La propuesta fiscal Calderón-Carstens: estancamiento y mantenimiento de privilegios para un puñado de rentistas

Gregorio Vidal*

El pasado 20 de junio, la administración federal presentó al Congreso de la Unión su propuesta de reforma fiscal, integrada por siete iniciativas, a la que denomino: Reforma Integral de la Hacienda Pública. En días previos, se filtraron a la prensa documentos que contenían parte de las iniciativas que en esa fecha se presentaron. Esto fue el inicio de una discusión sobre el tema que se prolonga semana tras semana y que, seguramente, no cesará hasta la fecha en que se discuta la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del sector público para 2008.

Acompañando a la polémica hay una activa campaña de la administración federal para lograr la aceptación de sus iniciativas. En diversos actos públicos, funcionarios del ejecutivo federal se pronuncian acerca de la necesidad de aprobar la reforma fiscal que –aún reconociendo posibles cambios– implica aceptar lo que ellos elaboraron. Por ejemplo, en la presentación del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, realizada el 18 de julio, se afirma que el programa se construye con base en un escenario básico, partiendo “de la premisa de que México contará con los recursos adicionales, derivados de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, lo que permitiría aumentar la inversión en infraestructura por lo menos en un punto del Producto Interno Bruto”. Se sostiene que sin la reforma fiscal Calderón-Carstens (C-C) el escenario es muy grave. Se pronostica un deterioro creciente de los recursos canalizados a infraestructura, quedando en algo más dos puntos del producto en unos años.

Como sucedió con el gobierno anterior, también ahora se afirma que, de no aprobarse las iniciativas del ejecutivo federal, los resultados previstos serán insuficientes, graves, negativos. Por el contrario, una aceptación de las propuestas sólo implica que aún deberán realizarse reformas adicionales. Para alcanzar el denominado escenario sobresaliente en materia de inversión en infraestructura es necesario realizar todas las reformas estructurales: laboral, energética, de telecomunicaciones y otras. Sin querer presentarlo de esta forma, la administración federal revela que su propuesta de cambios en materia de impuestos es una parte sustancial en la aplicación de políticas que dan continuidad a las reformas iniciadas desde el gobierno de Carlos Salinas de Gortari. De manera expresa, el ejecutivo federal vincula la propuesta fiscal y el programa de infraestructura con el Plan Nacional de Desarrollo y la denominada Visión 2030. Son todas iniciativas del ejecutivo, decididas sin el concurso efectivo y sin influencia en la toma de decisiones por parte de algún otro órgano del Estado; son una expresión de la fuerza del ejecutivo federal en el sistema político del país, una continuidad del viejo presidencialismo. En todas las iniciativas de esta índole, desde la primera que se anunció antes de la presentación de Visión 2030, se revela la manera en que se concibe la acción del Estado en la economía y la continuidad en la relación de privilegio con algunos sectores de grandes empresas.

En el mes de marzo se informó que las carreteras rescatadas por el gobierno con fondos públicos, administradas por El Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (Farac), serían nuevamente concesionadas al sector privado. Son 45 tramos carreteros y cuatro puentes concesionados para su administración a Banobras. No se estableció restricción alguna para participar en las nuevas licitaciones, por lo que firmas que fueron objeto del rescate o compañías fundadas a partir de ellas pueden volver a ser concesionarias de las autopistas. La deuda pública producto del rescate carretero ha crecido desde el principio y hasta el fin de 2006. Además, en los primeros años de operación del fideicomiso fue necesario financiar parte del servicio de la deuda, los ingresos no eran suficientes para contender con los gastos de mantenimiento y cubrir la totalidad de los intereses. Cuando las carreteras están generando ingresos y pueden financiar el pago de su deuda es el momento en que se decide volver a privatizarlas. Es una decisión tomada, que comenzó con la licitación de cuatro tramos carreteros: Guadalajara-Zapotlanejo, Zapotlanejo-Lagos de Moreno, León Aguascalientes y Maravatío-Zapotlanejo. Se trata de utilizar los fondos públicos para generar oportunidades de negocio para un reducido número de grandes firmas. Es también el esquema presente en el Programa Nacional de Infraestructura.

En materia fiscal, la campaña que realiza la administración federal vincula su propuesta con la reducción de la pobreza y de la desigualdad social. Se habla de una última oportunidad para combatir a la pobreza. Como se destaca líneas arriba, se califica que la iniciativa está dirigida o tiene por objeto aliviar la difícil situación de los que menos tienen. Pero al momento de exponer los resultados que se obtendrán destaca un pobre incremento en el PIB –se tendría una tasa de 5 por ciento– e, incluso, existiría un escaso aumento en la recaudación como proporción del producto. Para la federación es un crecimiento inferior a los dos puntos del producto, cuando en diversas estimaciones se establece una evasión y elusión que alcanza al seis por ciento del PIB. Como en el caso del Programa de Infraestructura los resultados son sumamente pobres.

Los magros resultados que se espera alcanzar con la aprobación de la iniciativa C-C son parte de una estrategia económica que tiene por objetivo principal el mantenimiento de los ingresos públicos como una de las fuentes de los beneficios de un reducido grupo de rentistas y de firmas trasnacionales que monetizan sus ganancias en el extranjero. Por ello, la tendencia de la economía es la del estancamiento estabilizador.

Durante 2007, la economía del país tiene un menor ritmo de crecimiento; frente a ello, se decide que las finanzas públicas deben contraerse. Son una fuerza más que impulsa un menor crecimiento. La reforma fiscal de C-C se alinea con esta concepción del papel de las finanzas públicas, por ello tiene un objetivo recaudatorio. Mientras, el PIB tiene en el primer trimestre un aumento de 2.6 por ciento, el consumo del gobierno tiene un comportamiento negativo.

Para finales de mayo, Hacienda informa que las finanzas públicas registran un superávit y un superávit primario superior al del mismo periodo del año 2006. Destaca que la cifra se logra con una reducción de los ingresos reales presupuestarios y del gasto neto presupuestario del sector público. Ante un menor ritmo de crecimiento, el gasto público se alinea y tiende también a reducirse. El punto relevante es la continuidad en la política económica y la iniciativa de reforma fiscal tiene que ser colocada en ese contexto. Se busca obtener recursos para el gasto público con los cuales sea posible sustituir otros ingresos y también lograr un incremento no necesariamente vinculado al gasto en inversión, pero sin modificar los privilegios que tienen algunas grandes empresas y aquellos que concentran en la punta de la pirámide el ingreso en el país.

Nuevos impuestos, para mantener antiguos privilegios de muy pocos

Lo sustantivo de la reforma integral de la hacienda pública es la creación de dos nuevos impuestos, ambos vinculados al régimen del impuesto sobre la renta: la contribución empresarial de tasa única (CETU) y el impuesto contra la informalidad (ICI). El primero sólo se paga si resulta mayor que el impuesto sobre la renta de empresas y personas con actividad empresarial o de prestación de servicios. El segundo se cobra cuando los depósitos en efectivo en la banca por cuenta de personas físicas o morales sean de más de veinte mil pesos en un mes y se acredita al impuesto sobre la renta, pero no es sujeto de devolución. Con estas propuestas se hace más complejo el sistema de recaudación, empresas y personas con actividad empresarial deberán considerar dos formas de tributación. Además, de ser el caso, integrar a sus declaraciones lo correspondiente a la ICI para efectos de acreditación. Esto último deberán hacerlo también las personas físicas, aún cuando solo reciban salarios. El argumento es que se tratan de medidas tomadas para aquellos que no pagan o eluden impuestos. En particular, se sostiene que la CETU es un impuesto de control. Sin embargo, no implican cambios en los privilegios que la legislación considera para las grandes empresas.

La relación entre la CETU y el ISR no es un asunto menor. El impacto en las empresas será altamente diferenciado y no necesariamente implica que aquellas que eluden impuestos deberán pagar una cantidad adecuada según sus utilidades e, incluso, puede suceder que paguen menos. Tampoco se deduce de la forma de establecer la CETU que las compañías que pagan sus impuestos de acuerdo con sus utilidades no serán obligadas a pagar más por concepto del nuevo impuesto, resultando gravadas más allá de sus utilidades. Este puede ser el caso de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) que son la amplia mayoría en el país y también donde se ubica la mayor parte del empleo.

Para las firmas que necesitan realizar inversiones en activos o que tienen una alta relación capital/producto, la CETU les reconoce positivamente el hecho. Además, su aprobación implica la abrogación del impuesto al activo que opera con una lógica diametralmente opuesta a la CETU. El impuesto al activo implica que las inversiones son objeto de un pago, aún cuando fuera mínimo. El punto es delicado y no se justifica con la idea de que es necesaria la modernización. Por su naturaleza, condiciones de operación, características de la rama en que actúan no todas las firmas necesitan emprender procesos sistemáticos de renovación de activos. Incluso, pueden realizarse sobre-inversiones que serán premiadas con un monto menor de la CETU a pagar. Por el contrario, aquellas empresas con una alta nómina que no deben renovar constantemente sus activos, no manejan cuantiosos inventarios o adquisiciones de activo fijo, pueden resultar afectadas. Mayor será el monto sujeto a gravamen en tanto más importante sea la nómina y las prestaciones sociales en la nómina, dado que no son objeto de las deducciones para establecer el monto al que se aplica la tasa única. Nuevamente, es la situación en que se encontraran muchas PYMES y microempresas.

Los principios de equidad y proporcionalidad están claramente presentes en el ISR. En su definición general, el impuesto se aplica al resultado económico de la actividad en conjunto de las empresas, según sus decisiones y sin que la naturaleza del negocio sea un factor para determinar la base y alcance del impuesto. Han sido las excepciones las que han limitado el principio de universalidad que implica el régimen de ISR. Es el caso de la amortización acelerada de la inversión bruta y del régimen de consolidación. Algunas empresas enfrentan sistemáticamente los problemas de un no adecuado desempeño económico de una de sus unidades con los beneficios que alcanzan en otra firma con cargo a los impuestos; es decir, con cargo a los que pagan impuestos. Otras más tienen un medio para simular los hechos y cumplir con lo que establece la ley respectiva. La contabilidad creativa es premiada. Las excepciones al ISR no se eliminan con la CETU y la naturaleza distinta del operar de las firmas es un criterio que incide en el cálculo de la base del impuesto.

Por lo que se refiere al ICI, no es propiamente una medida contra la informalidad. Las transacciones en efectivo que pasan por el sistema bancario no son patrimonio de los que viven en la informalidad. Trabajadores a los que les son retenidos sus impuestos en la empresa en que trabajan y que por el monto de sus ingresos no tienen obligación de declarar realizan transacciones en efectivo mediando el sistema bancario. Ello no puede ser objeto de pena alguna. En algún mes, estas transacciones pueden ser de 20 mil pesos o más y, por lo tanto, deberán pagar un impuesto del 2 por ciento. Lo mismo les puede suceder a trabajadores por cuenta propia, a profesionistas, a los que laboran y son dueños de sus pequeños talleres, comercios o empresas de servicios que no distinguen entre sus ingresos resultado de su trabajo y posibles utilidades: lo común entre ellos es que todos pueden realizar depósitos en efectivo en el sistema bancario. Todos ellos tendrán que abrir cuentas de cheques o semejantes y sólo aceptar transacciones de esta índole. En un país tan plagado de comisiones por parte de los bancos no es una buena noticia. Por el contrario, para los que en la informalidad tienen cuantiosos ingresos, el 2 por ciento es un costo que ni siquiera puede ser catalogado de oneroso.

En resumen, los nuevos impuestos no están destinados a que los grandes que eluden o evaden impuestos hagan la contribución que legalmente les corresponde, por lo menos si toda la legalidad construida respetará lo establecido en la materia en la Constitución. Otros serán los que aporten los recursos y muchos más tendrán nuevas complicaciones en materia de impuestos.

La desigualdad es parte del sistema tributario, pero también hay gasto insuficiente e improductivo

Las comparaciones de México con otros países en materia fiscal o tributaria no dejan dudas sobre notables diferencias. El país pertenece a la OCDE y, en este grupo de países, la carga tributaria media en el año 2003 es de 36.9 por ciento del PIB. En América Latina, la cifra promedio es de 17.5 por ciento del PIB y México está por abajo del promedio.

En el año 2004, CEPAL informa que la carga fiscal promedio en América Latina fue de 20.8 por ciento, mientras en México alcanzó apenas 18 por ciento. En Brasil suma más del 35 por ciento y en Argentina y Uruguay es de 29 y 27 por ciento, respectivamente. Pero, si solo se consideran los ingresos tributarios netos las cifras de México son peores, apenas 10 por ciento del PIB. En la propuesta C-C se sostiene que en los 18 años previos los ingresos tributarios del sector público representaron, en promedio, 9.5 por ciento del PIB. Como se señala en el mismo documento es un cociente bajo comparado con el que tienen otros países con grados de desarrollo o ingreso por habitante semejantes al de México. En la República Checa, la recaudación como porcentaje del PIB es de 21.6 por ciento, en Polonia de 18.8, en Hungría de 25.7, en Corea de 16.7 y en países latinoamericanos como Venezuela es de 21.4, en Chile de 20.4, en Brasil de 17.5, en Argentina de 15.5, en Uruguay de 18.4 y en Costa Rica de 12.3 por ciento. Los ingresos tributarios en México como proporción del PIB son menores que lo recaudado en Bolivia (13.8 por ciento) y Honduras (13.7 por ciento). Sólo países como Haití y Panamá están por debajo de México.

Dada la dimensión del problema, las propuestas de la CETU y el ICI son, por lo menos, pobres o insuficientes. La baja recaudación en el país es una dificultad presente desde hace muchos años. Diversos datos sobre la contabilidad de las empresas, la aplicación del régimen de consolidación fiscal y la depreciación acelerada de los activos fijos permiten sostener que un grupo de grandes empresas contribuyen con escasos recursos al erario. El punto de discrepancia es que tienen utilidades importantes y crecientes y no enteran al fisco lo que corresponde de aplicar la tasa del 28 por ciento vigente, dado las excepciones que la propia ley del impuesto sobre la renta considera. En el caso del ingreso de las personas no se consideran todas las fuentes y mucho menos se suman para determinar el monto que debe ser gravado. No se aplican métodos claros y sencillos para definir el incremento en las tasas de imposición para este impuesto. Mucho menos se considera una progresión relevante que haga posible que los pocos que reciben cuantiosos ingresos contribuyan en la medida de su propio monto con el fisco.

Con las propuestas, como se destacó desde líneas arriba, se hace más compleja y difícil la administración tributaria, por lo menos para los contribuyentes, sin alcanzar notables incrementos en los ingresos públicos. Los datos del cuadro 1 no dejan lugar a interpretaciones o a matices. La CETU no implica ingresos nuevos que permitan considerar que se puede prescindir de una parte de las aportaciones de Pemex o más ampliamente, de la comercialización del petróleo y las gasolinas. Por ello, no hay en la propuesta mención alguna sobre cambios en la contribución de Pemex y de los ingresos por petróleo al sector público.

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Comunicado de prensa 053/2007, 20 de junio de 2007.

En 2006, los ingresos por petróleo representaron 39 por ciento de los ingresos públicos. Como proporción del producto son el 9.4 por ciento, es decir, algo más de cinco veces de lo que se pretende recabar de impuestos por concepto de la CETU. En 2001, los ingresos del sector público por las exportaciones de petróleo crudo, a precios de 2006, sumaron 150 mil millones de pesos. El año pasado, nuevamente a precios constantes, son 410 mil millones de pesos, es decir, casi se triplicó. Esta cifra más que duplica lo que se tiene previsto captar por la CETU y es muy superior a lo que se estima se incremente la recaudación con el conjunto de medidas asociadas a la propuesta C-C. La reforma fiscal de la administración federal no prescinde de los recursos de Pemex y, por ello, se constituye en un medio para seguir justificando la inversión privada en la industria petrolera. Como en el caso de las carreteras que están siendo nuevamente licitadas para que las administren empresas privadas, esas inversiones se realizarían en actividades altamente rentables, precisamente cuando no se observa que los precios internacionales de los hidrocarburos vayan a disminuir.

En resumen, no se logrará un aumento relevante en la captación fiscal y tampoco hay evidencias de que el gasto público crecerá y se modificará. Las estimaciones del Programa Nacional de Infraestructura implican un aumento de la inversión en estas actividades del orden de 1.5 a 2 por ciento del PIB. Además, en comunicaciones, transporte y agua, alrededor del 60 por ciento se harán, según el programa, con recursos privados.

Durante los años previos el gasto público estuvo creciendo, pero no sucedió lo mismo con la inversión pública. El gasto neto como cociente del producto se incrementó de 22.6 por ciento en 2000 a 24.1 por ciento en 2006. Es el agregado macroeconómico de mayor significación y continúa orientando el conjunto de las actividades económicas. La inversión física realizada por el sector público como proporción del PIB, prácticamente, no varió en el periodo 2000-2006. Osciló entre 2.4 y 2.8 puntos del producto. Mayor peso tuvo la denominada inversión impulsada que alcanzó 4.3 por ciento del PIB, pero que, en este caso, incluye la inversión financiada, gastos de amortización de Piridegas y otros gastos financieros. Una parte es pagos de inversiones y otra más es realizada por el sector privado. En conjunto, lo notable es la omisión deliberada del sector público.

El comportamiento del gasto público durante el año actual confirma su papel de acompañante de un proceso de acumulación con dominación financiera. El gasto es fuente de rentas de diversos colocadores financieros. En este proceso, los impuestos pagados por trabajadores, profesionistas, empleados por cuenta propia, pequeños y medianos empresarios, comerciantes en pequeño, dueños de medianos negocios de servicios y otros más, son utilizados para que el sector público siga garantizando rentas de grandes propietarios y financieros, incluidas firmas del extranjero. Por ello, no sorprende que en los documentos de la Auditoria Superior de la Federación, a propósito del examen de la cuenta pública, se informe de cuantiosas devoluciones de impuestos a grandes corporaciones. Las cifras son millonarias y los beneficiarios un puñado de compañías. En abril de 2007, la Auditoria Superior de la Federación presentó a la Cámara de Diputados su informe relativo a la cuenta pública de 2005. En el se advierte que hay un reducido grupo de contribuyentes a los que se les devolvieron una gran cantidad de recursos financieros por concepto de impuestos. En particular, destacan 398 contribuyentes, todos ellos grandes empresas que concentran el 76.5 por ciento de lo que devolvió el gobierno federal al total de contribuyentes. Tan solo diez recibieron una devolución de mil 741 millones 630 mil pesos. Son empresas de la industria automotriz, de productos fotográficos, del pan, del acero, tiendas departamentales e instituciones financieras. Son grandes empresas que se benefician de reglas y excepciones fiscales como la consolidación y la depreciación acelerada. Las devoluciones son tan significativas que se comparan con el total de la inversión privada.

En una economía organizada a partir de productores privados, varios de ellos operando a partir de grandes consorcios y con intercambios de mercancías y de capital sistemáticos con otras economías, el gasto público es un componente sustantivo de la economía: La orienta, establece señales, en muchos sentidos, la organiza. Cumple tareas sin desplazar a ningún otro agente económico. Por ejemplo, la tarea de organizar la educación para el conjunto de la población, pero también necesaria para que las empresas funcionen adecuadamente únicamente puede ser realizada por el Estado. Un gobierno que propone desarrollar al país y colocarlo en condiciones de igualdad con las economías más importantes debe realizar un ejercicio de planeación de su gasto en rubros como: salud, educación, vías de transporte, comunicación digital y electrónica, servicios de agua potable y alcantarillado, servicios de energía. Debe establecer metas y los ritmos de aumento del gasto para alcanzar, por ejemplo, la condición en materia educativa que tienen los países desarrollados. Estas son las tareas sustantivas cuando se tiene un proyecto de desarrollo. Esta es la mayor ausencia en la propuesta C-C.

El gobierno que está preocupado por como cobrar más impuestos, pero manteniendo la condición del superávit primario de las finanzas públicas y del aumento de la deuda pública sin que dicho incremento se vincule a la ampliación de la infraestructura y de los servicios públicos , es un gobierno preocupado en garantizar utilidades, ganancias para un reducido grupo de grandes colocadores de dinero, para grandes empresarios, para algunos que viven del corte de cupón o de la compra de títulos de deuda pública; en suma, beneficios para un puñado de rentistas. Por ello, no sorprende que las grandes empresas paguen muy pocos impuestos, que puedan eludir, a partir de la consolidación, entre diversas compañías, que no se graven transacciones en bolsa, aún cuando se trate de la venta de una firma que les reporta cuantiosas ganancias. Tampoco sorprende la idea de que a la mayoría de la población se le otorgue ninguna excepción, para que los pocos rentistas tengan cuantiosas ganancias. Es este el contenido no declarado de la propuesta de reforma de la administración federal.

* Profesor-investigador del Área de Economía Política de la Universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa. E mail: gregorio_vidal@yahoo.com.mx