Consideraciones para una reforma fiscal integral

Heriberto López Ortiz*

Introducción

En 2007 se tiene previsto, por parte de todos los partidos políticos, así como del gobierno federal, llevar a cabo discusiones con el objeto de concluir una reforma fiscal.

Lo primero que debe tenerse claro al respecto es que tal reforma debe ser integral y no quedarse sólo en una reforma impositiva, es decir, deberá incluir modificaciones en los temas de ingresos en su conjunto, no únicamente en un aumento de impuestos; gasto y su eficiencia, no solamente su incremento y distribución; deuda en general, incluyendo la deuda contingente, así como el problema general de las pensiones. De otra manera, quedaría trunco una vez más el propósito de dicha reforma.

Asimismo, debe ser patente que tal reforma es esencialmente una definición política pensada en la distribución del ingreso; una decisión de quiénes deberán cargar con el peso del gasto público en el futuro inmediato y mediato en la sociedad mexicana y, por lo mismo, la determinación del derrotero y el ritmo del proceso de acumulación de capital en México para los siguientes decenios.

De toda la temática señalada para ser considerada en la reforma, en el presente ensayo abordamos sólo un aspecto. La importancia de modificar una parte de la política de los ingresos públicos para eficientarla: la referida al Presupuesto de Gastos Fiscales, eliminando de éstos el trato preferencial, ilógico e irracional que se concede a ciertos sectores de la economía mediante exenciones de impuestos o el otorgamiento de estímulos fiscales que constituyen verdaderos subsidios que, esos sí, distorsionan la estructura productiva y el funcionamiento de la economía nacional.

Presupuesto de gastos fiscales

La motivación más importante para llevar a cabo la reforma fiscal es la necesidad que tiene el país, a través del gobierno federal, de allegarse más recursos financieros con los cuales hacer frente a las imperiosas necesidades económicas, productivas y sociales que padece nuestra sociedad y nuestra estructura productiva. De todos es sabido que México es uno de los países con menor captación de impuestos como proporción del PIB en el mundo, lo que se refleja en bajos niveles de gasto público, así como de elevada deuda pública.

Con la intención de superar la limitación referida hay quienes sostienen que la vía adecuada para incrementar los ingresos es gravar el consumo, es decir, introducir el Impuesto el Valor Agregado a medicinas y alimentos. En contrapartida, otros sostenemos que deben explorarse otras vías que incluyen gravar las operaciones en la Bolsa de Valores, una mayor imposición a los ingresos altos, así como la eficientización del ingreso y del gasto públicos. Sólo cuando el nivel y la distribución del ingreso hayan mejorado suficientemente podrá pensarse en gravar el consumo generalizado pero no antes.

Respecto a la eficientización del ingreso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) presenta cada año a la Cámara de Diputados el “Presupuesto de Gastos Fiscales” desde 2003, este documento da cuenta de los ingresos que la Secretaría debería recibir en cada año por distintos conceptos como impuestos –lo mismo que de diversos estímulos fiscales que otorga a una variedad de causantes– pero que no recibe debido a que los condona o los exenta (ver cuadro 1).

Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México (www.shcp.gob mx); Presupuesto de Gastos Fiscales, 2003, 2004, 2005 y 2006.

¹ Incluye Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Impuesto sobre Automóviles Nuevos e Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos.

Así, en 2003 el erario nacional dejó de percibir, por concepto de Gastos Fiscales, 417,348 millones de pesos (mdp) que equivalían al 6.3 por ciento del PIB; en 2004, 407,142 mdp que representaban el 5.7 por ciento del PIB; en 2005, 528,873 mdp que equivalían a 6.6 por ciento del PIB; en 2006, dejaron de ingresar al erario 502,225 mdp que representaron el 5.6 por ciento del PIB y, para 2007, se estima que el ingreso que se dejará de percibir será de 517,394 mdp, el 5.3 por ciento del PIB.

El 5.3 o el 6.6 por ciento del PIB que no se cobra por distintos conceptos son cantidades verdaderamente importantes; de hecho, se estima que con la pretendida reforma fiscal se obtendrían ingresos públicos adicionales a los actuales de magnitudes parecidas a las que se dejan de recaudar. Así que los gastos fiscales son significativos y deben ser tomados en consideración en el análisis.

Desde luego, que alguna proporción de esas cantidades exentadas es necesaria para el buen funcionamiento de nuestra economía y se justifica plenamente por sus efectos ya que cumple una función productiva, económica o social, pero también hay otra proporción de esos ingresos que se dejan de recibir, que no sólo no cumple estas funciones sino que, por el contrario, distorsiona el funcionamiento de toda la economía, promueve la concentración de la riqueza y refuerza la estructura oligopólica y monopólica que caracteriza a la estructura productiva del país, dificultando todavía más la solución de problemas cruciales. Esta segunda proporción debería ser modificada y de preferencia anulada a efecto de mejorar la distribución de la carga fiscal entre los distintos grupos sociales del país.

Por tipo de gravamen, el Impuesto sobre la Renta (ISR) es el que más exenciones recibe, bastante más que por ejemplo el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En 2003, se dejaron de cobrar por concepto de ISR 215,151 mdp, en tanto que por IVA fueron 124,304 mdp, de tal forma que el gasto fiscal por ISR significó el 51.5 por ciento de las exenciones totales en tal año y el 3.2 por ciento del PIB, mientras que por IVA representó el 29.8 por ciento del total de las exenciones y el 1.8 por ciento del PIB. Como puede verse, se deja de cobrar mucho más por ISR que por IVA.

Estas tendencias se han modificado ligeramente en favor del IVA; para 2007, se dejaron de exigir por concepto de ISR 301,150 mdp, en tanto que por IVA fueron 187,011 mdp. Así, el gasto fiscal por ISR significó el 58.2 por ciento de las exenciones totales en tal año y el 3.1 por ciento del PIB, en tanto que por IVA representó el 36.1 por ciento del total de las exenciones y el 1.9 por ciento del PIB.

Dentro de los gastos fiscales también aparecen los “estímulos fiscales”, que genéricamente pueden ser considerados como acreditamientos fiscales contra la obligación de pagar diversos impuestos solicitados por los causantes beneficiados.

En términos relativos los “estímulos fiscales” no parecen ser relevantes, pero sus montos y, sobre todo, su composición y distribución son notables, aunque tienden a reducirse.

En 2003, los estímulos fiscales ascendían a 24,250 mdp, lo que significó el 5.8 por ciento del total de los gastos fiscales y el 0.3 por ciento del PIB; cuatro años después, en 2007, se estiman en 11,206 mdp, menos de la mitad de los gastos fiscales y 0.1 por ciento del PIB. Su magnitud es escasa y su tendencia es a la baja, pero esto resulta engañoso, pues como enseguida veremos con dos ejemplos, existen o han existido “estímulos fiscales” que son completamente injustificados ya que benefician a grandes empresarios y oligopolios, inclusive extranjeros.

Estímulos fiscales para uso de medios de pago electrónicos o subsidio a los banqueros

Un conjunto de quince instituciones bancarias: Afirme, Azteca, Banamex, Del Bajío, BBVA-Bancomer, Banorte, Bansí, Banregio, Inbursa, HSBC, Mifel, Ixe, Santander, Scotiabank y American Express constituyeron el Fideicomiso para la Infraestructura de los Medios de Pago Electrónicos (FIMPE) con el objetivo de incentivar el uso de los medios de pago electrónicos entre la población, promover la red de aceptación de los mismos y homologar una plataforma electrónica.

Los resultados han sido sumamente favorables para esos bancos. En el año 2000 había en México 100 mil Terminales Punto de Venta (TPV), para septiembre de 2006 llegaron a 259 mil, más del doble en tan sólo cinco años, y tienen programado, para 2007, instalar 100 mil más.

Mientras el porcentaje de retiros de efectivo en cajeros automáticos se redujo de 87 a 69 por ciento, de 2002 a septiembre de 2006, las operaciones bancarias realizadas mediante TPV se incrementaron del 13 al 31 por ciento en el mismo periodo y como porcentaje del PIB representó, en la última fecha, el 3.7 por ciento. No hay ningún otro sector que haya aumentado su participación en la economía tanto como éste.

Hacia el futuro cercano, una vez que la plataforma tecnológica sea estandarizada, iniciará un programa de pagos por celular, que permitiría efectuar cualquier tipo de compra y pago por esta vía. Así, potencialmente, podrían incorporarse al sistema financiero los 50 millones de personas que en la actualidad, en el país, tienen teléfono celular y que no necesariamente cuentan con tarjeta bancaria o no la utilizan. Posteriormente, podrían instalarse TPV en los taxis.

Parte fundamental del éxito de este programa es la campaña de publicidad emprendida por el fideicomiso y, en particular, por su programa televisivo “Boletazo”. Mediante este último se han entregado 2 mil 600 automóviles hasta la fecha y en abril del presente 2007 se sortearán 500 más.

¿Cuál es el costo de esta campaña? ¿a cuánto asciende el valor de los 3,100 autos regalados lo mismo que la campaña televisiva? ¿Cómo pueden 15 empresas soportar este elevado desembolso y aún así reportar cada una de ellas elevadas y crecientes utilidades?

El gobierno federal, mediante decreto presidencial, programó el otorgamiento de estímulos fiscales durante tres años, de 2005 a 2007, por un monto total de 4 mil 275 mdp, destinados a dos rubros relacionados con la instalación e inversión de TPV (cuadro 2).

Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, México (www.shcp.gob.mx); Presupuesto de Gastos Fiscales 2005 y 2006.