Reformas al régimen y régimen de reformas*

Silvia Oliva Fragoso**

Pacto social y coaliciones de gobierno

El régimen de gobierno debe ser reformado para adaptarse a los cambios que propone una sociedad cada vez más compleja y demandante, con partidos diversificados y un sistema electoral cada vez más fuerte, garante de elecciones libres, equitativas y transparentes, y con un sector privado desarrollado y una prensa independiente, que han venido a erosionar las bases del sistema presidencialista hasta hoy conocido. La izquierda necesita analizar a fondo una propuesta de reforma no sólo en términos de autoritarismo versus democracia o de legitimidad electoral, sino en términos de gobernabilidad, eficacia de gestión y de legitimidad de la función del régimen político. Recordemos que el presidente más legítimo que ha tenido México —desde el punto de vista electoral— fue Vicente Fox y, a la vez, fue uno de los presidentes más débiles, ineficaces y, al final, con altos índices de reprobación.

Como hemos visto en los últimos diez años, no ha bastado con dispersar el poder entre varios partidos competitivos para democratizar el sistema ni ganar con amplios márgenes, como en 2000, para continuar la transición democrática y construir un orden gobernable y socialmente aceptable.

Se trata de avanzar en la transición desde dos frentes que no son esquemáticamente “político” y “social”, sino, por un lado, hacia el conjunto de reglas que determinan quien y bajo qué condiciones se hace cargo de un gobierno democrático y, por otro lado, las reglas que fortalecen la eficacia de su ejercicio en relación con la sociedad. Se requiere afirmar la gobernabilidad fundamentalmente como el ejercicio efectivo del poder, sin menoscabar los elementos consensuales y legitimadores del ejercicio del gobierno; de hecho, sin un grado importante de consenso es difícil pensar que las medidas de un gobierno se vuelvan eficaces, por tanto, cuanto más se afirmen las reglas para conformar mayorías de gobierno, más nos acercaremos a una forma de gobierno legítimo y eficiente.

No se trata de copiar alguna forma concreta de gobierno traída de otro país, sino de pensar en reglas democráticas para decidir quién y cómo gobierna, terminando con los acuerdos cupulares que le dieron estabilidad al anterior régimen con las dos piezas centrales del sistema, que eran la presidencia y el partido de gobierno. Y no es más democrático un régimen donde el presidente amplía los acuerdos cupulares a más de un partido. Se trata entonces de analizar cuidadosamente y discutir las reglas y circunstancias políticas que rodean la construcción de la coalición gobernante, en un nuevo diseño institucional, más que en la relación formal y administrativa que el Congreso tendría con el Poder Ejecutivo.

Esto es importante para la izquierda, porque independientemente del candidato que triunfe, será la coalición gobernante la que actuará como coalición programática de gobierno que, en la transición democrática mexicana, deberá corresponder a propuestas de cambio social que no han logrado concretarse en la realidad; en este sentido, la elección presidencial no será determinante de las relaciones de fuerza ya que el presidente no modificará, necesariamente, el rumbo económico y social sin contar con la mayoría o haber pactado con una coalición opositora.

De hecho, la izquierda no puede pensar en la transición democrática sólo como cambio de gobierno si no se acompaña con un nuevo pacto social, por eso es necesario pensar en las reglas de ejercicio del poder en complemento con las que le permiten ser eficaz dentro de una nueva relación con la sociedad.

Después de 25 años de haberse iniciado el proceso de liberalización económica ya debe ser claro que sin un nuevo pacto social, las necesidades del capital se abren paso en la política como “necesidades objetivas” de la economía y el gobierno tiende a actuar “neoliberalmente” porque no existe un contrapeso institucional que custodie el derecho público, el derecho de las mayorías, aunque la relación del gobierno con el legislativo se modifique. Dicho de otro modo: la mayoría que aprobó la Ley del ISSSTE, en marzo pasado, lo habría hecho igualmente en un régimen “semipresidencial” y con un jefe de Gabinete, simplemente, porque no tenemos un Tribunal Constitucional que actúe de oficio como “legislador negativo”, porque no está prevista en la Constitución una rígida garantía de los derechos fundamentales (civiles, políticos y sociales) y, por lo tanto, no existe algún elemento político para consolidar un bloque opositor legislativo. De hecho, nos hallamos en el límite de una democracia tan débil que ni siquiera con 127 diputados, la izquierda pudo interponer un recurso de controversia frente a dicha ley, porque las reglas constitucionales obedecen aún al régimen autoritario.

Un gobierno democrático que regule la construcción de coaliciones sobre una base constitucional se pondría en abierto contraste con las formas de control autoritario de la movilización ciudadana que ejerció el PRI y que se reproducen funcionalmente en otros partidos. Para que el PRD pueda ser un actor eficaz en la transición política requiere fortalecer una visión antiautoritaria de las relaciones económicas y por lo tanto hacerse de una visión “constitucionalista” de la política y de las relaciones sociales. Sin embargo, es común que la izquierda reduzca su oposición al “neoliberalismo” a la simple puja entre la captación y distribución de los ingresos fiscales; por lo tanto, la transición no puede centrarse exclusivamente en una nueva relación del Congreso con el ejecutivo o en la mayor intervención del Legislativo en las políticas públicas.

Por supuesto que la reforma urge, porque hemos llegado al límite de no poder siquiera distribuir en forma más equitativa los ingresos ni tampoco afianzar la legitimidad democrática; sin embargo, estos síntomas no son la enfermedad, además, en estos últimos años la competencia política entre partidos políticos es el tema que más avances ha tenido y, más o menos, se han resuelto las reglas de acceso al poder y parece que ahora el único objetivo sería el de poner las reglas del ejercicio del poder. Se vuelve indispensable que la izquierda comience a discutir las reglas de los límites del poder, del público y el privado, a partir de la puesta en marcha de una rigidez constitucional donde todos los derechos para todos sean verdaderamente garantizados por el Estado, y no los ponga en riesgo el gobierno o una mayoría legislativa.

Se trata de poner en marcha un Estado Constitucional, social y de derecho, capaz de generar una cultura política que permita la convergencia ideológica y de intereses de los diversos agentes y actores políticos en coaliciones de gobierno. Esto debe reflejarse en reglas de un nuevo gobierno que, a fin de cuentas, son las que legitiman su ejercicio.

Estos años de alternancia nos han mostrado que el presidencialismo autoritario del antiguo régimen tiende a ser sustituido por un presidente ineficaz que sólo a través del populismo mediático, como el de Fox, pretende recomponer la gobernabilidad del sistema político, económico y social, pero con escasos resultados. Frente a esa situación parece que la izquierda es la más preocupada por construir “mayorías de gobierno estables”, sin reflexionar en la pérdida de los elementos de cohesión social que le permitían al PRI tener la mayoría y explican los consensos de sus gobiernos. Por supuesto, la izquierda no puede pretender reconstruir (restaurar) las antiguas bases de estabilidad, sino generar otras nuevas sobre la base de un pacto social en una nueva arquitectura democrática de gobierno, ampliamente consensuada. Si el perno de movilización y consenso del PRI era la relación corporativa y paternalista, la izquierda debe construir las bases de un bloque social alternativo al autoritarismo, sobre la base de la conjugación democrática del derecho público y del privado en la Constitución.

El PRD tiene que promover una amplia discusión sobre este tema fundamental, porque en los últimos años el Estado mexicano se ha debilitado seriamente debido a la pretensión del PAN de suplir el viejo sistema político burocrático del PRI, sustentado en la forma corporativa con organizaciones populares y sindicales, con una gestión empresarial del gobierno sustentada en la relación, también corporativa, con el poder económico concentrado. Es tan riesgosa la confusión panista de pretender manejar la república como una empresa, como el conservadurismo priista que añora la integración autoritaria de empresas y trabajadores para un “desarrollo estabilizador”.

La tarea de la izquierda es ardua, ya que la nueva clase política que da forma a la elite en el poder está integrada por empresarios y por representantes del gran capital. Esta nueva clase política está respaldada por un sector privado activo e institucionalizado que controla la economía mexicana y que limita la acción del gobierno. Los empresarios son los nuevos actores del desarrollo económico que, ahora sin contrapesos organizados, han tomado cautivo al Estado mexicano mediante la débil y fracturada presidencia; evidentemente, la solución no se halla en el reforzamiento presidencial, como lo añoran los priistas, sino en el reforzamiento de un Estado Constitucional que abra nuevas perspectivas a una cultura democrática plural y siente nuevas bases de convivencia y desarrollo civilizado.

Esta gran concentración de capitales en la economía se refleja en la concentración de las decisiones en la política. De ahí que romper con la cultura de las decisiones cupulares sea un elemento democratizador que debe reflejarse en las reglas para la constitución de coaliciones democráticas, como uno de los elementos cardinales en una nueva configuración de gobierno.

El Estado mexicano se ha pluralizado con la participación de todas las fuerzas políticas que confluyeron en la transición, pero tenemos claro que las instituciones continúan siendo las mismas. Esta transición será incompleta si no incluye cambios relativos a la política económica, la gobernabilidad social, los sistemas de seguridad pública y una política social que estimule la cobertura de educación, salud, generación de empleo, alimentación y vivienda. No sólo en la perspectiva de un programa de gobierno, sino en la del Estado incorporando estos derechos en la Constitución y estableciendo el tribunal de control constitucional.

Si nos dejamos vencer por el pesimismo y suponemos que la desregulación económica es fatalmente “objetiva”, y no vemos otro rumbo que un proceso fundamentado en la continuidad de la dinámica económica neoliberal, en donde el presidencialismo seguirá siendo el paradigma del control, incluso con formas más sutiles de consenso y cauces de participación, sólo se facilitará el control mayoritario para centralizar el poder, no se fortalecerá el Estado social y, por supuesto, la izquierda política perderá toda competitividad.

Un gobierno de amplio consenso

Con el proceso legislativo de reforma del Estado, se abrió la posibilidad de modificar el régimen de gobierno y, en un ambiente todavía estrecho, comenzó la discusión de este tema que requiere ser analizado desde enfoques distintos para no perder de vista sus numerosas aristas. No se trata sólo de equilibrar la relación del Poder Legislativo con el Ejecutivo, sino de ser concientes que esta modificación altera la relación con la sociedad y por lo tanto los términos del control de los poderes.

El PRD ha propuesto que el Poder Ejecutivo federal se integre con el presidente de la república y un jefe de gobierno ratificado por el Congreso de la Unión. El presidente propondría a los secretarios de despacho y el Congreso tendría la facultad para ratificarlos junto al jefe del gobierno; a esta forma se le ha denominado “sistema semipresidencial”.

Es innegable que los excesivos poderes del presidente de la república deben ser equilibrados con el fortalecimiento del Poder Legislativo y que éste debe cumplir funciones de contralor del gobierno; en este sentido, vale la pena reflexionar y abrir la discusión sobre una nueva forma de gobierno que nos permita alcanzar la suficiente legitimidad política con el objeto de lograr la mayor eficiencia en el cumplimiento de las funciones.

Esta discusión no puede abordarse en abstracto, comparando ventajas y desventajas esquemáticas entre los sistemas de gobierno, porque en las realidades nacionales encontramos variaciones y mixturas tan amplias que vuelven muy difícil establecer una rígida tipología política; esto es así porque en la realidad histórica los distintos regímenes políticos fueron el resultado práctico del intento de resolver situaciones críticas de gobernabilidad.

De ahí que la insistencia al sistema “semi-presidencial” (del gobierno de Francia), como modelo de referencia para México olvide el conjunto de características políticas de ese sistema, que además de ser producto de una historia propia se sustentan en una cultura de legitimación y en un sistema electoral muy distintos del mexicano. No olvidemos que la Quinta República en Francia, de 1958, nació para acotar el Poder Legislativo, y otorgarle un mayor poder al ejecutivo, mientras que nosotros buscamos exactamente lo opuesto.

Este sistema francés pretendía remover las ineficiencias del sistema parlamentario y la supeditación del presidente a la Asamblea. En 1962, se introdujo el principio de elección por sufragio universal directo para el presidente, en dos vueltas, acompañado con la aparición del concepto de “presidencialización mayoritaria del poder”, cambiando profundamente el funcionamiento de las instituciones. También aparecerá, por cierto, el concepto de “cohabitación” cuando la mayoría no correspondía al partido del presidente imponiéndole un primer ministro de la coalición opositora.

Vale la pena observar que en Francia las elecciones le permiten a los electores decidir, en una fecha, en quien recaerá la responsabilidad del gobierno y semanas después, al elegir la Asamblea Nacional, conformada exclusivamente por diputados uninominales y de mayoría, se le otorga al electorado la decisión de optar por el tamaño del contrapeso al presidente.

Una vez conformada la Asamblea, el presidente elige de entre sus miembros al jefe de Gobierno y le encarga la responsabilidad de formar, desde la Asamblea, el Consejo de Ministros, lo que obliga a la formación de alianzas sin las cuales no hay gobierno.

Si el presidente cuenta con una mayoría cómoda en la Asamblea, éste cumplirá con sus funciones de jefe de Estado y también con las de un ejecutivo que puede convocar a plebiscitos o adelantar elecciones legislativas disolviendo el Congreso. De ahí que los congresistas no cuenten con la garantía de un periodo fijo de duración en el cargo, como ocurre en el sistema parlamentario.

Como puede apreciarse, hay enormes diferencias respecto a la propuesta que el PRD presentó a la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos y que llamó “semipresidencial”.

Gobierno de gabinete

Varios autores (Lijphart, por ejemplo), definen el sistema de Francia o Finlandia como presidencial, a partir de la distinción básica de que el ejecutivo es elegido por los votantes, no por el legislativo, y de que el ejecutivo no está sujeto a la confianza del Congreso para permanecer en el cargo, que serían características del parlamentarismo. Estas distinciones, sin embargo, no se presentan en forma pura y exclusiva en la realidad. Otras diferencias tipológicas se hallan en Duverger o Sartori, por lo cual el análisis no puede quedarse en las definiciones esquemáticas del poder, sino enfocar, más bien, las funciones que cada poder ejerce, y cómo se legitiman dentro del sistema de partidos y del sistema electoral que hemos afirmado, para que cada rama de gobierno se halle equilibrada dentro de los límites legales.

Por supuesto, nos gustaría conciliar ciertas ventajas del sistema parlamentario con las del sistema presidencial, atenuando en la mayor medida posible sus desventajas respectivas y también aprender de los regímenes presidenciales que cuentan con jefe de Gabinete, como en Latinoamérica, pero sin perder de vista el entorno político-cultural mexicano.

Esto es, que aunque pudiésemos concebir al sistema parlamentario como el más adapto para conformar coaliciones de mayoría y, por tanto, con mayores incentivos para la gobernabilidad, es muy difícil concebir, en nuestra cultura política, que un presidente mexicano pudiese disolver el Congreso (aún con las mediaciones políticas establecidas para ello) o que el Congreso pudiese retirarle la confianza a todo el gobierno e inducir una crisis que nos condujera a elecciones anticipadas, como ocurre en Italia desde la posguerra.

En Latinoamérica, se han visto reformas constitucionales que han incorporado algunas características del parlamentarismo. En Argentina y Perú, donde el ejecutivo se integra con un jefe de gabinete, se le permite al Congreso exigirle responsabilidad política a través de la aprobación de una moción de censura; no obstante, estos regímenes son “presidencialistas”.

En otros países sudamericanos las constituciones permiten la interpelación de los ministros de Estado y la posibilidad de una moción de censura que, al desaprobar sus políticas, puede conducir a la remoción del cargo. Lo anterior, sin dejar de considerar los casos de Uruguay y Perú, países en los cuales su Constitución faculta al ejecutivo para disolver el Congreso; o bien, los casos como Ecuador o Perú, donde el Congreso tiene la capacidad para destituir al presidente (por “incapacidad física o mental”), características tomadas del sistema parlamentario.

De acuerdo a estas distinciones podría atenderse la opinión de Diego Valadés que observa que en Latinoamérica el funcionamiento de los gobiernos de gabinete racionalizan el ejercicio del poder presidencial y, en tanto que el ejercicio se hace más racional, este se consolida, evitándose las tendencias a la concentración que se traducen en autoritarismo y corrupción.

Valadés afirma que la necesidad de establecer instituciones que permitan la armonización de los intereses es común a todos los sistemas constitucionales democráticos y es en la dirección que avanzan los sistemas presidenciales latinoamericanos. “Aunque en algunos casos subsista la fórmula constitucional de Estados Unidos, en realidad son catorce los países latinoamericanos cuyas normas supremas desconcentran el poder presidencial. Sólo en los casos de Chile, Ecuador, México y República Dominicana la concentración del poder sigue regulada constitucionalmente conforme al modelo presidencial original. La amplia gama de funciones asignadas a los gabinetes denota que, paulatinamente, van superándose las inercias del presidencialismo tradicional y que el gabinete va dejando de ser sólo una instancia de administración para convertirse en un espacio donde se discuten y adoptan las definiciones políticas de gobierno.

Otro argumento de Valadés es que las discusiones de gabinete tienen diversos efectos, independientes de las decisiones adoptadas. En primer lugar, sirven para generar niveles homogéneos de información entre los ministros. De esta forma se disuelven algunos nudos de poder que resultan precisamente del desempeño aislado de las funciones que cada ministro desempeña. La reserva de información forma parte del hermetismo que alimenta el ejercicio autoritario del poder. En segundo lugar, las deliberaciones abiertas ponen a prueba la capacidad personal de los ministros, de modo que, aunque sus posibilidades de decisión autónoma sean restringidas, debe mostrarse un mínimo de atributos para formar parte de un gobierno. Finalmente, el gabinete obliga a explicitar las políticas públicas y a coordinar las decisiones entre los integrantes del gabinete.

A fin de cuentas, y más allá de la definición, lo que nos interesa es resolver los problemas más visibles del presidencialismo actual:

La parálisis actual que proviene de la ausencia de una mayoría legislativa del presidente y que incrementa una situación de “legitimidad dual” entre el ejecutivo y el legislativo.

La indefinición de los límites entre una función y otra del presidente, como jefe de Estado y de gobierno, que impiden exigirle un comportamiento neutral como jefe de Estado, mientras que es jefe de una opción política en el Congreso.

Las políticas del jefe de gobierno, o sea, del presidente de la república, no pueden ser rechazadas de plano, aún habiendo fracasado, dada la rigidez de los tiempos del mandato presidencial, bajo el riesgo latente de convertirse en una crisis que afecte al sistema en su conjunto, por el alto grado de concentración y personalización de las responsabilidades depositadas en el presidente.

Como se vio en las elecciones pasadas, la legitimidad del gobierno descansa totalmente en una disputa de suma cero que provoca una gran tensión política y una polarización que limita o, de plano, impide la posibilidad de acuerdos estables, porque no contamos con reglas claras, y políticamente aceptables, para formar mayorías y coaliciones de gobierno. De ahí que los cuestionamientos al sistema presidencial mexicano deban extenderse en una discusión con toda la izquierda, a partir de la identificación de las trabas que este sistema le impone al buen ejercicio de gobierno, y la búsqueda de consensos para llegar a una reforma en el marco de un Estado Constitucional social y de derecho.

Bibliografía

-Diego Valadés, Gobierno de gabinete, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2003.

-“La Reforma del Estado”, Edición del Grupo Parlamentario del PRD, LX Legislatura, 2007.

-Luigi Ferrajoli, Sobre los derechos Fundamentales, en revista Cuestiones Constitucionales, No. 15, julio-diciembre, México, 2006.

---Los fundamentos de los derechos fundamentales, Ed. Trotta, Madrid, 2001.

-Miguel Carbonell, Libertad y derechos fundamentales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002.

-Lorenzo Córdova Vianello, “La contraposición entre derecho y poder desde la perspectiva del control de constitucionalidad” en revista Cuestiones Constitucionales, No. 15, julio-diciembre, México, 2006.

-Giovanni Sartori, Régimen de gobierno (Mesa redonda: Giovanni Sartori, Fernando Zertuche Muñoz, Arturo Nuñez Jiménez, IFE, 1996).

-Juan Linz y Arturo Valenzuela, Presidencialismo, semipresidencialismo y parlamentarismo (Mesa Redonda en el Centro de Estudios Públicos, Buenos Aires, 2002).

* Texto de la ponencia presentada en la mesa redonda Reforma del Estado y régimen de gobierno en México, en el Instituto de Estudios de la Revolución Democrática el 25 de octubre de 2007.

** Diputada federal del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados, LX Legislatura.