La política exterior del México foxista. Una evaluación general

Saúl Escobar Toledo*

En los inicios de este sexenio, el presidente Fox explicaba en Madrid, España, la nueva política exterior de su gobierno que, “combinando lo mejor del pasado con las necesidades del presente” se articulaba en dos ejes principales: “el primero, ha consistido en desplegar una actividad más intensa en los foros multilaterales y, el segundo, ha buscado profundizar estratégicamente nuestra relación con Estados Unidos y Canadᔹ.

Según Fox, “La conducta en los foros multilaterales se guiaría por la defensa de los derechos humanos, la lucha contra el terrorismo internacional y el impulso de los valores democráticos del mundo”.

Más adelante, el presidente precisó que: “La votación sobre Cuba en la pasada Comisión de Derechos Humanos de la ONU, es un claro ejemplo de nuestra congruencia en este tema”.

Y abundaba que: “En América Latina esta nueva orientación se ha expresado de una manera clara a través de una iniciativa que hemos lanzado con Centroamérica para promover el desarrollo regional, el desarrollo económico sostenido y sustentable, mediante la iniciativa Plan Puebla-Panamá, la cual responde a una nueva perspectiva integral de desarrollo socioeconómico de esta región que se encuentra con importantes rezagos”.

“El segundo eje de la política exterior de México –señaló Fox en esa ocasión– ha sido la construcción de una asociación estratégica para la prosperidad con Estados Unidos y Canadá, partiendo de una relación ya estrecha que descansa en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y que está articulada en torno a una visión integral de largo plazo y conceptualmente novedosa”.

Todo esto, agregaba, “ha significado en el último año un avance conceptual extraordinario en las relaciones entre nuestros dos países, particularmente en el tema migratorio y en la importancia de caminar paulatinamente hacia la regularización de la situación migratoria de nuestros connacionales en Estados Unidos, un número que se estima entre tres y cuatro millones de mexicanos”.

“Ultimadamente nuestro objetivo de largo plazo es establecer con Estados Unidos, pero también con Canadá, nuestro otro socio regional, un conjunto de vínculos e instituciones similares a los creados por la Unión Europea, con el fin de atender temas tan importantes para la futura prosperidad de Norteamérica, así como la libertad de movimiento de capitales, bienes, servicios y personas”.

Vale la pena hacer la evaluación del sexenio en materia de política exterior tomando en cuenta estos propósitos, porque nos permitirán analizarlo tanto del lado doctrinal como por sus resultados prácticos.

Si comparamos estos objetivos con lo señalado en el artículo 89 de la Constitución, los famosos siete principios (autodeterminación de los pueblos, no intervención, solución pacífica de controversias, proscripción del uso de la fuerza, igualdad jurídica de los Estados, cooperación internacional para el desarrollo, y lucha por la paz y la seguridad internacionales) podemos concluir que la visión doctrinaria de Fox profundizó una tendencia que se inició con la firma del TLC de América del Norte, es decir, una visión economicista, apegada casi exclusivamente a los intereses de EU; y demasiado pragmática, es decir, basada sobre todo en intereses y casi nada en principios².

Como han señalado diversos especialistas, “a partir de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá se ha ido disminuyendo el espacio de disenso de México frente a Estados Unidos”³, es decir, nuestra política exterior ha sido menos independiente.

La estrategia de Fox, de acuerdo con este antecedente, consistió en retomar parte fundamental del ideario y las prioridades de Estados Unidos en las relaciones internacionales, para así poder fortalecer un acercamiento estratégico con nuestro vecino del norte, con el objeto de lograr una integración capaz de resolver problemas como la inmigración.

Esta estrategia suponía, en primer lugar, definir prioridades nuevas con el objetivo de alinearse con los propósitos norteamericanos en la diplomacia mundial. Propósitos que, cómo se vio después, han sido incluso contradictorios, pues la lucha contra el terrorismo ha llevado a Estados Unidos a convertirse en uno de los principales gobiernos violadores de los derechos humanos en el mundo, sobre todo, después de la invasión de Iraq, es decir, la estrategia de Fox consistió en concertar con Estados Unidos para luego actuar en el mundo, en los foros de los organismos multilaterales.

Dicha estrategia se basó también en la idea de que la única relación con carácter verdaderamente estratégico debía ser con Estados Unidos, ya que de esa relación dependería el objetivo nacional del desarrollo. La locomotora económica estadounidense tendría que jalar a México.

Es significativo que, de los principios señalados en la Constitución, se hayan desplazado los puntos que se consideraba parte de la agenda tradicional e histórica de la política exterior mexicana. A diferencia del pasado, México se dedicaría, de ahora en adelante, a apoyar las acciones conducidas por parte de Estados Unidos en el mundo que, aunque vulneraran la autodeterminación de los pueblos, las soluciones pacíficas y la proscripción de la fuerza, resultaran congruentes con la nueva prioridad, la lucha contra el terrorismo. También, se olvidaría la cooperación internacional para el desarrollo como un objetivo prioritario, quizá bajo un supuesto realismo que reconoce la globalización y el orden económico vigente como algo imposible de cambiar, alentando entonces el libre comercio y las políticas emanadas del FMI como las únicas viables para todos los países del mundo.

Esta nueva estrategia, en el caso de América Latina, trajo como consecuencia inevitable un viraje en las relaciones con Cuba. Desde entonces se puso por delante la defensa de los derechos humanos en la Isla, votando en los organismos internacionales en contra del régimen de Castro y además, cobijando de distintas maneras a las oposiciones cubanas. Aun más, esta política, según Iruegas, buscó algo más peligroso: la “destrucción del gobierno revolucionario” de Cuba⁴.

De la misma manera, el acercamiento hacia América Latina se hizo con base en intereses económicos, no políticos. A diferencia del pasado, cuando México hizo a un lado esos intereses económicos y aceptó el rechazo al bloqueo contra Cuba, se manifestó contra las dictaduras del Cono Sur en los setentas y promovió el proceso de paz en Centroamérica en los ochentas, ahora el acercamiento no tuvo fines políticos, en el sentido de procurar objetivos regionales, sino que se basó en intereses económicos.

Congruente con esta filosofía, en el sexenio de Fox, México se dedicó a establecer tratados de libre comercio con distintos países del mundo. El activismo de México en la escena internacional tendría una nueva cara: ya no más búsqueda de pactos o acuerdos románticos, que sólo se quedan en buenas intenciones o que no benefician directamente a la economía de mercado. Ahora nuestro país sería ejemplar en su nuevo papel en el área económica, bajo los lineamientos de los organismos multinacionales como el FMI y la OMC. Demostraría que puede ser, dentro y fuera, un alumno avanzado y obediente del orden neoliberal.

Uno de los actos más importantes, resultado de esta estrategia, se dio cuando el presidente Fox decidió dar un paso más en la integración subordinada con Estados Unidos, el 23 de marzo de 2005, al firmar la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN). Ello implicó acelerar la dependencia de nuestro país, sobre todo, de su economía y de sus aparatos de seguridad e inteligencia, a la dinámica de la potencia del norte. Esta alianza se pactó sin consulta con la población ni con el Poder Legislativo.

Hay que reiterar que bajo la ASPAN, México asume que los enemigos de Estados Unidos son los nuestros y se compromete a reaccionar coordinadamente ante cualquier ataque o amenaza a la región. También se obliga a garantizar el abasto de electricidad e hidrocarburos a la región. Sin embargo, no fueron considerados, en absoluto, como han planteado reiteradamente diversos sectores productivos y de la oposición política en México, los problemas centrales de nuestra relación: los fondos compensatorios para el desarrollo de las regiones afectadas por el TLCAN, el mercado laboral y, mucho menos, la migración, es decir, la política de seguridad en la región de América del Norte, después del 9/11 la ha definido unilateralmente Washington. México ha cooperado sin haber desarrollado una política propia.

Errores y aciertos

La política exterior de México, en tiempos de Fox, tuvo serios errores. En el caso de Cuba, basta recordar dos episodios, el de la grabación dada a conocer por Cuba en que el presidente Fox le dice al presidente Fidel Castro en relación con su participación en la Cumbre para el Financiamiento al Desarrollo, en Monterrey: “comes y te vas”, y, posteriormente, aquel que llevó al borde de la ruptura la relación con el canciller Derbez: México había sido acusado por Cuba de estar al servicio de Washington. Nunca antes, en más de cien años de relación bilateral, ésta llegó a un nivel tan crítico.

Respecto a la relación de México con Sudamérica, ahí está el episodio de la IV Cumbre de las Américas en Mar del Plata, en la que el protagonismo, los enfrentamientos verbales y los desatinos del presidente Fox condujeron nuevamente al deterioro de la relación de México con países como Argentina y Venezuela.

Contrastan, por otra parte, algunos aciertos que, hay que decirlo, se alejaron de la estrategia definida por Fox en materia de relaciones internacionales, pues se aplicó una política exterior vinculada a principios. Por ejemplo cuando México rechazó la invasión de Iraq estaba actuando de acuerdo con las políticas de solución pacífica de las controversias y de oposición a soluciones bélicas, que son parte de las políticas históricas de nuestro país. Cuando México rechazó el intento de golpe contra el presidente Chávez en Venezuela, también se apoyó en una política histórica, recuérdese tan sólo el caso de Salvador Allende en Chile.

De la misma manera, cuando México votó en contra del bloqueo a Cuba en la Asamblea General de Naciones Unidas o fue aprobada la resolución de la Corte de La Haya, ganada por México, para que se revisara la situación de 52 mexicanos condenados a muerte en Estados Unidos, así como también la ratificación de México en favor de la Corte Penal Internacional.

Estos aciertos, sin embargo, fueron excepcionales en tanto se salieron de la propia doctrina proclamada por el presidente Fox. Si entonces podemos analizarlas como correcciones o desviaciones de la estrategia diplomática hay que buscar las causas que condujeron a tomar estas decisiones, fundamentalmente en la situación política interna. El papel de la oposición en el Congreso de la Unión, el peso de una opinión pública adversa a cualquier aventura bélica, y un claro interés electorero, fueron factores determinantes en la modificación de la estrategia diplomática del gobierno.

Finalmente, habrá que mencionar un error reiterado, sobre todo por los diplomáticos de carrera: la falta de una política institucional en el servicio exterior mexicano. Últimamente, dicen los diplomáticos, han maltratado mucho a esta institución al incorporar en los niveles de decisión a gente sin experiencia, sin la formación y sin compromiso nacional.

Resultados de esta estrategia

Muchos comentaristas han resaltado el fracaso de la estrategia foxista, debido a errores, inexperiencias y torpezas, pero también porque el plan original, la estrategia original no funcionó. Es importante esta diferencia porque el retroceso que ha conocido la diplomacia mexicana no obedeció sólo a los dislates de los funcionarios, en primer lugar del presidente de la república, sino sobre todo al revés de una idea rectora. El objetivo principal, es decir, un acuerdo estratégico con Estados Unidos, principalmente en materia migratoria, no sólo no se logró sino que, además, éste diferendo se ha agravado con las últimas decisiones del Congreso y del presidente Bush.

Por ello, puede afirmarse que la diplomacia foxista tuvo una derrota estratégica y que, con ello, México perdió un papel en el mundo que había ganado en otras épocas. En palabras de Gustavo Iruegas: “La política exterior mexicana tenía prestigio; ese prestigio no salía de otra cosa, sino del reconocimiento de que México tenía una política exterior propia y que la ejercía con independencia diplomática”.

En palabras de Bernardo Méndez: “En fechas recientes se ha insistido que México necesita abandonar ciertas posiciones críticas o discordantes con Estados Unidos con el argumento de que es una ‘retórica’ estéril, que no es congruente con nuestra vinculación económica y política en el nuevo espacio norteamericano y los ideólogos de la búsqueda de mayor ‘integración’ suponen que la no confrontación y la mayor cooperación con el gobierno de Estados Unidos arrojará buenos dividendos para mejorar las opciones de regularización migratoria de los mas de cinco millones de inmigrantes mexicanos indocumentados en territorio estadounidense y que en otros terrenos, como el comercio bilateral o lucha contra el narcotráfico, tendremos mejores respuestas y mejor trato de los actores gubernamentales de Estados Unidos. La experiencia reciente demuestra que los actores políticos estadounidenses no toman decisiones favorables a México por consideraciones relacionadas con una mayor cooperación de parte del gobierno mexicano”.

El gobierno del presidente Fox logró conjugar, al mismo tiempo, una mala relación con Cuba y con Estados Unidos y debilitó los lazos de México con América Latina, al abrir diferendos con los principales países de la región.

A raíz de esta derrota estratégica puede caber la pregunta: la idea de pertenencia a la comunidad norteamericana ¿significa necesariamente que México debe plegarse al país más poderoso o a las fuerzas del mercado mundial que se expresan en el capital trasnacional?

Iruegas contesta negativamente, afirmando que este planteamiento es un tanto ilusorio, independientemente de a quiénes les guste o no les guste el asunto, porque la integración exige que las sociedades sean homogéneas. Las sociedades que no son homogéneas no se integran.

Por ello, de acuerdo a la experiencia del sexenio se impone la búsqueda de una nueva estrategia: es tiempo de recuperar nuestra iniciativa y nuestro espacio de autonomía para poder negociar en mejores condiciones. “Nuestra visión es que debemos conservar nuestro espacio de autonomía y fortalecer un disenso negociado en nuestra política exterior frente a las presiones que aconsejan la subordinación”⁵.

A diferencia de la estrategia del foxismo ahora se trataría, a la inversa, de condicionar nuestro alineamiento para lograr los objetivos más importantes para el país:

Aquí es importante hacer una diferencia entre asociación e integración. La primera supone una relación estratégica, pero manteniendo independencia y dejando de atar fatalmente el futuro económico de México con el de Estados Unidos. El segundo, lleva a buscar un acercamiento en todos los órdenes y supone una coincidencia plena en el orden político internacional y un enganchamiento económico que impida una mayor diversificación de nuestros mercados.

Esta diferencia supone cambiar la estrategia foxista. “No es viable ni pertinente supeditar a México a las ideas de ‘perímetro de seguridad’ o de cualquier propuesta de ‘políticas supranacionales’ del gobierno estadounidense si no acceden a negociar y respetar temas vitales para la seguridad nacional mexicana, entre ellos, la necesidad de regularizar y normalizar la situación migratoria de casi seis millones de mexicanos en Estados Unidos y respetar el mandamiento constitucional mexicano sobre nuestros recursos energéticos y otros recursos naturales no renovables que son patrimonio de nuestra nación”⁶.

Aclaro otra duda que puede surgir: ¿Es correcto luchar por los derechos humanos en el mundo?

Si, siempre y cuando reconozcamos que lo que tenemos es un orden internacional en el que Estados Unidos ha proclamado imponer sus reglas sobre la soberanía de los débiles y abdicar de la aplicación del derecho internacional en beneficio de los más poderosos.

Por ello, en el caso de Cuba no hay que confundirse. El respeto a los derechos humanos no nos obliga a servir de base territorial y política para combatir y tratar de destruir al Estado cubano.

Finalmente, este debate nos hace cada vez más evidente la necesidad de construir una política exterior de Estado. Para ello, se requiere una participación más relevante del Congreso.

Como ha señalado el embajador Iruegas: En el derecho internacional, cada vez con mayor frecuencia, se están firmando acuerdos que atañen directamente a las personas, no nada más a los Estados, como los tratados de derechos humanos y los comerciales. El país está negociando esos asuntos con otras soberanías y no participan en esa negociación ni el Senado ni los diputados a los que les correspondería tener una opinión, pues representan los intereses de los ciudadanos, precisamente de esos ciudadanos que están siendo directamente afectados por los acuerdos internacionales. El Congreso, tiene que estar presente, entonces, no sólo en el momento de la aprobación de esos instrumentos, sino también en la fase previa, en su negociación. Incluso, hemos propuesto el mecanismo de consulta popular para aprobar los tratados internacionales cuando impacten de manera determinante los intereses de la nación⁷.

La definición de una política exterior de Estado, definida por el Congreso y el Poder Ejecutivo, exigirá diversas reformas constitucionales para revisar algunas competencias de las cámaras, sobre todo del Senado, y pensar en mecanismos novedosos como la formación de un Consejo Nacional de Política Exterior y la ratificación del secretario por parte del Senado.

* Secretario de Asuntos Internacionales del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática.

¹ “La Política Exterior de México en el siglo XXI”, palabras pronunciadas por el presidente Vicente Fox ante los integrantes del “Club Siglo XXI”, en el Salón de Conferencias del Hotel Eurobuilding de la Ciudad de Madrid, España, 16 de mayo de 2002.

² Bernardo Sepúlveda Amor, “Política Exterior y orden constitucional. Los fundamentos de una política de Estado” en Rabaza, Emilio O. (Coordinador) Los siete principios básicos de la política exterior de México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005.

³ Ver entre otros, Bernardo Méndez Lugo (2006), “Política exterior de México y soberanía nacional”, en El Catoblepas, No. 54, agosto, p. 16.

⁴ Entrevista con el embajador Gustavo Iruegas sobre la política exterior en México, lunes 20 de febrero de 2006, México.

⁵ B. Méndez, o. c..

⁶ B. Méndez, o. c..

⁷ Cfr. Plataforma Electoral y Programa de Acción de la Coalición Por el Bien de Todos, que registró ante el Instituto Federal Electoral para la contienda de julio de 2006.