La insoportable inconstitucionalidad del cuerpo

José A. Suárez del Real*, Adalberto Saldaña Harlow**, Victoria L. Unzueta***
e Ibett Estrada Gazca****

El pasado 9 de mayo, el ejecutivo federal decretó la creación del Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea, denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal. Este era un cuerpo de élite, bajo las órdenes directas del presidente de la república, cuyo objeto fue, esencialmente, “el manejo de situaciones críticas de perturbación o alteración de la paz social y seguridad pública”¹, para lo cual sus elementos recibirían adiestramiento y capacitación especializada. Este decreto fue expedido sin el consentimiento del Congreso, en uso de las facultades otorgadas al presidente de la república por el artículo 89 constitucional, fracción VI², según consta en el cuerpo del mencionado decreto. El argumento constitucional esgrimido por el titular de la Administración Pública Federal, Felipe Calderón, es reforzado en razón de las facultades que, como Mando Supremo del Ejército y la Fuerza Aérea, le otorgan la Ley Orgánica de estas instituciones³, que resultan no ser reglamentarias directamente de la Constitución, que además parece referirse a una ley reglamentaria de seguridad nacional, que no existe (artículo 89-IV).

La creación autoritaria de este Cuerpo, enmarcada en un ámbito político nacional contaminado por la orientación belicista generada en el Partido Acción Nacional, constituye una amenaza inminente para las fuerzas que impulsan la construcción de un Estado Democrático social y de derecho y para todas las organizaciones que buscan incidir en la vida política nacional. Esta imposición viola nuestro marco jurídico constitucional a razón de los siguientes argumentos:

I. Aún en las condiciones actuales de violencia ejercida por las redes del narcotráfico, debemos establecer que nos encontramos en un tiempo de paz y no en un estado de excepción, por lo cual el ejército no puede ejercer funciones que no tengan exacta conexión con la disciplina militar y tampoco puede ejercer funciones de policía⁴. Un estado de excepción debe dictarse en casos de invasión extranjera o de grave perturbación del orden público, únicamente cuando se ponga en riesgo la seguridad nacional⁵, situación que las autoridades federales ni siquiera han planteado; esta determinación, adicionalmente, debe contar con la aprobación del Congreso.

II. Resulta indispensable señalar que, constitucionalmente, la seguridad nacional es el resultado de la adición de la seguridad interior y de la seguridad exterior de la nación; que una amenaza a la seguridad nacional, en el ámbito exterior equivale a una agresión o invasión extranjera y que, en el ámbito interior, el supuesto de una perturbación grave de la paz pública debe corresponder a la misma amenaza planteada en el ámbito exterior. El artículo 89 constitucional, en su fracción VI, atribuye al ejecutivo la facultad de disponer de la totalidad de las fuerzas armadas permanentes para la preservación de la seguridad nacional, es decir, el supuesto de una determinación que lleve a tomar medidas radicalmente extremas para la preservación de la seguridad nacional –como es la creación de un cuerpo de élite–, se actualiza sólo en el caso de una amenaza a la seguridad interior que sea equivalente a una agresión o invasión extranjera y que únicamente en este caso el ejecutivo está facultado para “disponer” del ejército⁶. De otra manera, es el Congreso el que está llamado a organizar y reglamentar a las fuerzas armadas⁷.

III. Debemos distinguir, adicionalmente, entre la seguridad nacional y la seguridad pública. El artículo 21 de nuestra Carta Magna señala que “la seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios”, encomendada a las instituciones policiacas, integradas en un Sistema Nacional de Seguridad Pública. Si, como habíamos señalado, no se actualizan en esta materia los supuestos de una amenaza a la seguridad nacional y al no presentarse una perturbación grave de la seguridad pública que obligue a decretar un estado de excepción, entonces las fuerzas armadas ejercen impropiamente labores de policía, desvirtuando la naturaleza jurídica de estas instituciones.

IV. Debemos establecer, también, que la promulgación del decreto no es una acción o un acto meramente administrativo como lo hace creer el ejecutivo en la exposición de motivos del multicitado decreto, sino un acto de organización que cae en el ámbito legislativo, por lo que corresponde, constitucionalmente, al Congreso de la Unión y por lo cual se está invadiendo su esfera exclusiva de acción.

Para entender a cabalidad la gravedad del acto, es necesario observar la evolución histórica de este problema. La fracción VI del artículo 89 llega a nuestra Constitución gracias al atinado juicio de los constituyentes de 1856, quienes buscaban garantizar el uso efectivo del ejército en situaciones de emergencia nacional pero limitando el abuso presidencial de las fuerzas armadas, a través de la atribución al Congreso de la facultad de organizarlas y reglamentarlas, ya que se consideraba que, por “lo grave que son todas estas cuestiones que se refieren a la organización del ejército, [es] indispensable que estén bajo la inspección exclusiva del Congreso, pues su resolución corresponde al soberano. No se trata, pues, de invadir las funciones administrativas de la plana mayor, y la cuestión del ejército no es puramente de gastos, sino que abraza(…) puntos que tocan al legislativo, y en los que la experiencia enseña que no deben abandonarse a ninguna otra autoridad”⁸.

Fue durante el Porfiriato que los diputados consideraron que era el ejecutivo quien poseía la información técnica necesaria para reglamentar y organizar al ejército, por lo cual delegaron esta potestad en el presidente a través de decretos, renovables cada año, que le concedían facultades extraordinarias; productos de esta situación fueron, entre otros, una Ordenanza General del Ejército (1882) y cuatro diferentes códigos de justicia militar (1893, 1897, 1898 y 1901).

En adelante, aunque generalmente las modificaciones a las leyes en materia militar se hicieron por la vía del Congreso, en dos ocasiones durante el siglo XX, el órgano legislativo delegó sus facultades en el ejecutivo: con motivo de la expedición de un nuevo Código de Justicia Militar por el presidente interino Abelardo L. Rodríguez, en 1933, y cuando, en 1942, el presidente Manuel Ávila Camacho realizó modificaciones a la Ley Orgánica del Ejército, lo cual, sin embargo, indica que el Congreso nunca renunció a sus atribuciones constitucionales.

En materia militar, la Carta Magna que nos rige adoptó los principios emanados de la Constitución de 1857, respetando las facultades del Congreso y las atribuciones del Ejecutivo. Derivado de la necesidad de reglamentar el funcionamiento de las fuerzas armadas, fue en 1926 cuando se expidió la primera Ley Orgánica del Ejército, presentada al Congreso el día 23 de diciembre del año anterior. En ella, se establecía que correspondía al presidente de la república “el mando del ejército y de la armada nacionales”. Bajo esta reglamentación, el ejército funcionó durante caso medio siglo, actuando dentro del sistema y adaptándose a cada uno de los regímenes presidenciales, supeditando el poder de las fuerzas armadas al poder civil. En 1971, después de los acontecimientos de 1968 y en plena Guerra Sucia, el presidente Luis Echeverría con anuencia del Congreso, introdujo la supremacía del mando del presidente sobre las fuerzas armadas, en los siguientes términos: “El mando supremo del ejército y de la fuerza aérea corresponde al presidente de la república, quien lo ejercerá por sí, a través del secretario de la Defensa Nacional o por medio de la autoridad militar que designe”.

En 1986, el presidente Miguel de la Madrid introdujo, con motivo de la promulgación de una nueva Ley Orgánica, la facultad presidencial de “autorizar la creación de nuevas unidades para el ejército y fuerza aérea, nuevas armas y servicios, nuevos establecimientos de educación militar o nuevos cuerpos especiales”, en la fracción IX del artículo 14. Esta situación reglamentó lo que de facto ya se hacía: el presidente ejercía facultades metaconstitucionales en materia militar, con lo cual el Congreso quedó en un papel de espectador de frente a la grave problemática que se presentó al anquilosarse las estructuras militares, a consecuencia de la falta de actualización de su marco jurídico, la falta de movilidad profesional interna y la creación, al interior, de redes de poder extrainstitucionales.

No es novedosa la afirmación de que la participación de las fuerzas armadas en la lucha antinarcóticos ha relajado, de manera preocupante, la disciplina en sus filas. Esto se ve reflejado en la cantidad de efectivos militares que han sido detenidos, después de desertar del ejército, en actividades de tráfico de drogas. En este tenor, la decisión presidencial de que nuestras fuerzas armadas participen, de manera masiva en el combate al narcotráfico, ha sido definitiva sobre todo a partir de la determinación afirmativa inconstitucional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a “la posibilidad de que el ejército, la fuerza aérea y armada puedan actuar en apoyo de las autoridades civiles en tareas diversas de seguridad pública”⁹. Es entonces que la situación se torna grave y es por estos motivos que cualquier acción que se tome en este sentido debe ser valorada por la representación política de la ciudadanía y, en ninguna circunstancia, debe ser una determinación ejecutiva, unilateral y autoritaria.

Como amable continuación del acto del 9 de mayo pasado, el C. Felipe Calderón nos obsequió, el 17 de septiembre pasado, con otro decreto, que modifica al diverso de la creación del Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal. Este decreto establece como fundamento de su expedición los artículos 89, fracciones I y VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1, fracción II y 14, fracción IX, de la Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, y 13 y 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Asimismo, establece que el objetivo fundamental de la creación del Cuerpo de Fuerzas especiales es “contar con un cuerpo adscrito a las fuerzas armadas debidamente capacitado, para que, en los casos excepcionales, en que dichas fuerzas sean requeridas para actuar en auxilio de las autoridades civiles en tareas de seguridad pública, restauración del orden público e, incluso, para enfrentar al crimen organizado, cuenten con la preparación necesaria para atender situaciones distintas a aquellas estrictamente bélicas”, como en el primer caso.

Ahora bien, el decreto que se cuestiona, en el artículo 1 establece: “Se crea el Cuerpo Especial de Fuerzas de Apoyo Federal del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, el cual dependerá técnica, operativa y administrativamente de la Secretaría de la Defensa Nacional”.

Por lo que hace a este artículo es violatorio de lo dispuesto por la fracción XIV del artículo 73 de la Constitución Federal que expresamente señala como facultad del Congreso de la Unión: “XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su organización y servicio”.

Dicha fracción le otorga facultades expresas al Congreso de la Unión para reglamentar la organización y servicio del ejército y la fuerza aérea, con lo cual el ejecutivo federal se está atribuyendo una facultad constitucional que no le compete, pues en ninguna de las disposiciones que se señalan como fundamentos del decreto se establece que tenga facultades para crear este tipo de cuerpos especiales. Como hemos mencionado con anterioridad, estas facultades le han sido otorgadas como “mando supremo” del ejército y la fuerza aérea en su Ley Orgánica y debemos subrayar que nunca antes habían sido utilizadas.

Adicionalmente, el segundo decreto viola las facultades y obligaciones presidenciales establecidas en el artículo 89 fracción VI, en donde se establece que es facultad exclusiva del titular del ejecutivo la preservación de la seguridad nacional y, en materia de seguridad interior, únicamente puede disponer de las fuerzas armadas nacionales en situaciones que pongan en peligro a la primera, supuesto que no se actualiza en este decreto, debido a que no se trata de una situación específica, sino de un mecanismo de acción preestablecido para ejercer acciones en materia de seguridad pública.

Por lo que hace al artículo 2 del decreto cuestionado, establece que: “El Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal es un organismo que tiene como misiones generales las que establece el artículo 1o. de la Ley Orgánica del Ejército, y Fuerza Aérea mexicanos y, en particular, proporcionar apoyo a las autoridades civiles de cualquier nivel de gobierno, en tareas de restauración del orden y seguridad pública, en el combate a la delincuencia organizada o en contra de actos que atenten contra la seguridad de la nación, para lo cual contará con los recursos humanos, materiales, técnicos, tecnológicos, tácticos y estratégicos, que le permitan cumplir tales misiones”

“Este cuerpo podrá intervenir cuando, habiendo solicitud expresa, fundada y motivada de las autoridades civiles que requieran apoyo, así se resuelva conforme a lo dispuesto en el cuarto párrafo de este precepto. En ningún caso podrá sustituirse en las funciones que legalmente competan a las autoridades federales o locales apoyadas”.

“La solicitud deberá precisar las circunstancias excepcionales que la motivan, las acciones ejecutadas hasta ese momento, el área geográfica afectada, así como el periodo mínimo de tiempo en que se requeriría la intervención”.

“Dicha solicitud deberá presentarse ante el secretario de Gobernación quien, conjuntamente con los titulares de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Seguridad Pública, evaluará la situación a enfrentar, el estado actual de la misma, las posibles alternativas a instrumentar y, en su caso, hará la propuesta de intervención y coordinación entre las autoridades involucradas”.

Esta disposición es violatoria de los artículos 21, en sus párrafos sexto y séptimo, y 73, fracción XXIII, que establecen:

“Artículo 21. (…) La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública.”

“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…) XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal”.

De lo anterior, se obtiene que la facultad para establecer las bases de coordinación entre los tres niveles de gobierno es exclusiva del Congreso de la Unión y las mismas deben establecerse en una ley y no en un decreto emitido por el titular del Poder Ejecutivo, con lo cual se presenta claramente una invasión a la esfera de competencia del Poder Legislativo por lo siguiente:

· Al establecer un procedimiento para que las autoridades civiles puedan recibir apoyo del Cuerpo Especial de Fuerzas de Apoyo del ejército y fuerza aérea y se coordinen para la intervención de dicho cuerpo, viola lo dispuesto en la fracción XXIII del artículo 73 de la Constitución, pues compete exclusivamente al Congreso de la Unión la facultad de establecer los mecanismos y procedimientos mediante los cuales la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios deben coordinarse en materia de seguridad pública, para lo cual aprobó la Ley General que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (LGBCSNSP).

· Viola también la disposición constitucional antes referida, porque el Congreso de la Unión estableció en la LGBCSNSP, en su artículo 5¹⁰, que la coordinación se hará con absoluto respeto de las atribuciones constitucionales que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el sistema nacional.

· Asimismo, la LGBCSNSP, en su artículo 12¹¹, señala que será el Consejo Nacional de Seguridad Pública y no el secretario de Gobernación ni los titulares de las secretarías de la Defensa Nacional o de Seguridad Pública, la instancia superior de coordinación, con facultades para conocer y resolver, de conformidad con lo establecido en el artículo 15¹² del mismo ordenamiento, respecto de  la coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la determinación de lineamientos para el establecimiento de políticas generales en materia de seguridad pública, y la expedición de reglas para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre otras.

· Viola también los artículos 18, 19, 20 y 21¹³ de la LGBCSNSP, porque invade la competencia de los consejos locales y las instancias regionales de coordinación.

Por todo ello, consideramos que el Poder Legislativo tenía la posibilidad de pronunciarse, con absoluta contundencia, en torno a la naturaleza inconstitucional del decreto en cuestión y reafirmar, de esta manera, la potestad constitucional del Congreso de la Unión para legislar en materia de organización de las fuerzas armadas. Estamos ante la reafirmación de una política autoritaria, impositiva, antidemocrática y profundamente ignorante de la naturaleza de nuestro texto constitucional.

Resulta imprescindible que, cuando se trata de la defensa de nuestras instituciones democráticas y de la soberanía de nuestro país, las autoridades gubernamentales se ajusten al marco normativo que nos rige, para garantizar no sólo la institucionalidad de nuestras fuerzas armadas, sino también, y primordialmente, la paz social.

Epílogo

El Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la Cámara de Diputados elaboró una controversia constitucional que combatiera estos actos increíblemente autoritarios. Debía presentarse ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 30 de octubre pasado, día en que expiraba el término legal para hacerlo. Dos fenómenos impidieron que esta controversia se presentara ante el pleno de la Cámara de Diputados para su discusión. El primero es el permeado que ha tenido, en nuestras instituciones, el discurso bélico panista, que ha convencido a muchos de que sin una guerra feroz y frontal que combata al narcotráfico, toda nuestra cultura democrática se encuentra en peligro y que, gracias al cuestionable desempeño de las policías de todos los niveles, el ejército es nuestra única garantía de supervivencia; esta situación afecta no sólo a gran parte de la clase política militante en los partidos, sino también a los miembros de los poderes del Estado encargados de velar por la legalidad y constitucionalidad de nuestras instituciones; con esto corríamos el riesgo de que se reconociera legalmente el Estado de Excepción que, de facto, vivimos. El segundo, la dinámica propia de la política mexicana: los acuerdos del PRI y el PAN en materia presupuestal hubieran corrido peligro si el Grupo Parlamentario del PRI apoyaba nuestra controversia. El interés económico se superpuso al interés de la nación. La defensa de nuestra soberanía e independencia, del principio de división de poderes, del respeto a la legalidad y de la constitucionalidad agonizan frente a la insoportable inconstitucionalidad del Cuerpo, salvaguardada por intereses mezquinos, egoístas y meramente utilitarios. No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de institución garante de la vigencia de la Constitución, no puede permanecer incólume ante el grave atentado.

* Diputado Federal de la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión.

** Doctor en Ciencias Políticas, magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del DF.

** Doctora en Estudios Políticos Europeos y Euroamericanos, asesora del GP-PRD.

*** Egresada de la Facultad de Derecho de la UNAM, especialista en Seguridad Pública.

1 Decreto por el que se crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea, denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, 9 de mayo 2007, Artículo 5.

2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante CPEUM), artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: (…) VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva y disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación.

3 Ley Orgánica del Ejército y la Fuerza Aérea Mexicanos, artículo 11 y artículo 14, fracción IX.

4 CPEUM, artículo 129.

5 CPEUM, artículo 29.

6 CPEUM, artículos 29, 31 fracción III, 35 fracción IV, 89 fracción VI y 119.

7 CPEUM, artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…) XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: ejército, marina de guerra y fuerza aérea nacionales, y para reglamentar su organización y servicio.

8 Francisco Zarco, Crónicas del Congreso Extraordinario Constituyente (1856-1857), sesión del 9 de octubre de 1856, intervención del diputado Arriaga, El Colegio de México, México, 1957, p. 670.

9 Decreto que modifica el diverso por el que se crea el Cuerpo Especial del Ejército y Fuerza Aérea, denominado Cuerpo de Fuerzas de Apoyo Federal, Considerandos, 17 de septiembre de 2007.

10 Artículo 5.- La coordinación y aplicación de esta ley, se hará con respeto absoluto de las atribuciones constitucionales que tengan las instituciones y autoridades que intervienen en el Sistema Nacional.

11 Artículo 12.- El Consejo Nacional será la instancia superior de coordinación del Sistema Nacional y estará integrado por:

I. El secretario de Seguridad Pública, quien lo presidirá.

II. Los gobernadores de los estados.

III. El secretario de la Defensa Nacional.

IV. El secretario de Marina.

V. El secretario de Comunicaciones y Transportes.

VI. El procurador general de la república.

VII. El jefe del gobierno del Distrito Federal.

VIII. El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

12 Artículo 15.- El Consejo conocerá y resolverá los asuntos siguientes:

I. La coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

II. La determinación de lineamientos para el establecimiento de políticas generales en materia de seguridad pública.

III. La formulación de propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como la evaluación periódica de éste y otros relacionados.

IV. La determinación de medidas para vincular el Sistema Nacional con otros nacionales, regionales o locales.

V. La emisión de bases y reglas para la realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, locales y municipales.

VI. La realización de programas de cooperación internacional sobre seguridad pública, en coordinación con las entidades y dependencias competentes.

VII. La elaboración de propuestas de reformas a leyes y reglamentos en materia de seguridad pública.

VIII. El análisis de proyectos y estudios que se sometan a su consideración por conducto del secretario ejecutivo.

IX. La expedición de reglas para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

X. Los demás que sean necesarios para cumplir los objetivos de esta ley.

13 Artículo 18.- En el Distrito Federal y en los estados se establecerán consejos locales encargados de la coordinación, planeación y supervisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública en sus respectivos ámbitos de gobierno. En el caso de los consejos estatales, participarán los municipios atendiendo a las características regionales y demográficas de cada entidad federativa.

En las entidades federativas se establecerán consejos de coordinación delegacionales o municipales, según sus características, para la realización de dichas actividades.

Artículo 19.- Cuando para el cumplimiento de la función de seguridad pública sea necesaria la participación de dos o más entidades federativas, se establecerán instancias regionales de coordinación, con carácter temporal o permanente.

Cuando se requiera la participación de dos o más municipios, ya sea de un mismo o de diferentes entidades federativas, podrán también establecerse instancias intermunicipales, con apego a los ordenamientos estatales correspondientes.

Artículo 20.- Los consejos locales y las instancias regionales se organizarán, en lo conducente, de manera similar al Consejo Nacional y tendrán las funciones relativas para hacer posible la coordinación y los fines de la seguridad pública, en sus ámbitos de competencia.

Artículo 21.- Los consejos locales y las instancias regionales podrán proponer al Consejo Nacional acuerdos, programas específicos y convenios sobre las materias de la coordinación.