La privatización oculta del sector energético

Fluvio C. Ruiz Alarcón* y Angelberto Martínez Gómez**

En lo que constituye uno de los rasgos definitorios de la naturaleza del Estado mexicano, la Constitución establece, en su artículo 27, que los hidrocarburos y la electricidad deben explotarse por y para beneficio de la nación. Explícitamente, señala que corresponde a la nación el dominio directo del petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos. Asimismo, con toda claridad establece su exclusividad para generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de un servicio público. Señalando que en esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y que la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines.

De ahí que resulte relevante señalar que, en la práctica, las empresas energéticas han sido utilizadas como un sustituto de una reforma fiscal progresiva, que grave al gran capital en una proporción adecuada. Dicho de otra manera, la renta energética se ha trasladado en buena medida, por la vía de los privilegios fiscales para el gran capital y la asfixia tributaria para los organismos públicos, a unos cuantos beneficiarios privados, cercenando, en cambio, el potencial industrial de nuestras empresas energéticas.

Mientras las grandes corporaciones gozan de exenciones y facilidades fiscales, como el régimen de consolidación, las finanzas del gobierno federal dependen de los ingresos de las paraestatales encargadas de la explotación energética: Los ingresos sumados de Pemex y CFE aportan alrededor de la mitad del presupuesto. Tan sólo los ingresos petroleros representan en la actualidad más del 40 por ciento de los ingresos netos presupuestarios.

Inexistencia de una política energética

Es un principio lógico y reconocido, el de la conveniencia de no depender de un sólo energético primario y, menos aún, de un energético cuyas reservas probadas son muy limitadas. Pese a ello, la planeación de la expansión del sector eléctrico, por ejemplo, considera que el 85 por ciento de capacidad de generación eléctrica para el próximo decenio esté basada en la utilización de gas natural como combustible. Lo anterior, además de contravenir el principio que hemos citado y de postergar el uso de energías renovables, somete la política energética a fuertes presiones para acceder a ese energético, como lo prueba el empleo de contratos ilegales para su extracción y la dependencia del exterior en la adquisición de gas natural licuado; incluso, se ha llegado al extremo de que la Comisión Federal de Electricidad busque “independizarse” de Petróleos Mexicanos en lo concerniente a su aprovisionamiento de gas. De su lado, Pemex no considera prioritario aprovechar al máximo su potencial de cogeneración.

Por otra parte, si aplicamos el enfoque de los aciertos y desaciertos en la evaluación del sexenio del presidente Vicente Fox, los juicios de actuación estarán condicionados a la concepción que tengamos sobre la naturaleza y características que debe tener el sector que la nación requiere para su independencia y desarrollo.

De esta manera, el avance que registra la participación de particulares en el manejo del sector, para unas corrientes de opinión será un acierto. Desde nuestra posición, el sector energético debe continuar siendo patrimonio de la nación, como condición para contar con independencia para definir una política energética que impulse al desarrollo nacional, permita el acceso a los bienes y servicios de energía para todos los mexicanos y proporcione viabilidad a actividades económicas necesarias para la sociedad. Nosotros consideramos que el avance de la privatización es contraria a los intereses nacionales y con esa posición crítica abordamos el desempeño que la administración foxista ha tenido en lo referente a este sector.

Sector eléctrico

En el aspecto jurídico, la administración foxista realizó esfuerzos para privatizar el sector eléctrico, a través de dos vías: reformar la Constitución y reformas a las leyes secundarias.

En lo que respecta a reformar la Constitución, el 16 de agosto de 2002, el presidente ingresó a la Cámara de Senadores un paquete de reformas al marco jurídico del sector eléctrico que incluía una iniciativa de reforma a los artículos 27 y 28 constitucionales y reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y a Ley de la Comisión Reguladora de Energía. También incluía la creación de dos leyes: la Ley Orgánica de la Comisión Federal de Electricidad y Ley Orgánica del Centro Nacional de Control de Energía.

La esencia de ese paquete, consistía en tergiversar el contenido histórico del concepto de servicio público de energía eléctrica aplicando el siguiente criterio:

“no se considera servicio público las actividades de generación, importación, conducción transformación y venta directa o indirecta de energía eléctrica a los usuarios con requerimientos de consumo superiores a 2 mil 500 MWh por año en actividades industriales, comerciales o de servicios”.

De esa manera, se abría la puerta para despojar a los organismos encargados del servicio público de energía eléctrica del segmento de usuarios más rentable que representan los 5 mil usuarios industriales con consumos mayores a 2 mil 500 MWh y entregarlo a la explotación de particulares. Dicha iniciativa no ha tenido consenso en el seno de la Cámara de Senadores y permanece pendiente el dictamen respectivo.

En materia exclusiva de leyes secundarias, el 24 de mayo de 2001, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación un decreto presidencial por el que se reforman y adicionan los artículos 126 y 135 del Reglamento a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, relativos a la modalidad de autoabastecimiento en la generación de energía eléctrica. Mediante esas reformas se pretendía que los permisionarios en autoabastecimiento no tuvieran prácticamente límites para vender sus excedentes a la Comisión Federal de Electricidad. Esta venta ilimitada infringía las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, razón por la que el Congreso de la Unión interpuso, el 4 de julio de 2001, la controversia constitucional 22/2001 ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien dictó su resolución el 3 de junio de 2002, invalidando las reformas reglamentarias citadas.

Una visión que ha mantenido la administración foxista sobre la generación eléctrica por medio de fuentes renovables de energía, es que es un nicho reservado a los particulares. Por tal razón, la Secretaría de Energía cabildeó fuertemente para que en el dictamen elaborado en diciembre de 2005 por la Cámara de Diputados en la iniciativa de creación de la “Ley para el Aprovechamiento de Fuentes Renovables de Energía”, se incluyeran importantes incentivos económicos y estimular, por medio de recursos públicos, la generación eléctrica de particulares con fuentes renovables. Dicho dictamen se encuentra en revisión en la Cámara de Senadores.

Enmarcado en esa visión, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, del 30 de enero de 2006, una resolución de la Comisión Reguladora de Energía, modificando el modelo de contrato de interconexión para fuentes de energía renovable, por el que los permisionarios en el esquema de autoabastecimiento, pueden vender todos sus excedentes a Comisión Federal de Electricidad y se les reconoce esa capacidad como firme, algo a que esa Comisión se venía oponiendo, dada la naturaleza intermitente de las fuentes renovables.

Infraestructura

Para examinar el desempeño en capacidad eléctrica instalada, tomaremos como referencia la capacidad instalada del sector (cuadro 1)

Observamos que en la administración foxista el crecimiento de la capacidad de generación eléctrica instalada para servicio público fue de 29.5 por ciento, en donde es de notar la atención privilegiada a la generación privada, a través del esquema de productor independiente de energía (Pie). Mientras la capacidad instalada de propiedad estatal creció 5.7 por ciento en todo el periodo, la capacidad de los productores independientes creció explosivamente en mil 900 por ciento. Cabe añadir que dichos productores independientes utilizan únicamente la tecnología de ciclo combinado, con gas natural como combustible, por lo que, consecuentemente, la demanda de este energético y su precio se ha disparado, teniendo que recurrir a su importación.

Si consideramos que la demanda máxima coincidente bruta presentada en 2006 en el sector eléctrico público fue de 32 mil MW y que la capacidad instalada es de 47 mil 536 MW, obtenemos un margen de reserva de 48 por ciento. Este margen, comparado con el 27 por ciento, que recomienda la misma Secretaría de Energía, implica que tenemos un exceso en capacidad instalada de aproximadamente 7 mil MW. Ello significa que, en el afán de abrir espacios a la inversión privada, se ha instalado más capacidad que la que necesitamos, y como se da preferencia a la generación privada, las plantas generadoras de Comisión Federal de Electricidad son obligadas a operar con bajos factores de carga, a mantenerlas en reserva o, incluso, a cerrarlas definitivamente.

La incorporación de los generadores privados nos revela múltiples afectaciones negativas al sector eléctrico público. Por una parte, el sector tiene una capacidad ociosa, lo que equivale a una inversión ociosa; por otra, operar con bajos factores de carga o mantener en reserva las plantas de generación, incrementa los costos operativos y, además crece la dependencia de un energético de precio volátil con tendencia a la alza como es el gas natural. Todas estas afectaciones incrementan los costos de explotación, los cuales, a su vez, repercuten en los cargos a las tarifas eléctricas.

En suma, la administración foxista le deja al país una disminución en su capacidad para decidir la política en materia eléctrica, la incorporación privilegiada en la operación del sector eléctrico público de intereses particulares a costa de deteriorar técnica y económicamente a los organismos encargados del servicio público de energía eléctrica o, lo que es lo mismo, a costa de lesionar las finanzas públicas del país.

En el cuadro anterior observamos también que, en el renglón de autoabastecimiento y cogeneración, por parte de Pemex, ha sido mínimo (16 por ciento), mientras los particulares han tenido un desarrollo importante (80 por ciento). Aunque este desarrollo no es comparable con el que han tenido los productores independientes, si muestra el impulso que han recibido, principalmente por las facilidades dadas para interconectarse a la red eléctrica nacional, a través de las resoluciones emitidas por la Comisión Reguladora de Energía.

Respecto a la infraestructura para transmisión y distribución de electricidad, en este sexenio la red de transmisión en alta tensión (400 a 69 kv) incrementó su longitud en 24.5 por ciento, al pasar de 78 mil 672 kilómetros a 97 mil 922 y la de distribución en media y baja tensión (< 34.5 kv) incrementó su longitud en 12 por ciento al pasar de 539 mil 755 km. a 607 mil 292. Dentro de estas obras merece mención la interconexión del sistema noroeste que permanecía aislado, al sistema interconectado nacional.

En el desarrollo mencionado, mientras el incremento en la red de distribución se llevó a cabo con recursos presupuestales, el desarrollo de la red de transmisión fue principalmente con el esquema Pidiregas, en la modalidad de obra pública financiada (OPF). Es importante aclarar que dicho esquema de financiamiento no constituye una privatización, pues considera que la infraestructura y los activos fijos sigan en posesión de los organismos públicos del sector eléctrico, quienes son los que los operan, a diferencia del esquema de productor independiente, que sí constituye una actividad privada, porque la infraestructura de generación instalada con este esquema es propiedad de los permisionarios que la operan.

En materia de infraestructura, aunque no forman parte del sistema eléctrico nacional público, son totalmente censurables los permisos de exportación otorgados en este sexenio por la Comisión Reguladora de Energía (seis permisos por 2 mil 200MW) para instalar centrales de generación en la frontera con Estados Unidos, con el propósito principal de exportar electricidad, lo que compromete la seguridad nacional, además de producirnos impactos ambientales adversos no permitidos en EU. Peor aún, para efectos del protocolo de Kyoto, las emisiones respectivas son contabilizadas para nuestro país.

Política tarifaria

En esta administración se expidieron dieciocho acuerdos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para ajustar, modificar o reestructurar las tarifas eléctricas; de ellos los más controvertidos fueron:

El publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 7 de febrero de 2002, con el cual se redujo el subsidio al segmento de usuarios domésticos de consumo medio, lo que significó que su facturación se incrementará hasta en un 100 por ciento, lesionando, particularmente, la economía doméstica de los usuarios ubicados en zonas de climas extremosos.

Otro acuerdo que produjo discusión fue el publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 22 de abril de 2005, mediante el cual se dispuso nuevo cálculo para disminuir la “demanda incremental en periodo de punta” en las tarifas industriales, la cual no satisfizo a todos los grupos de dichos consumidores.

En resumen, el efecto del conjunto de esos dieciocho acuerdos, fue un incremento en términos reales de 32 por ciento en las tarifas domésticas, de 53 por ciento en las tarifas industriales y de 13 por ciento en las agrícolas. Como referencia, durante el sexenio anterior (1994-2000) las tarifas domésticas e industriales en términos reales permanecieron prácticamente sin cambio y las agrícolas registraron una disminución de 42 por ciento.

Los datos anteriores son un reflejo de la aplicación de las directrices erróneas que ya hemos anotado: empleo del combustible más caro para generar electricidad, costosas inversiones innecesarias que generan altos intereses, aumento de costos operativos por operar centrales de generación con bajos factores de carga o mantenerlas en reserva. Todo, para favorecer a los intereses privados, lo que confirma la premisa de que para la población, uno de los efectos perjudiciales de la privatización eléctrica, sería el incremento gravoso en las tarifas del servicio de energía eléctrica.

Sector petrolero

La estrategia oficial en este caso, continuó la política de las administraciones anteriores: descapitalizar a Pemex y a sus subsidiarias, imponiendo a nuestra paraestatal una exacción desmedida por los gravámenes que la aquejan. En el colmo del cinismo, la esquizofrenia o la cesión absoluta del poder en materia económica a Francisco Gil Diaz, Vicente Fox vetó la reforma al régimen fiscal de Pemex, aprobada casi por unanimidad en el Congreso y en cuya aprobación había tenido una participación destacada la propia bancada panista. Al superarse por amplísima mayoría –el PAN incluido– el veto foxista, se rechazó la pretensión de Hacienda de que el alivio fiscal de 25 mil millones (5 por ciento de lo que aportaría Pemex con el régimen anterior) fueran destinados a aumentar el oprobioso superávit primario que se le impone a la paraestatal; sin embargo, una semana después, la mayoría de la Cámara de Diputados votó en la Ley de Ingresos un superávit primario para Pemex, incrementado en 25 mil millones de pesos su presupuesto, con lo que se esperaba aliviar la carga fiscal de Pemex. A trasmano, la Secretaría de Hacienda logró imponer (con la obvia complicidad de diputados incongruentes) una medida que había sido rechazada días atrás casi por unanimidad.

Más allá de la anécdota, una de tantas de la incoherencia foxista, lo que queda claro es la voluntad de impedir que Pemex pueda hacer uso productivo de los recursos que genera. En esa misma lógica, se subestima el precio de exportación del crudo mexicano, para dar un gran margen de discrecionalidad a la Secretaría de Hacienda y se despide o jubila a valiosos cuadros técnicos. El resultado ha sido, una baja dramática de nuestras reservas de hidrocarburos y una creciente importación de los petrolíferos y refinados que requiere la actividad económica del país, reforzando el problema de la falta de integración de los sectores productivos nacionales y la casi nula capacidad de innovación tecnológica.

Todo ello le da al gobierno el pretexto para abrir el sector petrolero a la inversión privada. El ejemplo más acabado y grave de lo anterior, lo constituyen los llamados Contratos de Servicios Múltiples, a través de los cuales Petróleos Mexicanos cede a un tercero la exclusividad que en materia de hidrocarburos le otorga la Constitución.

Los Contratos de Servicios Múltiples no son contratos de servicios. No están orientados hacia los servicios especializados asociados a la actividad petrolera como el tratamiento de datos, la prospección sismológica, el mantenimiento de equipo, etcétera, sino que implican el corazón mismo de esta actividad reservada al Estado. Por su naturaleza, los contratos de servicios no rebasan los 5 años, mientras que una duración de 20 años, es propia de las diversas modalidades de contratos-riesgo. En el caso de los CSM, por ejemplo, Pemex emplea el término “mantenimiento” para encubrir que el contratista se encargará de la operación de pozos, instalaciones, equipos y sistemas de monitoreo de supervisión de operaciones, además del mantenimiento, en sentido estricto, de los mismos.

Más aún, en lo que constituye el rasgo central de la inconstitucionalidad de los CSM, estos son contratos que establecen una relación funcional entre el resultado de la explotación y la contraprestación otorgada al contratista. En efecto, el contrato distingue entre beneficios y resultados de la explotación. Los primeros derivan de los resultados, pero los resultados derivan, a su vez, de los ingresos que genera la explotación, y el contrato divide los ingresos entre Pemex y el contratista. Es decir, un CSM es un contrato de ingresos compartidos. De tal suerte que el pago al contratista está directamente asociado a la venta de la producción, lo cual viola flagrantemente al artículo 6 de la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional.

El decálogo energético del Fox

El 12 de septiembre de 2005, en pleno auge de los precios de los hidrocarburos, Vicente Fox envió al Congreso un conjunto de medidas de distinta naturaleza que en conjunto han recibido el mote de “decálogo energético”. El paquete mezcla medidas ya existentes, con las obsesiones privatizadoras del gobierno y claudicación a su obligación de instaurar y conducir la política energética del país.

Las medidas fueron:

-Fijar en 7.6 dólares por millón de BTU’s el precio del gas natural (en ese momento el precio internacional rondaba los 11 dólares).

-Limitar el aumento a las tarifas eléctricas a un máximo de 4 por ciento en 2006.

-Limitar el aumento en el gas natural a un máximo de 4 por ciento para el resto de 2005.

-Continuar con el subsidio al consumo doméstico de gas.

-Enviar al Congreso una iniciativa de reforma del artículo 27 constitucional para permitir inversión privada en la exploración, explotación y actividades relacionadas con el gas natural no asociado.

-Enviar al Congreso una iniciativa de reforma de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional para permitir inversión privada en la construcción de ductos.

-Diversificar las fuentes de suministro de gas natural.

-Diseñar un programa de apoyo para la micro, pequeña y mediana empresa, impactada por los altos precios del gas.

-Fomentar las fuentes alternativas de energía (con inversión privada).

-Crear un grupo consultivo de expertos en materia energética (que a la fecha no se ha constituido).

La pretensión de reformar la Constitución de la república para permitir la inversión privada en la “exploración, explotación y actividades relacionadas con el gas natural no asociado al petróleo”, lo que intenta es darle cobertura jurídica a los anticonstitucionales Contratos de Servicios Múltiples, que no han funcionado como esperaba el gobierno de Fox, precisamente, porque las grandes trasnacionales tienen claro que su legalidad es, por lo menos, dudosa; esa es la razón por la que ninguna de ellas participó en las licitaciones respectivas. Por lo demás, es lamentable que el presidente no haya considerado ninguna medida de control sobre la demanda. El país no puede seguir incrementando su dependencia con respecto al gas natural, por lo que no deben aprobarse proyectos de producción independiente que pretendan utilizar exclusivamente plantas de ciclo combinado, las cuales requieren del gas natural como combustible.

Tampoco nos parece aceptable una reforma de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional, para permitir la inversión privada “en infraestructura de almacenamiento y ductos de petróleo y sus derivados”. De hecho, las explosiones en ductos de Pemex que han ocurrido en diversos lugares del país, en buena medida se deben a la incapacidad de las empresas privadas que han venido a realizar trabajos, antes efectuados por personal altamente calificado de la propia paraestatal, muchos de los cuales han sido cesados en forma injustificada.

Abandono de la investigación

Es necesario recordar que detrás de las ventajas comparativas de muchas empresas del sector, públicas o privadas, se encuentran años de laboriosa y sostenida investigación. En este sentido, el caso de las empresas públicas EDF y Petrobras es emblemático de lo que puede hacer un Estado nacional interesado en apuntalar a sus empresas energéticas desde una perspectiva de largo plazo.

Por ello, resulta inadmisible el estado de mera supervivencia al que se ha llevado a los centros de investigación del sector que, en la práctica, han sido convertidas en empresas de servicio, obligadas a “ser rentables”, en una visión estrecha y cortoplacista, como si la investigación básica pudiera ser medida con el mismo rasero de cualquier mercancía. En este sentido, nos parece urgente regresarle al Instituto Mexicano del Petróleo, al de Investigaciones Eléctricas y al de Investigaciones Nucleares, su vocación de institutos de investigación, dotándolos de recursos fiscales suficientes para que puedan cumplir con los objetivos para los que fueron creados (cuadro 2).

Lo que se necesita es constituir un sistema social de innovación, que articule en su seno al sistema educativo, la actividad científica, industrial y tecnológica, la formación de la mano de obra, y la vincule con la política salarial, para terminar con la desarticulación del sistema productivo. Todo ello pasa por una política activa de desarrollo científico-tecnológico, en la que el sector energético tiene un importante papel que desempeñar. Algo muy alejado de la sempiterna desconfianza de la derecha en la capacidad de investigación y desarrollo tecnológico nacionales, reflejada en el abandono presupuestal del Instituto de Investigaciones Eléctricas y del Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares.

* Asesor del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la Cámara de Diputados.

** Asesor de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados.