 de marzo de 1999, 132 diputados de la LVII Legislatura propusimos la integración de una Comisión de Investigación ante la evidencia de que "la revisión de las cantidades contenidas en la Propuesta de Cambio Estructural de la Industria Eléctrica en México revela la manipulación de cifras, tanto en lo que se refiere a las necesidades adicionales de generación de energía eléctrica (CFE y LFC) como en lo relativo a sus requerimientos financieros" y ante la necesidad de contar con "información confiable que sirva de base para definir con transparencia los requerimientos del sector eléctrico." El 13 de abril de 1999 la Cámara de Diputados aprobó el acuerdo y la puesta en marcha de la Comisión, cuyos trabajos tendrían una duración de hasta seis meses.

Después de un arduo trabajo que se prolongó por más de un año, el Grupo Parlamentario del PRD llegó a las siguientes conclusiones:

1. Se advierte una sobreestimación de 1% en el cálculo del crecimiento en la demanda de energía eléctrica en el sistema interconectado.

2. Destaca que entre 1997-1999 exista un déficit de capacidad instalada respecto de la planeada de 671 Megas. Así también que una capacidad de 3 mil 388 Megas se difiriera un año; de igual modo que en 1999 once proyectos de generación eléctrica no se licitaran y que de éstos, seis se convocaron este año 2000 mientras que del resto, que representa mil 87 MW, no se publicaron las convocatorias respectivas.

Si observamos estos hechos a la luz de la reducción de los márgenes de reserva y del bajo crecimiento de la capacidad de generación, advertimos el deterioro inducido del sector eléctrico nacional. El retraso en la publicación de las convocatorias, de no recuperarse, pondrá en riesgo el abastecimiento nacional de energía eléctrica.

3. En la proyección financiera elaborada en junio de 2000, los productos totales para este año son de 960 millones menos de los ingresos reales que tuvo la CFE en 1999 lo que nos indica la subestimación deliberada de los ingresos estimados en esa paraestatal.

4. En la asignación de costos no se considera un componente relativo a las necesidades de ampliación del servicio, lo cual incumple con lo dispuesto en el artículo 48 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica según el cual, "la fijación de las tarifas tenderá a cubrir las necesidades financieras y de ampliación del servicio público". La última información (junio 2000) entregada por la CFE presenta una tabla de generación interna de fondos cuya proyección se presenta con una tasa promedio anual negativa de menos 4.8% cuando la evolución histórica tiene una tasa de crecimiento anual promedio de 6.8 por ciento.

5. Un cálculo en la generación interna de fondos basada en la evolución histórica señalada en el punto anterior, no sólo permite cubrir la deuda total, sino que genera recursos para inversión directa propia que van de 11 mil 875 millones en el 2000, a 27 mil 692 millones en el 2005 y suman un total de 103 mil 2 millones. Estos recursos serían suficientes para cubrir los montos de inversiones que se requieren de acuerdo con la prospectiva del sector eléctrico 1998-2007 elaborada por la SE.

Se observa que la generación interna de fondos es afectada de modo notable, restringiendo su capacidad, por dos conceptos de costos: el relativo al compromiso de compra de energía a permisionarios y el asiento de pasivos por obligaciones laborales; el primero debido a que es claro esperar que en el futuro se incremente la adquisición de energía a los productores independientes, ya que la estrategia actual de incorporación de capacidad se está realizando por esta vía, lo que produciría un incremento en los costos de explotación; mientras que en el caso de los pasivos por obligaciones laborales, debido esencialmente al tardío registro conforme a la norma de información financiera Nif-08bis, se observará un crecimiento en los costos de explotación. Sin embargo, para el último caso será pertinente hacer uso de la salvedad que prevé dicha norma, en virtud de su efecto desfavorable en los resultados.

1. En la prospectiva señalada se consideran los proyectos de inversión financiada con recursos privados que al pasar del modelo CAT al PIE han encarecido los costos de generación de manera significativa. Cabe destacar que los proyectos de generación de energía eléctrica, de acuerdo con la prospectiva, pretenden descansar en su mayor parte (93%) en la inversión privada.

2. Si consideramos que para generación se requieren 89 mil 23 millones de pesos y para distribución, transmisión, mantenimiento y otras inversiones se necesitan 91 mil 332.8 millones de pesos, en total el sector eléctrico nacional requiere de 180 mil 355.8 millones de pesos en el lapso 2000-2005

3. En conclusión, si estimamos la generación interna de fondos con base en su evolución histórica, se dispondrá de 103 mil 2 millones de pesos y si tomamos en cuenta que en la prospectiva del sector eléctrico se prevén con cargo a Pidiregas 88 mil 802 en generación y 24 mil 661 en transmisión, lo que arroja un total de 113 mil 562 millones de pesos, los recursos disponibles actualmente en el sector, sumados a los proyectos de inversión financiada previstos, son suficientes para financiar sus requerimientos de inversión en el lapso 2000-2005, salvo que no se cumpliera con lo señalado en el artículo 48 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (la fijación de las tarifas tenderá a cubrir las necesidades financieras y de ampliación del servicio público).

4. El Consejo Consultivo Nacional de la Alianza por México realizó el 15 y 16 de junio pasado, dentro de la campaña de Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano por la Presidencia de la República, un Debate Nacional por la Construcción de una Propuesta Alternativa de Reestructuración del Sector Eléctrico con la participación de investigadores, representantes sindicales y del sector industrial privado, legisladores, académicos y funcionarios públicos.

Además del intercambio de opiniones sobre la propuesta de desincorporación y las experiencias de la privatización en otros países, se discutieron los aspectos fundamentales a considerar en una propuesta alterna como objetivo último del debate.

El resultado de ese debate fue una propuesta que permite mejorar el desempeño productivo del sector eléctrico, otorgándole viabilidad financiera para posibilitar su crecimiento sin tener que modificar los artículos 27 y 28 Constitucionales.

El sector eléctrico tiene un comportamiento dinámico y evoluciona de manera permanente. En un contexto de alta demanda tiene que realizar cambios para afrontar los retos de un crecimiento de 6% anual y necesidades de inversión de unos 40 mil millones de pesos anuales.

Acorde con las sugerencias del Banco Mundial en materia de reestructuraciones del sector eléctrico, se pretende ir a una competencia abierta en un mercado eléctrico. Sin embargo, implica cambios a la Constitución en artículos muy sensibles lo que convierte ésta en una decisión política. Esta decisión debe contribuir a la estabilidad del país y a la concordia, en un marco donde seamos capaces de llegar a acuerdos nacionales en las decisiones trascendentes, como todo país civilizado.

Por lo anterior, de ninguna manera es conveniente ir a un esquema de mercado sin una etapa previa de protección a las empresas eléctricas de autonomía de gestión.

Los cambios no tienen por qué obedecer a un solo patrón, ni obligan a reformar la Constitución mexicana. Cada quien debe encontrar las modalidades propias que permitan preservar el interés nacional y el carácter de servicio público de la energía eléctrica con las necesidades de la competencia económica.

Con base en ello, la Propuesta Alternativa contempla los siguientes puntos:

1. Potenciar la eficiencia financiera y productiva del sector eléctrico nacional.

2. Otorgarle mayor autonomía de gestión.

3. Dar incentivos a la autosuficiencia financiera.

4. Propiciar el desarrollo humano y una nueva cultura laboral orientada al servicio.

5. Desarrollar la ingeniería mexicana asociada a las obras eléctricas.

6. Impulsar el fomento industrial de manufacturas eléctricas nacionales y desarrollo tecnológico.

7. Fortalecer el papel de los sindicatos ante el proceso de cambio estructural.

Asimismo, en la Propuesta Alternativa se consideran tres etapas:

1) Reestructuración, 2) Transición y 3) Final.

La primera etapa pretende impulsar una reestructuración integral del sector, en donde la propiedad de esta industria continúe siendo de la nación. Se plantea adecuar la estructura organizacional del sector eléctrico (CFE y LFC) para que funcione con empresas autogestionadas e integradas verticalmente.

La segunda etapa plantea que una vez concluida la reestructuración, el Congreso evalúe la conveniencia de participación de capital privado en el sector, así como las modalidades y esquemas cuantitativos en que podría darse. Tanto los sindicatos como el sector privado tendrían una participación en la definición del esquema y modalidades más idóneas.

Si el Congreso aprueba la participación de capital privado, la etapa final consiste en crear un mercado eléctrico en donde también concurran las empresas del Estado, con generación hidráulica, nuclear, geotérmica y térmica. La propuesta precisa que todas las plantas estatales ya existentes deben continuar como patrimonio de la nación y ser asignadas, según su energético primario, a empresas públicas de generación termoeléctrica, hidroeléctrica o nucleo-eléctrica.

Subraya, además, que la transmisión del sistema eléctrico nacional es y será función del Estado el cual tendrá también bajo su responsabilidad su planeación, diseño, construcción, operación y mantenimiento. Finalmente apunta que la distribución y comercialización de la energía eléctrica debe seguir como propiedad del Estado.

La propuesta ratifica la rectoría del Estado sobre el sector eléctrico, permite la competencia en la generación, garantiza la rentabilidad de las inversiones y mantiene la propiedad estatal de las instalaciones actuales. Asimismo, preserva los derechos laborales de los trabajadores y abre la posibilidad de crear nuevos puestos de trabajo con personal calificado.

Del mismo modo da incentivos a los grupos de inversión y desarrollo tecnológico nacionales de la industria y de las instituciones de educación superior y centros de investigación y beneficia a las comunidades rurales y a las zonas urbanas menos favorecidas con una visión integral del sector, incluyendo desde la disponibilidad, costo y diversificación de los combustibles primarios, hasta la fabricación de equipos de alta tecnología que en el largo plazo se podrán fabricar totalmente en el país. Todo ello sin desatender la autonomía de gestión, la preservación del empleo y las prestaciones laborales, el incremento de la productividad a niveles mundiales y muchos otros aspectos más.

* Ex integrante, como diputado federal en la LII Legislatura, de la Comisión Especial Investigadora de la Situación Financiera de la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro.

1 Aunque a principios de 1990 solo se había presentado la denuncia sobre Petacalco, para entonces las restantes irregularidades y eran invetigadas por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Cámara de Diputados.