¿Un Estado dentro del Estado? Reflexiones sobre el fuero militar

Victoria Livia Unzueta Reyes*

En medio del debate generado a partir de las propuestas de reforma del Estado, el tema de la reforma de las fuerzas armadas, específicamente del ejército, debería ser una preocupación de primer orden. Esto se debe no sólo al importante papel que éste tiene dentro de la estructura estatal, al asumir las funciones de su defensa, sino también a que es el ejército el único medio por el cual el Estado tiene el control de la coerción violenta institucionalizada. En el marco de una política exterior dirigida de manera cada vez más incierta y de una política interna que ha generado una gran inestabilidad, desconcierto y descontento social, el gobierno de Felipe Calderón ha privilegiado al ejército con seudodádivas, encaminadas a asegurar su lealtad, olvidando que son su profesionalización, la modernización de sus estructuras y una redefinición de los poderes de la Unión, lo que asegura la institucionalidad de la actuación de las fuerzas armadas.

El desconocimiento de la temática, derivada de la poca posibilidad de diálogo y de la falta de disposición de elementos técnico-científicos, ha sido un obstáculo para el estudio y discusión de la problemática de las fuerzas armadas en México. Es ahora que, gracias a la preocupación que la reforma del Estado ha generado en los sectores político, académico y al interior del propio ejército, se ha puesto en la mesa el tema de estas reformas.

Como “un Estado dentro del Estado”, calificaba José María Luis Mora al ejército ya en los primeros años del siglo XIX, en medio del caos derivado de la guerra de Independencia y que auguraba la anarquía militarista que se desenvolvería en el siguiente periodo de nuestra historia. Resulta paradójico que, casi dos siglos después, debamos reflexionar en términos similares acerca del papel que nuestras fuerzas armadas deben jugar en la política mexicana, ya sea como instituciones integrantes de nuestro Estado o como estructuras societales compuestas por ciudadanos con derechos y obligaciones como cualquiera de nosotros.

En este sentido, la refundación del Estado requiere, indispensablemente, una nueva definición de la relación de los Poderes de la Unión que beneficie la práctica democrática y limite, de manera definitiva, el ejercicio metaconstitucional del ejecutivo como mando supremo de nuestras fuerzas armadas, reposicionando al Congreso como órgano fiscalizador de la política militar, atribución que le corresponde constitucionalmente, junto a la tarea imprescindible de la modernización de las estructuras orgánicas del ejército, la fuerza aérea y la armada, cuyos ordenamientos, sobre todo en materia de justicia, resultan anacrónicos y obsoletos, dentro de un Estado social de derecho.

El objetivo de estas reformas debe ser, sin duda alguna, la prevalencia del concepto de “ciudadanía” por encima del concepto “militar”, de tal manera que sus integrantes se conciban como ciudadanos que ejercen una actividad determinada para la cual han desarrollado habilidades específicas (el manejo de las armas) como cualquier otro ciudadano –abogado, economista o historiador– y no como parte de una corporación cerrada, endógena, con privilegios. Los beneficios de estas reformas se vislumbran fácilmente: como ciudadanos, los militares no estarían expuestos a los excesos cometidos por las cúpulas dirigentes y a la aplicación de una legislación represiva, excluyente y, por otro lado, no se cometerían crímenes en contra de la población perpetrados por esos mismos efectivos militares amparados en el fuero de guerra.

En el marco de la reforma del Estado, ¿cómo abordar un problema tan añejo? Ya la Constitución de 1857, aún y cuando acotaba de manera importante las facultades presidenciales en muchos de los aspectos de gobierno, atribuyendo un papel preponderante al Congreso, establecía, en el artículo 85 fracción VI, que el presidente podía “disponer de la fuerza armada permanente de mar y tierra para la seguridad interior y defensa exterior de la federación”, pero era el Congreso el encargado de reglamentar el servicio y organización del ejército y la armada de la Unión. No obstante, durante el periodo porfirista, el Congreso delega esta facultad en el ejecutivo por medio de la atribución de facultades extraordinarias lo cual, sin embargo, no fue obstáculo para que se llevara a cabo un fuerte proceso de modernización y profesionalización de la institución militar, encabezado por el propio Díaz, auxiliado por el Coronel R. G. Paez.

La atribución de esas facultades extraordinarias se convierte en la constante durante el periodo posrevolucionario, agravándose cuando se determina que el ejecutivo ejerce el mando supremo del ejército y la fuerza aérea y recibe el título de comandante supremo de las fuerzas armadas, a través de su ley orgánica, lo cual deja al Congreso en un papel de espectador de frente a la grave problemática que se presenta al anquilosarse las estructuras militares como consecuencia de la falta de actualización de su marco jurídico, la falta de movilidad profesional interna y la creación, al interior, de redes de poder extrainstitucionales.

Es por ello que, actualmente, el Congreso de la Unión está llamado a retomar las facultades que nuestra Constitución le otorga para rediseñar, en el marco de la nueva cultura democrática, un ejército incluyente, eficiente y profundamente civil. Le es imprescindible ejercer sus facultades fiscalizadoras en la materia y redefinir las relaciones entre los poderes de la Unión, en el marco del Estado, para garantizar el principio del equilibrio entre poderes.

Asimismo, resulta imprescindible la revisión y reformulación del concepto de “seguridad nacional”¹, la adecuación de su marco jurídico y un replanteamiento del papel que las fuerzas armadas y, específicamente el ejército, deben desempeñar en ella, ya que no resulta novedosa la afirmación de que la inclusión del ejército en actividades de contrainsurgencia y combate al narcotráfico, justificadas por los planes de Defensa Nacional, específicamente el DN-II, han provocado un grave relajamiento de la disciplina interna. Es por ello que la utilización masiva del ejército en las actividades antinarcóticos resulta alarmante, sobre todo a partir del sexenio foxista y, particularmente, en lo que va de la presidencia de Felipe Calderón. Si bien es cierto que la narcoviolencia en nuestros días nos acerca, de manera preocupante, a un estado de guerra interna que debe ser atendido por las instituciones federales, también resulta indispensable señalar que debe ser visto como un problema de seguridad pública y no como un problema de seguridad nacional, por lo que su atención corresponde a las policías federales y no al ejército –cuyos elementos no poseen ni la instrucción ética y moral necesaria ni tampoco los elementos técnico-tácticos indispensables para enfrentar este grave problema–.

Adicionalmente, deben tomarse medidas de Estado que disminuyan sensiblemente el poder de estas mafias, que deben ser concebidas desde el punto de vista de la seguridad continental y, la de mayor importancia, sería la legalización de las drogas en todo el continente ya que de esta manera se garantizaría no sólo el control del mercado –en términos de oferta y demanda– sino también abriría la posibilidad de atacar el problema desde el ámbito de la salud pública, dejando de constituir un problema de seguridad nacional y continental.

Dentro de las cuestiones estructurales, una de las prioridades debe ser la justicia militar. Ésta tiene su origen en dos de las instituciones estatales fundamentales: el ejército y la justicia. El primero, establece la posibilidad del Estado del control hegemónico de la violencia legítima institucionalizada dentro del territorio nacional, lo cual resulta vital para la consolidación del Estado. Es por ello que la conformación de un cuerpo armado como un instrumento profesional, moderno, homogéneo y, sobre todo, supeditado al poder civil, debe ser una prioridad para las entidades y actores políticos. En cuanto a la justicia, ésta representa el primer y más cercano vínculo del ciudadano con el Estado, al convertirse en baluarte de las garantías individuales y de la conservación del pacto social.

El Código de Justicia Militar vigente fue decretado el 29 de agosto de 1933 y entró en vigor el 1 de enero de 1934, como producto de las facultades extraordinarias concedidas al presidente sustituto Abelardo L. Rodríguez, el 28 de diciembre de 1932. Este código ha sufrido varias reformas; de ellas, la más importante fue la realizada el 29 de junio de 2005, con la cual se elimina la pena de muerte en el fuero militar. Sin embargo, dado su añeja concepción, este código presenta graves anacronismos, ejemplo de lo cual es que la entidad a la que rige no es la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) sino la “Secretaría de Guerra y Marina”. No obstante, lo fundamental es que la justicia militar constituye un sistema paralelo de impartición de justicia, transgrediendo los principios relativos a la primacía de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del sistema de tribunales civiles, asentados en nuestra Constitución.

Si bien el artículo 13 constitucional acepta la subsistencia del fuero militar para delitos que tengan exacta conexión con la disciplina militar, el concepto mismo del “fuero” es mucho más amplio que la simple existencia jurisdiccional de estos tribunales. El fuero es una reminiscencia del antiguo régimen, que entrañaba privilegios especiales –sociales, administrativos y jurisdiccionales– que daban a la corporación una presencia social y un prestigio que se extendía a todos sus miembros y que eran la base fundamental de la construcción societal, heredada a nuestro país por los españoles y que fue la forma de relación social en México hasta por lo menos la mitad del siglo XIX. La Ley sobre Administración de Justicia y Orgánica de los tribunales de la nación, del distrito y territorios (mejor conocida como Ley Juárez), promulgada el 23 de noviembre de 1855², representa el primer intento de los liberales decimonónicos para romper con estas estructuras forales. Esta concepción liberal se plasmó, posteriormente, en el texto constitucional de 1857 y fue una de las causa del enfrentamiento intestino conocido como Guerra de Reforma, del cual saldrían triunfantes las tropas liberales, encabezadas por Juárez.

No obstante, las visicitudes provocadas por el intento de colonización francesa de 1864 y los conflictos internos posteriores, el periodo del porfiriato será especialmente importante para la justicia militar, ya que conocerá, a partir de 1882, la promulgación de cinco códigos de justicia diferentes y la construcción de un sistema de tribunales permanentes que modernizarán, profesionalizarán y consolidarán la idea liberal de justicia en el fuero militar. Sin embargo, la institución de la justicia militar se caracteriza, como muchas otras de las instituciones de la época, por una convivencia entre tendencias altamente modernizadoras y fuertes rasgos de tipo antiguo. En el caso de la justicia militar, éstos últimos se manifiestan especialmente en la identidad corporativa del fuero, no obstante, los intentos liberales de llevarlo a límites estrictamente constitucionales para así, evitar la trasgresión al principio doctrinario de la igualdad jurídica.

Desafortunadamente, ni la Revolución ni el periodo posrevolucionario pudieron solventar estas carencias en el proceso de modernización de la justicia militar y, al contrario, lo detuvieron en seco. El código vigente no sólo reproduce los elementos que refuerzan el carácter de tipo antiguo presentes en los códigos decimonónicos, sino que es casi una reproducción textual de aquel emitido en 1901, todavía en tiempos de don Porfirio y que, valga la pena mencionarlo, no es el que más elementos modernizadores proveía al fuero de guerra.

¿Cuáles son éstos? Del examen del código, saltan a la luz los siguientes:

A. En materia de definición conceptual, los delitos mixtos fueron consignados por primera vez en la ley de 15 de septiembre de 1857, que los establecía como los delitos del orden común “cometidos por militares contra individuos de su fuero en el recinto de los campamentos, plazas y edificios militares”³, comprendiéndose en ellos los delitos de robo, lesiones y homicidios, principalmente. En el Código de Justicia Militar de 1894, estos delitos se definen como aquellos especificados en el Código Penal para el Distrito Federal, cuando su comisión se haya realizado en puntos, edificios o campamentos militares u ocupados militarmente o cuando el delito se haya cometido por militares o asimilados (civiles al servicio del ejército) o contra cualquiera de ellos en ejercicio de sus funciones o que haya sido cometido en conexión con otro delito militar⁴. Estas disposiciones quedan vigentes en los mismos términos en los códigos militares de 1897, 1898 y 1901. El código vigente los consigna en los siguientes términos, en el artículo 57 fracción II: “Los [delitos] del orden común o federal, cuando en su comisión haya concurrido cualquiera de las circunstancias que enseguida se expresan: a) que fueren cometidos por militares en los momentos de estar en servicio o con motivo de actos del mismo; b) que fueren cometidos por militares en un buque de guerra, en edificio o punto ocupado militarmente, siempre que, como consecuencia, se produzca tumulto o desorden en la tropa que se encuentre en el sitio donde el delito se haya cometido o se interrumpa o perjudique el servicio militar; c) que fueren cometidos por militares en territorio declarado en estado de sitio o en lugar sujeto a la ley marcial conforme a las reglas del derecho de la guerra; d) que fueren cometidos por militares frente a tropa formada o ante la bandera; e) que el delito fuera cometido por militares en conexión con otros de aquellos a que se refiere la fracción I”.

B. En materia procesal, la Ley de Administración de Justicia o Ley Juárez, establecía que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, erigida en Suprema Corte Marcial⁵ dirimiría los conflictos de jurisdicción; esto suponía que el máximo tribunal de la nación, en conjunto con el elemento militar, tomaba la decisión última sobre la competencia de los tribunales del fuero, con el objetivo fundamental de garantizar la correcta interpretación de las cuestiones estrictamente militares, pero también la correcta aplicación de la ley. Sin embargo, los conflictos surgidos entre el gobierno y la Suprema Corte de Justicia obligaron al primero a emitir la Ley de Jurados Militares, el 20 de enero de 1869⁶, la cual dejaba, en la práctica, sin un tribunal revisor las causas del fuero de guerra⁷. Será la Ordenanza General del Ejército de 1882 la que establecería el primer tribunal compuesto exclusivamente de elementos militares pero que, sin embargo, quedaba bajo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de conflictos de competencia, ya que sería ésta quien dirimiría en última instancia. Es a partir del Código de Justicia Militar de 1897, que se establece que “la facultad de declarar que un hecho es o no delito del fuero de guerra corresponde exclusivamente a los tribunales militares”⁸. Esta disposición refuerza el carácter corporativo del fuero y permanece vigente en los códigos subsecuentes y en nuestra legislación, en el artículo 435, en los siguientes términos: “La facultad de declarar que un hecho es o no delito del fuero de guerra, corresponde exclusivamente a los tribunales militares. A ellos toca también declarar la inocencia o culpabilidad de las personas y aplicar las penas que las leyes señalen. Sólo aquella declaración se tendrá como verdad legal”, no obstante que, en el caso de una controversia de competencia entre un tribunal ordinario y uno militar basada en el artículo 13 constitucional, el artículo 740 señala que deberán remitirse las actuaciones de inhibitoria a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para su resolución.

Por otro lado, y más allá de la reglamentación vigente, no debemos olvidar que nos encontramos ante una institución en donde la direccionalidad jerárquica es ejercida de manera estricta. Ya en los juicios que hemos analizado, correspondientes al siglo XIX, encontramos fuertes evidencias de que ésta influye de manera determinante en la decisión judicial. Resultaría por demás interesante corroborar cuáles son los índices de autonomía e independencia que gozan los jueces militares mexicanos en la actualidad. Adicionalmente, debe procederse a la revisión del concepto de la “disciplina”, cuyo mantenimiento constituye el eje fundamental de la justicia militar, e incluir, en la reglamentación el concepto de “objeción de conciencia”, para evitar excesos en el ejercicio del mando.

Hemos señalado únicamente algunos elementos que se destacan en nuestra legislación; sin embargo, el fuero se conforma a partir de una construcción social y constituye en si mismo una forma de vida, por lo cual una redefinición democrática de la justicia militar debiera incluir, adicionalmente, una revisión cuidadosa de los tres libros que componen el Código de Justicia vigente, a saber: el correspondiente a organización y competencia, el que corresponde a la parte penal y el que se ocupa de los procedimientos en el fuero de guerra, además de las otras leyes que conforman el marco jurídico del ejército, con la finalidad de incluir la revisión de aspectos como la educación y la enseñanza táctica, la seguridad social y otros.

Es por todo lo anterior, que la existencia misma del sistema de justicia militar como un sistema de justicia paralelo al nacional ordinario resulta del todo inaceptable en un contexto de apertura democrática. Sin embargo, cuando nos situamos en la perspectiva del observador, la situación resulta mucho más alarmante: nos encontramos frente a la única secretaría de Estado que tiene no sólo su propio sistema de impartición de justicia, su propio sistema de seguridad social, su propio sistema educativo, sino que tiene hasta su propio banco. ¿Es, como decía Mora, un Estado dentro del Estado, “una organización en la cual, los que pertenecen a ella, tienen una legislación diferente a la de la sociedad restante, así como un gobierno y una jurisdicción particulares”? Es en ellos, tratándose de segmentos de la sociedad con privilegios particulares –incluyendo a la Iglesia–, que deben enfocarse estas reformas.

* Doctora en Estudios políticos europeos y euroamericanos por la Universidad de Torino, Italia.

1 Ley de Seguridad Nacional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de enero de 2005, Artículo 3: “Para efectos de esta ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a: I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del Estado mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y VI. La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.”

2 Esta ley, como apócope de la triunfante Revolución de Ayutla, en su artículo 42 establece que “los tribunales militares cesarán… de conocer de los negocios civiles, y conocerán tan solo de los delitos puramente militares y mixtos de los individuos sujetos al fuero de guerra”. Dublán, Manuel y José María Lozano. Legislación mexicana o Colección completa de las disposiciones legislativas expedidas desde la Independencia de la República, ordenada por los lic. (…), Dublán y Chávez Editores, México, 1876-1902. Diversos documentos en XXXIII Tomos, en adelante LM, Tomo VIII, p. 593, número 4572, 23 de noviembre de 1855, Ley sobre administración de justicia y orgánica de los tribunales de la nación, del Distrito y territorios.

3 LM, Tomo VIII, p. 630, número 4999, de fecha 15 de septiembre de 1857: Decreto del Gobierno. Reglas para la administración de justicia en el ramo militar. Artículo 2, fracción III, México.

4 Código de Justicia Militar, promulgado el 11 de junio de 1894, en LM, Tomo XXVIII, Disposiciones preliminares, artículo 2 fracción II.

5 Esto se conseguía asociando a la Suprema Corte de Justicia de la Nación “siete oficiales generales y un fiscal de la misma clase”. LM, Tomo VIII, p. 593, número 4572, 23 de noviembre de 1855, Ley sobre administración de justicia y orgánica de los tribunales de la nación, del Distrito y territorios. Artículo 15 y ss.

6 Saldívar, Luis G., Diccionario de la Legislación Mexicana que comprende las leyes, decretos, bandos, reglamentos, circulares y providencias del Supremo Gobierno y otras autoridades de la Nación, publicadas desde el 1º de octubre de 1868 hasta el 31 de diciembre de 1869, formado por…, Entrega No. 31, Imprenta del Gobierno en Palacio a cargo de José María Sandoval, México, 1870, en AGN Colección de Folletería, No. 707, p. 296, Decreto.- Enero 20 de 1869.- Los delitos militares serán juzgados por dos jurados militares y p. 297, Reglamento.- Febrero 19 de 1869.- Reglamento sobre jurados militares.

7 Esto deriva de la disposición reglamentaria de que el jurado de hecho no emitía una sentencia, sino únicamente calificaba la competencia y calidad del delito y era únicamente el jurado de derecho el cual emitía una resolución jurídica.

8 Código de Justicia Militar, promulgado el 30 de agosto de 1897, Colección de Folletería, AGN, Ley de Procedimientos Penales en el Fuero de Guerra, Libro I, Artículo 1º.