Consideraciones en torno a la renegociación del TLC con América del Norte

Edgardo J. Valencia Fontes*

El TLC fue suscrito por los gobiernos de Canadá, Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos y entró en vigor el día 1 de enero de 1994.

El Tratado contiene ocho partes, donde se encuentran 22 capítulos y 2206 artículos.

Las partes del contenido del tratado son las siguientes:

Primera parte: Aspectos Generales.

Segunda parte: Comercio de bienes.

Tercera parte: Barreras técnicas al comercio.

Cuarta parte: Compras del sector público.

Quinta parte: Inversión, servicios y asuntos relacionados,

Sexta parte: Propiedad intelectual,

Séptima parte: Disposiciones administrativas institucionales,

Octava parte: Otras disposiciones.

Para los efectos de estas notas, se tiene mayor interés en la Segunda parte, Comercio de bienes, donde se encuentra el Capítulo VII, Sector agropecuario y medidas sanitarias y fitosanitarias, y comprende del artículo 701 al 724.

De la misma manera es pertinente tener en cuenta el Capítulo VIII, donde se definen las condiciones para la adopción de medidas bilaterales y de medidas globales, de emergencia y de solución de controversias en materia de medidas de emergencia.

Los capítulos XIX; Revisión y solución de controversias en materia de antidumping y compensatorias y el capítulo XX; Disposiciones institucionales y procedimientos para la solución de controversias, son capítulos que refieren los mecanismos para conciliar las controversias entre los actores pertenecientes a las partes firmantes del tratado.

Al momento de inicio del TLC los rasgos más importantes que delineaban al sector agropecuario mexicano eran:

-Políticas generosas de subsidios de los socios comerciales.

-Insuficiente inversión en infraestructura.

-Disparidades en las condiciones de producción y de comercialización de los distintos tipos de productores.

-Insuficiente funcionamiento de los mercados internos.

-Fragmentación en la tenencia de la tierra.

-Insuficientes e inadecuados programas oficiales de apoyo, entre ellos los relativos al crédito.

-Distribución regresiva del ingreso.

-Insuficiente capacidad para absorber ágilmente los avances tecnológicos.

-En general, problemas relacionados con la organización para la producción y la comercialización.

-Falta de condiciones técnicas y financieras para retener la porción del excedente económico in situ, necesario para que el productor pudiese iniciar un proceso de capitalización que lo lleve hacia la autosuficiencia.

Todos los elementos anteriores, asociados a un sector agropecuario con bajos niveles de productividad, en términos promedio, configuran las condiciones en las que el país se abre a la competencia, ante dos de las economías más avanzadas del mundo.

Adicionalmente, “al negociar el TLC, el sector estaba, como está, escindido por una profunda heterogeneidad, expresada en complejas y diversas modalidades productivas, culturales y sociales, que requerirían un análisis y tratamiento altamente diferenciado en el momento de negociar la desgravación en agricultura, ganadería, silvicultura y pesca”¹, “esto se mantuvo y se dio un acelerado proceso, no discriminado, de desgravación arancelaria, lo que produjo la concentración de los efectos dinámicos de la liberación comercial en los segmentos y en los países más productivos”, lo que favoreció en mayor medida a los socios de México, como se observará posteriormente, debido a la existencia de importantes asimetrías entre México y los contrapartes.

En efecto, a principios de los años noventa, el nivel relativo de producto por persona ocupada en actividades primarias en México, equivalía a una sexta parte al de los EU.

En México había, en 1994, condiciones precarias de capitalización y mecanización por persona ocupada en actividades primarias; el grueso de la población del sector se dedicaba a la producción de maíz y frijol contra un reducido grupo de productores altamente tecnificados y capitalizados, produciendo frutas y hortalizas para la exportación.

De acuerdo con las estimaciones de la CEPAL (Hernández Laos, o. c.) los campesinos de infrasubsistencia y de subsistencia (72 por ciento de los productores agrícolas del país en 1970), mostraban un producto medio por persona ocupada igual a una sexta parte del alcanzado por los grandes productores empresariales, y estos sólo comprendían el 0.3 por ciento del total de productores agrícolas del país. En relación a la mecanización, la diferencia entre ambos segmentos se amplía, es diez veces menor, y para esas fechas alrededor de tres cuartas partes de los productores agrícolas mexicanos, tenían niveles de productividad laboral menores a una vigésima parte del nivel promedio por persona ocupada en el sector en EU.

En lo que respecta a los sujetos agropecuarios (que sumaban un total de casi 10.5 millones), alrededor del 45 por ciento eran productores (de estos, casi el 90 por ciento tenían tierras) y el 55 por ciento eran trabajadores (siendo alrededor del 64 por ciento trabajadores sin pago y 33 por ciento jornaleros y peones).

Dentro del universo de los productores, en 1997, el 72 por ciento se dedicaba a la producción de granos y oleaginosas; a la producción de azúcar el 4 por ciento, de café el 7 por ciento y otros cultivos el 17 por ciento.

En relación con la propiedad de la tierra, de acuerdo al censo de 1991, el 34 por ciento de los propietarios tenía parcelas menores a dos hectáreas y, vistos en conjunto, ellos poseían solamente el 4 por ciento de la tierra; el 26 por ciento con parcelas entre dos y cinco hectáreas, tenía posesión del 11 por ciento de la tierra. Esto implica que para 1991, 60 por ciento del total de los predios, se correspondían con el 15 por ciento del total de la tierra cultivable del país. Por el contrario el restante 40 por ciento de propietarios, estaban en posesión del 85 por ciento de la tierra, con parcelas con superficies mayores a las cinco hectáreas.

En términos de la escala de producción, de la incorporación de tecnologías modernas de producción y de la oferta de productos, los predios pequeños entrañan dificultades. Adicionalmente, es pertinente referir que lo antes señalado conforma promedios nacionales y que la concentración de la tierra era y sigue siendo en la actualidad, más pronunciada en las regiones, como el centro y el norte del país.

En términos generales, los aspectos anteriores reflejan elementos sustantivos del campo mexicano; no obstante, el gobierno, de Carlos Salinas de Gortari, incluyó al sector agropecuario en el TLCAN, y lo sometió a un acelerado proceso de liberalización para competir con las exportaciones de EU y Canadá.

Si bien se pactaron plazos mayores para la desgravación arancelaria de algunos productos considerados críticos, ésta fue casi generalizada. Es pertinente señalar que los tres países tuvieron plazos mayores para la desgravación de algunos productos y que algunos fueron excluidos del tratado, inclusive.

De lo anterior se deriva el punto de mayor relevancia en torno a la discusión sobre el TLCAN, desde la perspectiva de México.

El tratado se firma por tres socios; de su contenido se aprecia, que los tres tienen condiciones más o menos equivalentes, pues en él no se establecen términos y referencias que hagan entender otra cosa. No se reconoce la enorme diferencia existente entre los socios en materia de productividad, particularmente, en el sector agropecuario.

Un lector externo a esta zona de libre comercio podría inferir que las condiciones promedio de producción son equivalentes, dicho de otra manera, que los tres países tienen un nivel de desarrollo semejante.

La realidad manifiesta circunstancias totalmente diversas, entre los países firmantes del TLCAN. Las cifras estadísticas muestran que las diferencias son profundas, vistos los índices de productividad general y por sectores, los niveles de incorporación de tecnología a los procesos productivos, la productividad del trabajo, el uso de insumos estratégicos para la producción, los apoyos gubernamentales a la producción y, en general, el nivel de desarrollo de las fuerzas productivas y la fortaleza de los aparatos productivos, se concluye que entre México y sus socios en el TLCAN existen enormes diferencias que, necesariamente, debieron haberse tomado en cuenta en la firma del tratado, para definir y poner en práctica los mecanismos necesarios que, en el tiempo y en el espacio, garantizaran que las tres economías, fueran equivalentes de acuerdo a los índices generalmente aceptados para estos efectos.

No necesariamente se plantea el esquema adoptado por otras regiones del mundo, que han conformado áreas de libre comercio, en el sentido de canalizar recursos financieros y de otros órdenes a los países que han tenido menores niveles relativos de desarrollo; sin embargo, sí se plantea que las diferencias debieron haberse reconocido y, como consecuencia, debieron haberse definido las formas para equiparar las niveles de desarrollo entre los socios. Si, bien, los plazos mayores para la desgravación arancelaria constituyen una fórmula aceptable, lo es para cierto universo de bienes, donde las asimetrías no hayan sido tan marcadas; no lo es en cambio para aquellos productos del sector agropecuario y pesquero donde las diferencias son abismales.

Afirmar que se puede conducir una relación comercial de mutuo beneficio, entre partes que no son iguales constituye una falacia; los mayores beneficios siempre corresponderán a quién disponga mejores condiciones para producir, por lo que se ha visto antes, este no es el caso de México.

Segunda parte

Los analistas de los tratados de libre comercio consideran que el TLCAN tiene carácter innovador en muchos sentidos, si se compara con otros acuerdos de integración como el de la Unión Europea y los diversos acuerdos comerciales de América Latina.

En efecto, el “TLCAN integra economías considerablemente asimétricas: la potencia económica, tecnológica, política y militar mundial y un país en desarrollo. El TLCAN, una zona de libre comercio, el esquema menos profundo de integración económica regional, incorporó aspectos y sectores que, normalmente, sólo se incluyen en mercados comunes o en uniones económicas, en los cuales los elementos de integración política y cesión de soberanía son importantes. Tal es el caso de los acuerdos sobre propiedad intelectual, intercambio de servicios y los compromisos sobre inversión extranjera, considerados como el mayor triunfo estadounidense en las negociaciones del TLCAN, aunados a los acuerdos paralelos ambiental y laboral”.

La misma fuente establece “Es necesario recalcar que el TLCAN también innovó al someter plenamente al sector agropecuario al proceso de desgravación arancelaria”. Efectivamente en las diversas experiencias integradoras, el sector agropecuario fue excluido o protegido por políticas especialmente diseñadas como la Política Agropecuaria Comunitaria –PAC– de la Unión Europea. Ni en la creación del GATT ni en las rondas de negociación posteriores se introdujo la agricultura. Aún, a la fecha persisten los desacuerdos en torno a la agricultura. La ronda de Doha, es el mejor ejemplo, las divergencias en relación a los subsidios otorgados a la agricultura por los países más desarrollados y su apertura a las exportaciones agropecuarias de los países en desarrollo persistieron en la última reunión en Hong Kong.

En esta divergencia subyace la estrategia de los países desarrollados orientada a proteger su soberanía y seguridad alimentaria con la consecuente protección al campo y el empleo rural.

En las consideraciones teóricas del TLCAN se tuvieron en cuenta la tesis de las ventajas comparativas, en el sentido de que la competencia internacional induciría cambios que provocarían la reubicación de los factores de producción, de tal forma que la productividad se incrementaría. Se buscaba que el TLCAN propiciara cambios en el empleo y en el uso de la tierra, moviéndose de las actividades que no pudieran competir con las importaciones de Canadá y Estados Unidos, hacia aquellas capaces de competir tanto a nivel nacional como en los mercados de los socios en el tratado.

Este planteamiento, fundamento teórico básico del tratado, atenta de manera frontal contra la soberanía y la seguridad alimentaria y nutricional de México; en todo caso, las ventajas comparativas de México, estarían dadas en frutas y hortalizas, dentro de la esfera de producción de los grandes empresarios agrícolas, pero el grueso de los productores, con las mayores asimetrías, se verían, como se han visto, perjudicados por las importaciones masivas de granos básicos y oleaginosas provenientes, sobre todo de EU.

Entre México y EU existe complementariedad y competencia en el sector agropecuario; la primera, derivada de la ubicación en diferentes zonas geográficas y climáticas, produciéndose, por lo tanto, bienes distintos (v.g. los tropicales en México) y, la segunda, porque producen bienes sustituibles a costos diferentes (v.g. los granos y oleaginosas). EU ha tenido, como se mencionaba, y seguirán teniendo programas de apoyo y protección a su sector agroalimentario, de tal manera que donde México puede ser competitivo, generalmente, pierde los supuestos beneficios que la liberalización del comercio traería consigo.

Dentro de los objetivos globales más importantes, desde la perspectiva mexicana para firmar el TLCAN, estaban: acceso seguro al mercado de EU, la atracción de la inversión extranjera, el establecimiento de mecanismos para la solución de controversias, asegurar un crecimiento económico más acelerado y sostenido y, a partir de esto, desalentar la migración hacia Estados Unidos.

En términos específicos, para el sector agropecuario, los objetivos de mayor relevancia fueron: garantía de acceso a los mercados de EU y Canadá, seguridad de un proceso de transición suficientemente largo para obtener un ajuste equilibrado del sector, certidumbre al productor para planificar en el largo plazo, certeza para la adquisición de los insumos de conformidad con el mercado internacional, certeza para establecer un sistema moderno de apoyos directos, propiciar el traslado de los factores de la producción hacia actividades que generen mayor ingreso al productor y el establecimiento de mecanismos para la administración de las medidas sanitarias y fitosanitarias que excluyan la discrecionalidad.

Por lo que respecta a los compromisos contraídos por las partes, en la firma del tratado, se definieron plazos entre 10 y 15 años para la desgravación arancelaria total, para ciertos productos considerados sensibles por las partes. Es importante señalar que estos periodos son prácticamente iguales para las partes, es decir, se dieron un trato de iguales entre desiguales, lo que usualmente desfavorece a los más débiles. Los datos gruesos muestran la condición de las partes: entre 1998 y 2001, el PIB de EU fue entre 16 y 21 mayor al de México, el PIB agrícola de México representó el 15 por ciento del de EU, las diferencias en los volúmenes de las importaciones y exportaciones son también significativas. Los analistas en la materia han estimado que la brecha ha ido ampliándose, alejando más las posibilidades de convergencia entre México y sus socios en el TLCAN.

Las diferencias eran evidentes, sin embargo, el TLCAN no consigna o estima necesario establecer mecanismos compensatorios o apoyos para impulsar el crecimiento y el desarrollo de los miembros con menor desarrollo relativo, como es el caso del Grupo Andino, del Mercado Común Centroamericano y de la Unión Europea.

En el TLCAN, no hay trato especial o preferencial que reconozca el carácter de país en desarrollo de México.

En el nivel global las diferencias eran mayúsculas, pero en la agricultura éstas eran aun mayores. Durante el tiempo de las negociaciones del tratado, la productividad en la agricultura de EU era nueve veces mayor a la de México.

Se supondría, de conformidad con los postulados básicos del tratado, que esta brecha se disminuiría, sin embargo, para 2001, la productividad agrícola de EU era once veces mayor a la de México.

El fenómeno mencionado prueba que algunas de las premisas fundamentales del tratado no se han cumplido; en este caso, la relativa al impulso del crecimiento económico y la del impulso a la productividad.

Durante la llamada reunión de Houston en 1990, se acordó que México no tendría tratos preferenciales, es decir, no tendría trato de país en desarrollo, en las negociaciones del tratado.

En el caso del maíz, México, desde el primer año del tratado, al rebasarse las cuotas de importación, no impuso los aranceles respectivos y, en términos generales, desgravó más aceleradamente las importaciones de EU, quién adoptó una posición más proteccionista en relación con las importaciones mexicanas.

La experiencia en el mundo muestra que en los acuerdos de integración “entre socios desiguales” se utilizan, entre otros mecanismos, los esquemas arancelarios que favorezcan a los socios menos desarrollados, es decir, más débiles. Generalmente, se imponen aranceles mayores a los productos originados en países no miembros de los acuerdos de integración, que pudieran afectar a los países miembros, es decir, protegen a los socios más débiles o con menor desarrollo relativo.

En el caso del TLCAN, la situación que se observa en la práctica es, precisamente, la opuesta. En el sector agrícola, México aplica aranceles promedio del 22 por ciento a las importaciones de los países no miembros del tratado y EU, aplican una tasa promedio del 2.8 por ciento. En relación con los esquemas de protección a los productos originados en los países miembros, México aplica márgenes de preferencia estimados en 14 por ciento a las importaciones provenientes de EU y este país le corresponde con una preferencia del orden del 2 por ciento.

Los acuerdos entre México y Estados Unidos en materia agropecuaria establecieron:

-Suprimir todas las barreras no arancelarias a partir de enero de 1994, manteniendo al mismo tiempo, mecanismos de protección a productos sensibles (para México, v.g. cerdo, café instantáneo, manzana y papa congelada).

-La eliminación gradual, en tres periodos quinquenales sucesivos, de todos los aranceles aplicados a productos agrícolas, hasta su liberalización total en 2008.

-Las barreras sanitarias y fitosanitarias, serían impuestas por cada país, bajo la condición de que estuvieran sustentadas en principios científicos.

-La creación de mecanismos para impedir las prácticas desleales y para solucionar las controversias.

Para los efectos de los acuerdos en materia de acceso a mercados, EU aceptó eliminar todas las restricciones cuantitativas y establecer contingentes arancelarios. Otorgar periodos de transición más prolongados en áreas sensibles como el maíz, el frijol, las hortalizas, el jugo de naranja y el azúcar; abrir de manera inmediata el mercado al 61 por ciento de las exportaciones agrícolas mexicanas, incluyendo los productos más importantes como el ganado, ciertas frutas y hortalizas; reservar para las exportaciones agrícolas mexicanas, v.g. tomates, un periodo de diez años para la supresión gradual de aranceles; liberalizar ciertas exportaciones importantes para México (pepinos, melones), aunque con criterios estacionales, manteniendo un periodo de protección de 15 años, para la producción de EU en época de temporada; otorgar a México cuotas de jugo de naranja concentrado y congelado, conservando para si un periodo de protección de 15 años; mantener un periodo de protección de 15 años para el azúcar, aunque México podría exportar 25 mil toneladas durante los primeros seis años y luego, la cuota de exportación podría ser equivalente al superávit de azúcar del país; mantener salvaguardas especiales en tiempos estacionales para algunas exportaciones de interés para México: tomates, berenjenas pimientos, calabazas, sandías y cebollas.

México aceptó: la liberalización inmediata de 35 por ciento de las exportaciones agrícolas de EU y el resto sujeto a un periodo de transición; el establecimiento de un periodo de transición de 15 años para el maíz, a partir de un arancel base de 215 por ciento, con reducciones anuales del 8.6 puntos porcentuales para los seis primeros años y de 18.2 por ciento en el curso de los nueve años restantes. La liberalización gradual, con una reducción arancelaria lenta y un cupo fijo, libre de aranceles, para maíz, cebada y malta, frijol, papas frescas, carne de aves, grasas animales, leche y huevos. Para la determinación del cupo se utilizaron los volúmenes promedio, importados durante los tres años previos al tratado.

Entre México y Canadá se convino: la liberalización inmediata del 80 por ciento de las importaciones agrícolas provenientes de México, incluido el jugo de naranja; la inmediata liberalización del 40.3 por ciento de las importaciones agrícolas canadiense a México, y que el resto de los productos quedaba sujeto a periodos de eliminación arancelaria gradual, de entre 10 a 15 años, definiendo excepciones para lácteos, aves huevos y azúcar.

Salvaguardas y antidumping

Por lo que corresponde a las salvaguardas y los derechos antidumping, las partes del tratado, convinieron que los apoyos internos y a las exportaciones a terceros países, deberían ser negociados bajo el marco de multilateral de la Ronda de Uruguay del GATT. Las partes conservan, así, el derecho para aplicar derechos compensatorios a las importaciones agrícolas subsidiadas, de conformidad con las normas establecidas, para estos efectos, en la OMC.

El otorgamiento de subsidios a la exportación de productos agrícolas, no es bien visto entre los miembros del TLCAN; no obstante, para contrarrestar los efectos de los subsidios de la Unión Europea, los socios pueden aplicarlo a productos exportados entre si. Este ha sido un campo de controversias frecuentes entre los socios del TLCAN y las tensiones han crecido. En todo caso, la aplicación de medidas comerciales correctivas en el TLCAN puede servir para proteger a los productores nacionales, pero generalmente dificulta el acceso a los mercados de exportación.

La solución de controversias comerciales

La utilización de los mecanismos previstos en este apartado, han sido más usados por EU y Canadá; se presume que menos por México, debido a los costos implícitos en los paneles correspondientes y debido a los tiempos involucrados en el arbitraje (mínimo un año) además de que las decisiones no son vinculatorias, por lo que se requiere de procedimientos posteriores.

Es necesario destacar que el texto del TLCAN en este ámbito se considera ambiguo, de tal forma que está sujeto a interpretación. Se alega, además, que no existen disposiciones para armonizar la legislación en la materia, entre los países miembros, la referencia más importante se hace en relación a las prácticas comerciales injustas y al uso de subsidios.

El señalamiento más importante radica en la afirmación de que los productores mexicanos y canadienses son los perjudicados, debido a que los estadounidenses tienen posibilidades de manipular en su favor las disposiciones vigentes en EU.

Se argumenta que no hay juego parejo, porque la legislación vigente en EU favorece, al protegerlos, a los productores de ese país, siendo el caso que al ser el TLCAN, ambiguo y sujeto a interpretación la legislación estadounidense, prevalece sobre el tratado.

Los capítulos XIX y XX del tratado abordan las controversias, en general, y las relacionadas con la agricultura en particular.

El capítulo XIX explora la aplicación de los derechos antidumping y compensatorios y el XX se refiere a la regulación de las controversias relativas a la interpretación del acuerdo.

Está previsto que las disputas puedan resolverse mediante consultas entre las partes, utilizando las instancias para estos efectos previstas en el tratado, incluyendo inclusive la mediación de la máxima, que es la Comisión de Libre Comercio, siendo el establecimiento de paneles, la solución aplicada ante la ausencia de acuerdos.

En todo caso, los derechos antidumping y compensatorios pueden aplicarse a partir de probar la existencia del daño causado a los productores del país que los aplica, contra el país donde se origina la importación. Se debe pasar por un mecanismo que hace pública la investigación correspondiente e informa al país involucrado sobre este procedimiento.

El TLCAN ha sido caracterizado como un tratado innovador, debido a diversos aspectos, entre los que destaca, el hecho de haber incorporado al proceso la desgravación arancelaria del sector agropecuario, esto, se afirma, debido a que no había antecedentes en este sentido; en efecto, el sector agropecuario había sido excluido en las diversas negociaciones de integración y los países con menor grado de desarrollo siempre habían tenido un tratamiento diferenciado que les permitiera cerrar o cuando menos disminuir, las brecha entre los niveles relativos de desarrollo.

Las enormes asimetrías existentes entre los países firmantes del TLCAN, siendo la más aguda la del sector agropecuario, es el rasgo que quizá le imprima en mayor medida, los elementos de su perfil. Además, existen elementos paradójicos, no sólo no se reconoce la asimetría del sector agropecuario, que favorece a EU y Canadá, sino que México le da a las importaciones de EU mayor protección en su mercado nacional que la que recibe de este país.

Los mecanismos de solución de controversias y las medidas antidumping, han resultado muy rígidos, son costosos y los dictámenes de los paneles para la solución de controversias, no son obligatorios.

Los diferentes apoyos otorgados a los productores agropecuarios estadounidenses, en particular, los provenientes de la Farm Bill (ley agrícola), son muy diversos y generosos, siendo, algunos de ellos, considerados como subsidios disfrazados, en todo caso son muchas veces mayores a los que adquieren los productores mexicanos.

Tercera parte

Uno de los efectos principales esperados con el TLCAN, era el aumento en la productividad promedio en el sector agropecuario, que redundarían en los cambios en el uso de los factores de la producción: tierra, capital y mano de obra. Se suponía que estos factores se trasladarían, desde aquellas actividades del sector donde el país no era competitivo, a nivel interno ni a nivel externo, hacia aquellas actividades en las que sí lo era.

Adicionalmente, se esperaba una reducción del empleo agropecuario, de tal forma que los porcentajes de participación y del mismo en el empleo total se acercará al porcentaje de participación del sector en el Producto Interno Bruto.

Lo anterior consideraba la premisa de que se moverían los factores productivos desde los cereales hacia las frutas y hortalizas, lo que implicaba una mayor exportación de frutas y hortalizas y una mayor importación de cereales.

La lógica anterior significaba que habría perdedores y ganadores netos, sin embargo, los beneficios de los ganadores tendrían que ser sustantivamente mayores a las pérdidas de los productores perjudicados, de tal manera que en términos netos hubiera un saldo positivo que produjera la compensación; la que, en la práctica, solo podría darse a través de mecanismos fiscales. En apartados posteriores señalaremos como estas fueron y siguen siendo premisas falsas y deseos incumplidos, pues se sustentan en la teoría clásica del comercio internacional, sobre las ventajas comparativas, donde, además, una premisa fundamental está soportada por la presencia de la competencia perfecta, lo que sólo ha sido un planteamiento teórico, que nunca se ha dado en la realidad. Se supondría que los precios, serían el instrumento que al final del proceso, regularían la producción agropecuaria, a través de una asignación de recursos del tipo señalado con anterioridad. Este esquema teórico de ninguna manera se acerca la realidad anterior al TLCAN, cuando menos en el caso de México, de tal manera que al fundarse en premisas falsas, necesariamente sus resultados serían diferentes a los esperados.

En términos de la apertura de la economía mexicana hacia los mercados internacionales y, en particular, del sector agropecuario hacia los mercados de Norteamérica, los analistas en la materia destacan el indicador denominado tasa de apertura del PIB agropecuario, que denota la relación existente entre la suma de las importaciones más exportaciones, en el PIB sectorial. Este indicador muestra un avance sostenido desde 1993.

Las importaciones son el factor que tiene el mayor peso relativo en la apertura, debido a que representan el 50 por ciento del PIB sectorial.

Las exportaciones han crecido de manera sostenida, aunque representan el 20 por ciento del PIB sectorial.

La tasa de la apertura importadora es más dinámica y de mayor peso que la tasa de la apertura exportadora.

No obstante lo anterior, los análisis realizados (en particular el citado del Colmex) sugieren una mejor distribución de factores productivos, mayor eficiencia productiva y mayor competitividad en el mercado interno y externo, lo que lleva a una mayor competitividad internacional del sector. Veremos a continuación algunos de los indicadores que han servido de sustento para esta afirmación.

En cuanto a eficiencia medida en términos de valor agregado por trabajador, la productividad de la agricultura continúa siendo muy baja, menor al resto de las actividades de la economía en su conjunto.

Lo anterior compara los años 1993 y 2001 y se explica, en buena medida, debido a que la agricultura disminuyó su participación en el empleo total. En efecto, al tratarse de indicadores promedio es natural que aumente el valor agregado por trabajador, si éstos han disminuido; sin embargo, los socios de México sí han incrementado de manera sustantiva la productividad medida en los mismos términos e, incluso lo han hecho otros países con grado de desarrollo relativo semejantes.

En términos generales, los precios de los productos agrícolas han sufrido descensos, antes y después del TLCAN. Particularmente, el caso del maíz es ilustrativo de una lógica diferente a las premisas establecidas por el TLCAN que suponían que una disminución de precios implicaría, una reasignación de recursos productivos hacia otras actividades donde los precios fueran competitivos, es decir, habría como consecuencia una reducción de la producción. Los productores de maíz, particularmente los de subsistencia, respondieron con incrementos en la producción para atemperar las disminuciones en los precios. Aunque debe señalarse que esta fue una reacción que comprende, en general, a los productores agrícolas.

La evolución de la producción entre 1993 y 2000, muestra cifras mayores a los periodos previos, sin embargo, menores en promedio sectorial al PIB global. Éste creció en promedio al 3.6 por ciento y la agricultura lo hizo al 2.2 por ciento, mientras que la ganadería crecio al 0.6 por ciento. En contraste, las frutas y legumbres crecieron al 6.8 por ciento en promedio en este periodo.

En términos de valor, para el mismo periodo, la producción de granos básicos y oleaginosas se redujo de 38 a 30.1 por ciento, mientras que el de las frutas y hortalizas se incrementó del 34.1 al 35.3 por ciento.

Como puede inferirse, en términos netos el incremento del valor del producto de las frutas y legumbres es con mucho menor al decremento del valor de los cereales y oleaginosas, de tal manera que otra de las premisas fundamentales del TLCAN no se cumplió en la realidad.

Entre los periodos de 1990-1994 y de 1994-2003, la producción percápita de los principales productos básicos, en kilogramos, fue como sigue (cuadro 1).

Como veremos más adelante, la importación de maíz ha sido creciente, no obstante el incremento de la producción percápita del mismo.

Debe destacarse que, a pesar de la reducción de los precios experimentada con mayor nitidez en el periodo del TLCAN, la producción nacional de maíz aumentó, particularmente en tierras de temporal y dentro de ellas en los predios denominados de subsistencia. Hay que señalar que las semillas mejoradas, los apoyos de Procampo y a la comercialización, jugaron un papel importante dentro de esta evolución. En el caso del maíz se ha observado un crecimiento sostenido de los rendimientos promedio, en contraste los rendimientos promedio de las frutas y hortalizas permanecieron casi inalterados.

Lo anterior, es un resultado contrario a objetivos del TLCAN, se suponía que los factores productivos se moverían de las actividades menos eficientes a las más eficientes, por virtud de los precios; las cifras muestran fenómenos diversos, en todo caso la brecha de eficiencia, con relación a EU, se ha ampliado.

Otra forma de ver las cosas tiene que ver con los porcentajes de empleo absorbidos por el sector y su contribución a la conformación del PIB. En el caso de México, el sector agropecuario, entre 1997 y 1999, ocupó el 21.2 por ciento del empleo total y su aportación al PIB fue sólo del orden del 5.9 por ciento. Para el mismo caso, EU, tuvo 1.4 por ciento de ocupación y una participación en el PIB de 2.5 por ciento, mientras que Canadá tuvo 2.2 y 3.8 por ciento para los mismos efectos. Como puede observarse, Canadá más que duplica la relación porcentual entre empleo y producto y EU, casi la duplica, mientras que en el caso de México la aportación al producto es cerca de cuatro veces menor, en porcentaje, al de ocupación relativa. Estos indicadores muestran indicios importantes, aun siendo indicadores promedio, en términos de la aportación de producto percápita.

La forma simplista de análisis, probablemente concluiría con la idea de que sería conveniente expulsar tantos trabajadores como fuera necesario para equiparar los índices con los socios comerciales.

La presunta hipótesis anterior, se enfrentaría a la circunstancia asociada a los niveles promedio de capacitación de la mano de obra rural, a los grados promedio de educación y en general con impedimentos, los de caracteres culturales incluidos, que dificultan de manera severa la movilidad intersectorial de la fuerza de trabajo. Esta sería la razón principal para que, no obstante los atractivos salarios de otros sectores comparados con los del sector agropecuario, la fuerza de trabajo no está en capacidad para mudarse.

Es pertinente señalar que entre 1994 y 2001, el sector agroalimentario, perdió en términos netos alrededor de 700 mil empleos.

Por otra parte, las remuneraciones promedio al trabajo entre 1993 y el año 2001, en el sector, cayeron en términos reales en 16 por ciento en la agricultura y en 5.1 por ciento en la ganadería.

Una de las premisas fundamentales para justificar el tratado, era que éste disminuiría, incluso detendría, la migración rural mexicana hacia EU.

El TLCAN no disminuyó los flujos migratorios y el sector en su conjunto redujo en términos absolutos el empleo que absorbía. Este fenómeno se dio, a pesar de que efectivamente se presentaron incrementos importantes en los volúmenes de exportación de frutas y hortalizas.

Cuarta parte

En lo relacionado a la evolución de las variables asociadas al comercio externo agropecuario, el déficit comercial que se manifestaba previo a la firma del tratado se mantuvo, cuando menos hasta 2002. Entre 1993 y 2002, el comercio exterior agropecuario, reflejó un incremento en términos reales, sin embargo, lo hizo a una tasa menor que la del conjunto de la economía. Las exportaciones agropecuarias se incrementaron al principio, hasta 1995, después se estancaron, sucediendo lo contrario con las importaciones, lo que trajo como consecuencia un déficit permanente en la balanza comercial agropecuaria. En términos relativos el déficit comercial obtenido en 2002 es el mayor desde 1980, siendo en términos netos absolutos sustantivamente mayor al de 1994.

Vista en su conjunto, la balanza comercial agroalimentaria, compuesta por los subsectores, agroindustrial y agropecuario, entre 1991 y 2003, se advierte un acentuado cambio en la estructura de las exportaciones, donde las de tipo agroindustrial tienen mayor presencia, incorporándose en ellas una mayor porción de valor agregado. Sin embargo, hacia el año 2000, el déficit agroindustrial era equivalente a la mitad del déficit agroalimentario. Hacia 2002, el déficit agroalimentario es el mayor registrado en los últimos diez años.

Por lo que corresponde a las exportaciones agroalimentarias, éstas se han concentrado, 19 productos acumulan el 71.2 por ciento del total exportado en el año 2003, donde tienen una mayor importancia relativa las manufacturadas, es decir dentro del ámbito de las agroindustriales. Debe destacarse que las exportaciones de frutas y hortalizas crecieron de manera significativa.

Por lo que toca a las importaciones agropecuarias de México, éstas se concentraron en granos y oleaginosas, precisamente donde se localiza el mayor numero de productores rurales del país. Estas importaciones fueron más concentradas en el 2003 con relación a 1993. Para el primer año, 12 productos representaron más del 50 por ciento de las importaciones, lo que en 1993 representaban el 38.6 por ciento. Dentro de estas importaciones destacan el maíz, soya, sorgo y carne de bovino. Siete productos acumulan alrededor del 41 por ciento del total importado en 2003. En el periodo señalado, los incrementos porcentuales más importantes, en términos de valor, se detectan en carne de bovino deshuesada que era del 2.0 por ciento y en 2003 ascendió a 7.4 por ciento, y el maíz que equivalía al 0.6 por ciento aumentó al 6.9 por ciento.

Dentro de las etapas de desgravación, el tratado estableció dos fases, la de 1994 a 2003 y otra del 2003 al 2008. Dentro de la segunda permanecieron maíz, frijol, leche en polvo y azúcar. De tal forma que estos productos permanecerán bajo un esquema de arancel-cuota hasta 2008, plazo en el que se desgravarán todas las importaciones agropecuarias, provenientes de EU, según está previsto en el tratado.

No obstante lo anterior, desde 1994 se han realizado importaciones de maíz amarillo, libres de arancel o con arancel muy bajo, rebasando los cupos convenidos en el tratado. Las importaciones de maíz por encima de los cupos, han duplicado las cantidades establecidas; es el caso del año 2001, cuando el cupo aceptado era del orden de tres millones de toneladas, se importaron alrededor de 6 millones de toneladas de maíz amarillo.

El consumo de granos en México ha experimentado un importante aumento entre 1994 y 2003; para el primer año fue del orden de 27.9 millones de toneladas y para el segundo lo fue de 39.5 millones. Este incremento de 11.6 millones de toneladas de aumento en el consumo, no pudo ser satisfecho con la producción nacional que solamente aumentó en 5.8 millones de toneladas. La diferencia fue cubierta con importaciones.

El consumo de bienes agropecuarios ha crecido sostenidamente durante el periodo de vigencia del TLCAN, la producción nacional, si bien se ha incrementado, no ha sido suficiente para satisfacer la demanda interna, de tal manera que se ha hecho uso del expediente de las importaciones para llenar la brecha creciente entre consumo y producción nacional, es decir, se ha estado ante un déficit permanente, cuando menos hasta el año 2003.

Lo anterior es claramente ejemplificado con las cifras del cuadro 2.

Los porcentajes denotan la importancia que tienen las importaciones agropecuarias, para satisfacer el consumo nacional. Prácticamente se importa toda la soya que se consume en el país, mas del 40 por ciento de algodón semilla y de ajonjolí, en granos básicos, el país importa el 61.4 por ciento del arroz palay, el 19.7 por ciento del maíz y el 42.6 por ciento del trigo que se consumen en el país.

En general, puede apreciarse que la dependencia de México de la importaciones de granos y oleaginosas durante la vigencia del TLCAN, se ha incrementado de manera muy importante. Si bien los ideólogos del tratado previeron que la dinámica del comercio exterior implicaría el aumento de las importaciones de estos bienes, suponían que se aumentarían en mayor medida las exportaciones de frutas y hortalizas, de tal forma que habría no sólo una compensación de pérdidas, sino que habría ganancias netas expresadas en aumentos del empleo, mejores ingresos para los productores, disminución de la migración hacia Estados Unidos, aumentos en la productividad, mayor competitividad en el mercado interno y externo, a través de la reasignación de los factores de la producción, tierra, capital y trabajo que, atentos a la dinámica de los precios dentro del esquema de una competencia perfecta, operarían de una manera eficaz y de manera automática lograrían mover a los factores de la producción bajo la lógica de los precios.

La realidad se ha impuesto y ha mostrado que la teoría del comercio internacional, invocada por los defensores a ultranza del tratado, tiene inconsistencias de origen y se sustenta en premisas falsas, pues éstas solo han servido para la formulación de teorías donde el grado de abstracción ha ido demasiado lejos de la realidad.

Los elementos vertidos con anterioridad, constituyen el marco de referencia para justificar la iniciativa para renegociar el TLCAN. De ellos es conveniente destacar los siguientes:

1. El TLCAN se firmó entre socios a quienes corresponden, hipotéticamente, economías equivalentes, es decir, con grados relativos de desarrollo semejantes. Esta aseveración se sustenta en el hecho de que en el cuerpo del tratado no hay reconocimiento a las asimetrías existentes entre los tres países, especialmente en el sector agropecuario.

Esta circunstancia implica, con el transcurso del tiempo, la profundización de las diferencias entre los socios. La experiencia observada después de casi 15 años de vigencia del tratado, da elementos para soportar esta afirmación. Lo importante de este fenómeno, reside en el hecho de que México seguirá disminuyendo su capacidad para resolver satisfactoriamente las necesidades fundamentales de la población.

2. Las enormes diferencias entre los distintos aspectos antes señalados en materia de rendimientos, productividad, acceso a la tecnología, dotación de recursos y apoyos gubernamentales obligaban al diseño de un programa de largo aliento, cuya instrumentación trajera como consecuencia la disminución, cuando menos hasta límites razonables, desde la perspectiva de la soberanía, de las brechas entre los indicadores que miden los aspectos mencionados.

Este programa de largo plazo, tenía que ser financiado de manera sustantiva, por los socios más fuertes, con la decidida participación de México, a través de acciones con clara orientación, para reducir las brechas, en los diferentes horizontes temporales.

Acompañando a las políticas definidas en el programa de referencia, y en dependencia directa con los resultados del mismo, debieron establecerse los mecanismos de ajuste arancelario, hasta la total desgravación, incluso, si fuera el caso, de los productos del sector agropecuario, siempre y cuando las diferencias multimencionadas se hubieran desvanecido y que, en términos generales, la competencia entre los productores de las diversas naciones fuera realmente en planos de igualdad. Situaciones semejantes se han presentado en procesos similares, quizá el mejor ejemplo sea el de la Unión Europea, con su Política Agropecuaria Comunitaria (PAC), donde sí se tomaron en cuenta las diferencias inherentes a los diversos países y se tomaron medidas para subsanarlas.

3. Sin tener el propósito de entrar en valoraciones de orden subjetivo, es necesario expresar con fuerza que la negociación, y desde luego esto involucra a los negociadores mexicanos, calificada de innovadora por los apologista del TLCAN fue altamente desfavorable para México, al incorporar al sector agropecuario al tratado y sujetarlo a un proceso indiscriminado y acelerado de desgravación arancelario. En la historia reciente en materia de tratados comerciales y en procesos de integración económica regional, esta circunstancia no se había dado. ¿Que razones indujeron a las partes firmantes del tratado a convenir un esquema de esta naturaleza, dadas las evidencias que mostraban las profundas asimetrías?

En los procesos de desgravación arancelaria, aunque pueda argumentarse que EU y Canadá, de manera inmediata a la firma del tratado eliminaron, en términos porcentuales, mayor cantidad de bienes que México, lo cierto es que México, con antelación al mismo, lo había hecho de manera importante unilateralmente. Finalmente, se establecieron reglas iguales para desiguales, con la sabida consecuencia, es decir, siempre sale favorecido quién tiene mejores condiciones.

La experiencia en el mundo muestra que en los acuerdos de integración, “entre socios desiguales” se utilizan, entre otros mecanismos, los esquemas arancelarios que favorezcan a los socios menos desarrollados, es decir, más débiles.

4. Las premisas fundamentales del tratado no se han cumplido.

Los datos gruesos muestran la condición de las partes: entre 1998 y 2001, el PIB de EU fue entre 16 y 21 veces mayor al de México.

Los analistas en la materia han estimado que la brecha se ha ido ampliando, alejando más las posibilidades de convergencia entre México y sus socios en el TLCAN. Durante el tiempo de las negociaciones del tratado, la productividad en la agricultura de EU era nueve veces mayor a la de México.

Se supondría, de conformidad con los postulados básicos del tratado, que esta brecha disminuiría, sin embargo, para 2001, la productividad agrícola de EU era once veces mayor a la de México.

5. Por lo que respecta a los mecanismos establecidos por el Tratado, para realizar “ajustes” en las relaciones comerciales con cierto grado de desequilibrio, las salvaguardas y los derechos antidumping, están diseñados de tal manera que favorecen a EU, por su complejidad, por su mayor cercanía con las disposiciones legales en la materia (en EU), por la poca experiencia de los productores mexicanos, por los elevados costos y, en general, por las condicionantes que el propio tratado establece.

La masa de subsidios, directos o indirectos, otorgados por EU a sus productores es sustantivamente mayor a la otorgada por el gobierno mexicano a los productores nacionales.

Este ha sido un campo de controversias frecuentes entre los socios del TLCAN y las tensiones han crecido. En todo caso, la aplicación de medidas comerciales correctivas en el TLCAN, puede servir para proteger a los productores nacionales, pero generalmente dificulta el acceso a los mercados de exportación.

6. Por lo que respecta a la solución de las controversias comerciales a través de paneles de arbitraje, éstos han sido más usados por Canadá y EU, debido a lo largo de los procedimientos (cuando menos de un año), a los altos costos involucrados y a que las decisiones no son vinculatorias, por lo que se requiere de procedimientos posteriores, que llevan asociados costos adicionales.

Adicionalmente, la ambigüedad del tratado en esta materia, favorece a los productores de EU, porque al llevar los asuntos en controversia ante los tribunales de ese país, prevalecen los criterios de sus leyes sobre el tratado, de tal forma que, en ocasiones, aun tratándose de prácticas comerciales injustas y al uso de subsidios, les dan la razón a los productores de EU.

El señalamiento más importante radica en la afirmación de que los productores mexicanos y canadienses son los perjudicados, debido a que los estadounidenses tienen posibilidades de manipular a su favor las disposiciones vigentes en EU.

7. Los datos reflejados en el cuerpo del documento, muestran que las premisas que justificaban la firma del tratado no eran correctas, porque el país en lugar de mejorar las condiciones generales de vida de los productores rurales, las ha visto empeorarse, porque la dependencia alimentaria se ha agudizado poniendo en riesgo la soberanía y seguridad alimentaría y, particularmente, la seguridad nacional. Estos elementos constituyen argumentos de peso suficiente para que el Poder Ejecutivo inicie una ronda de conversaciones con los socios del TLCAN, orientadas a su renegociación.

Si lo que pretende el Estado mexicano es construir una nación soberana, está ante la obligación de renegociar el TLCAN, particularmente en el ámbito agropecuario, no sólo respecto a maíz y frijol, se necesita una renegociación integral, que conduzca a la soberanía y seguridad alimentaría y nutricional.

* Doctor en Ciencias Económicas y asesor del Área de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del GPPRD en la Cámara de Diputados.

1 Estas notas están basadas en la revisión del trabajo, “Diez años con el TLCAN. Las experiencias del sector agropecuario mexicano” formulado bajo la coordinación del Dr. José Romero y la Dra. Alicia Puyana, del COLMEX y FLACSO, respectivamente. De la misma manera, la información proviene del cuerpo del texto del TLCAN, y de la información contenida en los trabajos de los investigadores José Luís Calva y Heriberto López.