Alternativas para la seguridad social en México* Odilia Ulloa Padilla** En los últimos años, se ha puesto muy de moda el
tema de la seguridad social, particularmente, el tema de las pensiones.
A continuación presentaré algunos elementos de lo que podría ser una ruta
o un camino alternativo para intentar resolver el problema de la seguridad
social en salud y en pensiones. En primer
lugar, la seguridad social nació diseñada o ligada –así pasó en México,
en América Latina y en Europa– al derecho del trabajo, por lo tanto, no
es un derecho ciudadano, no es un derecho universal. Su financiamiento
depende, entonces del nivel del empleo, del nivel de los salarios y, en
muchos de los sistemas, del nivel de las transferencias fiscales. Estas
transferencias públicas –que pueden operar bajo modelos tripartitas y
bipartitas– actúan y han actuado siempre como se diseñaron en el siglo
pasado, como subsidios a los costos de la producción privada. Segundo.
Es preciso preguntarse, ¿el crecimiento económico determina la seguridad
social, esto es, la cobertura y el nivel de los beneficios o la seguridad
social determina el nivel de crecimiento económico? Para los
núcleos duros de Hacienda, en 1995, la seguridad social determinaría el
crecimiento económico, básicamente, los salarios y los mercados financiero
y de capital. Por esa razón, se reformó estructuralmente el sistema de
seguridad social más grande del país, modificando, básicamente, el sistema
de pensiones y el financiamiento de los servicios de prestaciones médicas
del Instituto Mexicano del Seguro Social. ¿Cuáles
fueron los supuestos que sostenían esta reforma? Primero, avanzar –se
dijo– junto al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional hacia
sistemas de salud y de pensiones autofinanciables y dignos. Segundo, ampliar
la cobertura de la seguridad social. Tercero, crecimiento, expansión y
desarrollo en el mercado financiero y de capitales impulsado,
básicamente, a partir de la reforma de pensiones. En los diagnósticos
elaborados por la Secretaría de Hacienda para el Seguro Social y, recientemente,
para el ISSSTE, se decía que el sistema de financiamiento de los diversos
sistemas estatales están atrasados por un problema de la transición demográfica
y epidemiológica del país. Esta transición demográfica y epidemiológica
afecta el financiamiento de los fondos de pensiones y de salud, que precisarían
de transferencias fiscales crecientes para solventar los déficit observados
. En el caso
de pensiones, la nueva Ley del Seguro Social (1995), sustituyó el sistema
anterior de reparto por un nuevo sistema basado en cuentas individuales
y administrado de manera privada. Se señalaba que a partir de este sistema
se lograría uno nuevo, autofinanciable. ¿Cuáles
fueron los resultados? Algunos de ellos no están cuantificados aún. La
reforma supuso que el gobierno federal asumiera lo que se llama las pensiones
en curso de pago. De julio de 1997 a la fecha, esas pensiones en curso
de pago han supuesto más de 400 mil millones de pesos para alrededor de
dos millones de pensionados o jubilados del Instituto Mexicano del Seguro
Social. La reforma
ha estado entre 30 y 40 por ciento por encima del costo fiscal que se
estimó en 1995 y ha pasado así con todas las reformas en Chile, Argentina
y en América Latina. Los primeros cálculos de esta reforma han estado
muy por encima del costo fiscal que se estimó. Diversos
estudios, de la propia CONSAR, la Auditoría Superior de la Federación
y la Facultad de Ciencias de la UNAM, entre otros, señalan que bajo el
nuevo sistema de cuenta individual las tasas de reemplazo, esto es, el
porcentaje que representa la pensión del último salario representará entre
el 20 y el 30 por ciento del último salario. Por ejemplo,
el caso de un trabajador que cotiza con cinco salarios mínimos a una cuenta
individual, cotizando 25 años ininterrumpidos, sin considerar que hubiera
interrupciones en su trabajo y en las aportaciones en la cuenta individual,
estaría obteniendo alrededor del 20 o 30 por ciento de su último salario
como pensión. Hay otro
asunto. Lo de que nos dirigimos hacia un sistema autofinanciable es un
supuesto que se cae desde un principio, porque las reformas en todos estos
países y en México han supuesto en estos modelos de capitalización una
nueva transferencia, un nuevo subsidio, en este caso a los mercados de
trabajo financiero, a través de la famosa pensión mínima garantizada.
Esto es, los trabajadores que no alcancen a financiarse, después de cumplir
requisitos más rígidos en términos de edades y semanas de cotización,
tendrían derecho a una pensión; y si su saldo no es suficiente, el gobierno
federal complementa ese saldo para garantizar una pensión mínima garantizada.
Este es un costo del nuevo sistema. Los estudios arrojan que alrededor
de 62 por ciento de los actuales afiliados, más de 12 millones, precisarán
de esa transferencia fiscal para sus pensiones mínimas garantizadas. Señalaba
en un principio que la seguridad social no es un derecho ciudadano, no
es un derecho universal, pues está ligado a un empleo formal, asalariado.
La reforma en este caso, tanto en salud como en pensiones, planteaba ampliar
la cobertura, estableciendo incentivos a las empresas. La reforma
implicó disminuir la aportación de los patrones, en el caso de la seguridad
social para salud, en 33 por ciento. El supuesto era que la disminución
de este impuesto para las empresas sobre la nómina implicaría una ampliación
del nivel de empleo, pero esto no ha ocurrido, o sea, no ha habido una
relación directa porque finalmente el nivel de empleo depende de muchas
otras variables. También se dijo que el nuevo sistema de capitalización
individual incentivaría la afiliación de los trabajadores, porque tendrían
derechos claros de propiedad al ser propietarios de una cuenta individual,
pueden darle seguimiento y, con cargo a esa cuenta, comparar sus rentas
vitalicias en el mercado. Lo cierto
es que actualmente hay 36 millones de afiliados a las Afores, pero, de
ellos, únicamente 12 millones son cuentas activas, el resto son cuentas
inactivas y eso nos habla también de las características del mercado de
trabajo. El asunto es que con esta reforma se favorecía la expansión y
el crecimiento del mercado financiero de capitales y, al trasladar los
fondos de pensión de los trabajadores al mercado financiero (más de 500
mil millones de pesos solamente en pensiones, sin considerar vivienda),
cerca del 8 por ciento del Producto Interno Bruto, esta reforma implicaría
un crecimiento del ahorro interno y, por tanto, el país dejaría de depender
o dependería menos del ahorro externo. Lo cierto
es que el nuevo sistema de pensiones de capitalización individual administrado
hoy por las Afores y por nuevas compañías de seguros, hoy nuevos intermediarios
financieros, han recibido la transferencia de estos fondos de pensión.
No obstante que entre el 82 y el 85 por ciento de esos recursos que, desde
julio de 1997 a la fecha, están disponibles y creciendo a una velocidad
muy rápida, pero colocados en deuda de gobierno, en Cetes, Bondes. ¿En
qué está empleando esa nueva deuda el gobierno? Básicamente, en gasto
corriente; de hecho, está incumpliéndose la ley, porque la ley que es
parte de este nuevo sistema, la de los sistemas de ahorro para el retiro,
señala que la intención es también dirigir estos fondos de pensión hacia
el desarrollo productivo, hacia la generación de empleos y el desarrollo
local. El sistema en México tiene ocho años, en Chile 25 años y no está
cumpliendo con eso; no tiene un destino productivo, no está invirtiéndose
en activos físicos, es papel, es deuda que se está transfiriendo hacia
adelante. Por otro
lado, hay una contradicción que no se resuelve: la velocidad con la que
crecen o que se acumulan los fondos de pensión y que tiende a bajar la
tasa de interés. Esto supone saturación, porque hay más recursos prestables
en el sistema financiero. El resultado será una tasa de interés más baja
y saldos más bajos en las cuentas individuales, y, por tanto, saldos más
bajos para contratar mejores pensiones. Por otro
lado, también se piensa en el supuesto de que hay que depender menos del
mercado externo y de la deuda externa, pues, finalmente, las leyes se
han reformado para permitir invertir hasta el 20 por ciento de estos fondos
de pensiones en el extranjero. En menos
de ocho años, las Afores han obtenido ganancias por más de 70 mil millones
de pesos y hoy, en promedio, están descontando o están cobrando comisiones
de alrededor de 21 por ciento sobre lo que ingresa a la cuenta. El problema
de la seguridad social es mucho más amplio y una reforma precisa de un
pacto como en el tema fiscal. Un pacto regido por un principio muy simple,
el de la pirinola, donde “todos ponen”, donde cada quien asuma su responsabilidad
en el rescate de la seguridad social. El panorama de la seguridad social
en México es muy heterogéneo, desigual, inequitativo y ese es un asunto
que no estábamos viendo y que es necesario atender, a partir de que pongamos
de pies una discusión que está de cabeza. ¿Qué problemas
enfrenta la seguridad social en México? De universalidad, de equidad,
tanto en montos de las pensiones y de los beneficios que se otorgan en
los diferentes sistemas en pensiones y de salud, como en los requisitos
de calificación. No son los mismos requisitos los que se piden a los ministros
de la Suprema Corte de Justicia que los que tiene que observar un trabajador
asalariado y afiliado al Seguro Social. Existe desigualdad tanto en las
prestaciones como en los requisitos que hay que observar para tener derecho
al beneficio. En el caso
de la universalidad tenemos, evidentemente, un problema de financiamiento.
En el último trimestre de 2004 se estimaba que en México carecían de seguridad
social el 43.4 por ciento de la población total, el 65.8 de la PEA y el
43.6 de los salariados. En el caso
de los adultos mayores, para 2002, 5.5 millones se encontró desprotegido
(CONAPO). Mientras, en 2004, únicamente dos de cada diez adultos mayores
tuvo acceso a una pensión del IMSS o del ISSSTE, sin contar con que dichas
pensiones no son suficientes para cubrir las necesidades
básicas. Sobre el
asunto de la equidad, existen casos extremos, debido a la variedad de
sistemas de contratación y de condiciones generales de trabajo, dispersos
y discrecionales; los trabajadores del IMSS, alrededor de 2.5 millones,
perciben una pensión anual promedio de 22 mil pesos. El ISSSTE, cuenta
con 533 mil jubilados y pensionados; la pensión promedio mensual es de
67 mil pesos. En el otro extremo, los cuatro ex presidentes tienen una
nómina, con datos del Presupuesto de Egresos 2005, de 45 millones de pesos
que incluye no solamente el ingreso para su vejez, sino hasta personal
a su servicio de por
vida. “No debe
de haber pensión sin necesidad, ni necesidad sin pensión”. Este es un
principio que debe quedar establecido en la plataforma del partido. Están los ministros
de la Suprema Corte, los magistrados y jueces federales que, a través
de un acuerdo, continúan extendiendo sus beneficios con pensiones complementarias.
Los ministros, jueces y magistrados, adicionalmente a la pensión que como
servidores públicos les corresponde por parte del ISSSTE, cuyo tope máximo
no rebasa diez salarios mínimos, recibirán complementos. Mariano Azuela
recibirá cuatro millones de pesos con todo y prestaciones como remodelación
de su casa, entre otros. Por tanto,
tenemos que mirar integralmente, sí hay un problema de desigualdad; sin
embargo, no podemos ir tampoco sistema por sistema, se requiere un pacto
donde cada quien asuma su
propia responsabilidad. En el caso
de las pensiones, ¿hacia dónde podemos ir? Estamos proponiendo, como lo
hacen la OIT y la CEPAL, un sistema de pensiones solidario, equitativo,
que garantice la cobertura de toda la población y el principio de: “ninguna
necesidad sin pensión y ninguna pensión sin necesidad”. Bajo el principio de:
“todos ponen” para la distribución de costos y fortalecimiento del sistema,
impulsar un esquema multipolar para los sistemas de contribución, definido
para garantizar su viabilidad o un financiamiento más sano; que los recursos
hacia estos sistemas no compitan con las necesidades de financiamiento en educación
y en salud. En el caso
de pensiones, dada su problemática debe construirse un sistema mixto y
multipolar que nos lleve, por una parte, a conservar el sistema de reparto,
por sus efectos redistributivos, con los ajustes sociales, técnicos y
jurídicos necesarios, y por otro, que se ordene, fortalezca y transforme
el pilar de capitalización individual que, por lo demás, ya está en
la ley. Proponemos
una reforma fundamental, responsable, gradual, progresiva y socialmente
justa. Esto es, para los sistemas contributivos avanzar hacia un sistema
dual. Un sistema dual que tendría que ver el tema de la pensión no contributiva,
que dista mucho del tema de generalizar un beneficio, con una pensión
para todos los adultos mayores, porque no necesariamente es equitativo,
tenemos que ver el costo de las transferencias de establecer un programa
de este tipo a nivel nacional y los efectos que tiene en la equidad. Una
pensión de este tipo, para más de tres millones de adultos que hoy están
en condiciones de vejez, tendría que llegar a la gente que está en condiciones
de pobreza y que, en principio, no cuenta ya con una pensión contributiva.
Probablemente, después y si la economía va mejor podrían extenderse los
beneficios a esos sectores. Terminaré
con un planteamiento básicamente político. Para todas estas medidas que
estamos pensando se requiere: fortalecer el componente colectivo y redistributivo
de las pensiones de los trabajadores del sector público; hacer la evaluación
de la reforma de 1995; diseñar un esquema de distribución de carga donde
todos participen: los gobiernos locales, el gobierno federal, y que en
un primer momento funcione como una caja de compensaciones, mientras se
buscan soluciones para los regímenes de pensiones
en los estados. Conclusiones Fortalecer los sistemas de seguridad social en México
requiere de acuerdos que permitan: elaborar diagnósticos compartidos por
todos los actores involucrados en los que se basen los consensos necesarios;
realizar auditorías para identificar el destino de los recursos y la responsabilidad
del Estado en el rescate de la seguridad social y, dar viabilidad a las
instituciones bajo un horizonte de largo plazo recuperando principios
como la solidaridad y la
equidad. Para ello,
Estado y sociedad en su conjunto deben avanzar hacia un acuerdo para el
rescate de la seguridad social. En este acuerdo en el que “Todos ponen”,
corresponde al Estado dar señales para avanzar, es muy importante asignar
los recursos necesarios para rescatar los servicios médicos. Los trabajadores
no van a admitir cotizar más de 28, 30 y hasta 35 años, si no hay una
correspondencia desde el gobierno federal para garantizar
sus recursos. Debe tenerse
en mente que todas las reformas exitosas a los sistemas de seguridad social
han sido precedidas por amplios acuerdos políticos y económicos de carácter
estatal. La viabilidad de las reformas precisan del respaldo de un Estado
fiscalmente fuerte, por lo que la reforma a la seguridad social debe estar
vinculada a la reforma fiscal y a la reforma económica.
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