Estabilidad y eficiencia: bases del desarrollo* Etelberto Ortiz Cruz** Son cuatro los elementos centrales de la definición
del desarrollo sustentable: uno, es la agenda del cambio estructural;
todos los días se nos bombardea de que urgen cambios estructurales y no
es evidente que pasa con eso. Un segundo tema, lo defino como el de la
necesidad de una institucionalidad eficiente. En el tema fiscal deben
considerarse dos aspectos: uno, el de los déficit privados y otro que
plantea una nueva estructura
fiscal. Entonces,
el primero es un elemento de contexto. ¿Cuál es el problema? México ha
pasado históricamente por una gran transformación estructural y podríamos
hablar de transformación estructural eficiente, por ejemplo, la que se
genera en el periodo posrevolucionario: una gran cantidad de transformaciones
institucionales que permitieron generar un ámbito de desarrollo y crecimiento
incluyente, dando lugar a muchas posibilidades, expresadas, desde 1922,
en tasas de crecimiento promedio de seis por
ciento. Hay muchos
argumentos sobre qué pasó, pero el argumento que me parece que explica
mejor la crisis de los ochenta es que se crearon una serie de estrangulamientos
estructurales a los cuales no se supo dar una respuesta adecuada en el
momento. Tardaron cuatro o cinco años, con un estancamiento feroz y una
crisis terrible, para generar una respuesta. No obstante, la respuesta
que se generó, llamada neoliberalismo, probablemente no ha sido la más
eficiente ni
la mejor. Lo que es
importante es reconocer es que la agenda de cambio estructural quedó establecida
desde entonces. Los temas dominantes de ese proceso de cambio estructural,
giran alrededor de tres o cuatro ideas: la urgencia de realinear el aparato
productivo con la economía internacional, a través de un cambio brutal
en la política comercial y en toda la política industrial con un gran
propósito: hacer crecer la productividad del trabajo y generar industrias
exitosas que estarían bien eslabonadas con la economía mundial. La presunción
esencial de ese modelo es que esas industrias exitosas ejercerían un poderoso
efecto de arrastre sobre el resto de
la economía. Lo que sabemos
es que esas industrias que se han generado han hecho que las exportaciones
manufactureras aumenten del cinco por ciento del PIB, en 1980, al 35 por
ciento del PIB, en 2000. Después han disminuido con la recesión en Estados
Unidos, pero eso se vería como un gran éxito de esta faceta del cambio
estructural. Un segundo
elemento que estaba en esta agenda era hacer crecer el ahorro y la inversión.
Se ha plasmado en los planes nacionales de desarrollo que el país tendría
que tener una tasa de inversión del 25 por ciento del PIB, con un ahorro
interno del 25 por ciento del PIB, lo cual permitiría crecer un ritmo
de cinco por ciento. Lo cierto es que esta tasa de ahorro parece ser que
es una de las víctimas del proceso, porque la forma en que se imprimió
esta política de estabilización ha significado sistemáticamente la destrucción
del ahorro interno. ¿A que se
refiere la institucionalidad eficiente? A controlar el déficit público.
Se persigue una política de déficit público cercano a cero o muy baja
con base en una política de estabilidad; sin embargo, lo cierto es que
desde 1988 hemos visto ya dos impactos severos, que provocan una caída
sistemática. El ahorro
interno es otro elemento. Queremos aumentar el ahorro interno subiendo
la tasa de interés. Falso, sube el ahorro externo, desplaza al ahorro
interno, que se destruye en términos financieros y en términos reales,
y lo que tenemos es un estrangulamiento creciente de familias y empresas. Se quiere
reducir la cantidad de pobres y lo que se ha creado es una gran fábrica
de pobres. Se quiere hacer crecer la productividad del trabajo y lo que
se está haciendo es estancar y polarizar la economía. Esta polarización
impide una capacidad de respuesta productiva y –por tanto fiscal– en el
ahorro del resto de la economía. Se quiere
conseguir la estabilidad con base en la independencia del Banco de México.
La presunción es que si se le quita esta gran polea de transmisión de
ahorros al gobierno, entonces el banco será muy eficiente para controlar
la inflación. Lo que hemos visto desde que se establece esto son dos grandes
episodios: uno, crítico, que reventó todo el sistema bancario y los capitalistas
mexicanos perdieron el sistema bancario y, otro, un estancamiento muy
importante de 2000 a 2003 por la incapacidad financiera y de intervención
del gobierno mexicano. Pareciera
ser que estamos frente a una manera de pensar el cambio estructural y
la economía que supone que la política monetaria no ejerce ninguna incidencia
en el lado real y como si la economía real pudiera funcionar de manera
independiente de la política
monetaria. Evidentemente,
esta es la visión de los nuevos clásicos, la visión ortodoxa por excelencia,
pero en la medida que esto predomina pareciera ser que la idea por el
cambio estructural se quedó en los ochentas. Es insoportable escuchar
a Fox afirmar que sus cambios estructurales van a sacar al país del atraso.
Es la tontería más grande que pueda existir, porque nos está hablando
de la agenda estructural que se planteó en los ochenta, como si nada hubiera
pasado en estos 20 años; lo que ocurrió en estos 20 años es algo que los
neoliberales no entienden y es
que el país
cambió. No cambió
como ellos decían que iba a cambiar, en la dirección de potenciar un nuevo
proceso de crecimiento; lo que tenemos ahora es una tasa promedio, que
no pasa del tres por ciento y está estructuralmente determinada; no pasa
de ahí bajo ninguna circunstancia. Cada vez
que se trata de invertir más del 20 por ciento del PIB, la economía entra
en crisis, de un tipo o de otro: revienta el sistema financiero o viene
un problema en la balanza de pagos que se ha vuelto inmanejable y, justamente,
este era uno de los propósitos de la política de independencia del Banco
Central. De esto se habla poco, pero el propósito esencial de la independencia
del Banco Central era la presunción de que el manejo de conjunto de política
monetaria y política fiscal sería prácticamente terso, sin ningún problema
de ciclo o de contradicción, aunque comienzan a formarse una caja de resonancia
entre el Banco de México y la Secretaría de Hacienda, que no es la primera
vez que ocurre, con las severas contradicciones en la forma en que se
plantea esta relación. Este me parece que es un caso muy claro de una
forma institucional esencialmente deficiente: no permite resolver el problema
fiscal ni el problema de estabilización. No me extrañaría
que se quisiera insistir en la idea de una ley que prohíbe los déficit,
pero eso es la estupidez más grande el planeta. Los déficit no se generan
porque se quiera, ocurren porque hay elementos estructurales que los determinan
y es lo que no está hoy en día en la agenda de política económica: entender,
atender y resolver estos problemas estructurales
de la economía. El primero
a resolver, a mi juicio el más importante, es el de la transformación
productiva que realmente ha ocurrido. La economía se ha fraccionado en
cuatro o cinco sectores productivos. Existe un sector industrial que equivale
aproximadamente al siete u ocho por ciento del PIB industrial, que son
los líderes exportadores, pero este sector no provee más allá del 2.5
por ciento del PIB. El 35 por ciento de las exportaciones de las maquiladoras
no generan más allá del dos y medio o tres por ciento del PIB; entonces,
este es un éxito exportador ficticio y, cada vez que queremos hacer crecer
el resto de la economía, las importaciones se lo tragan. Para crecer,
tenemos que considerar a ese otro sector industrial que quedó fuera del
proceso, aquellos que no son los líderes, que generan una proporción cada
vez menor del PIB, una parte de la economía que se ha ido reduciendo y
con ello su capacidad de generar empleo. Sin embargo, ese sector que atiende
esencialmente al mercado doméstico no puede crecer, debido a las condiciones
de la política comercial y por la falta de una política industrial más
inteligente. El sector
servicios, con una gran relación con el mercado doméstico (cuyos precios
dependen de la tasa de cambio) con una tasa de cambio sobrevaluada este
sector no puede crecer y no puede hacer crecer su productividad. Hay un sector
primario que no se mueve en consonancia con el resto. Pareciera ser que
no hemos entendido que una de las políticas esenciales de desarrollo,
es atender –algo que sí están haciendo estos sectores– la generación de
estrategias propias. En el sector primario, la economía campesina está
generando estrategias de supervivencia que serían un canal básico para
hacer crecer el producto, la ocupación, el ingreso y generar menos
migrantes. Algo que
no ocurrió, como lo recomendaba el Banco Mundial fue una reforma fiscal,
y esto es muy interesante porque la economía mexicana encontró una especie
de droga que le impide hacer una reforma fiscal:
los ingresos petroleros. México,
podía levantar entre 15 y 16 por ciento del PIB en ingresos tributarios
en el año 1973-1974, hoy no pasan del 9.5 por ciento. Entró el petróleo
y hubo un intercambio; la tributación cambió totalmente. Desde entonces,
se han hecho cuatro planteamientos importantes de reforma fiscal: uno
tuvo cierto éxito en 1992-1993. Otro problema
que incide sobre el problema fiscal es el problema de los déficit privados.
Son situaciones que se generan desde el lado de las decisiones privadas
de formación de precios o inversiones que, en lugar de generar ganancias,
generan pérdidas de una forma directa o de una forma indirecta; por ejemplo,
empresas que fueron privatizadas y que regresan a manos del Estado. La
industria azucarera ha sido privatizada tres o cuatro veces, por lo menos,
y es un negociazo. El negociazo parece que no es producir azúcar, sino
dejar caer a la industria y después vendérsela al gobierno. Como este,
conocemos una larga cadena de casos, donde destaca el del sector bancario.
Todo esto genera un déficit que no se quedan en el lado privado, sino
que se vuelve deuda pública. Esta ha sido una constante y resulta que
en la agenda de política pública no tenemos ningún elemento para frenarlos
ni para parar los abusos que se cometen. Hay una evidente
irresponsabilidad con esto. Si atendemos
la agenda del cambio estructural, en términos estrictos, resulta que el
déficit de balanza de pagos, que en el pasado se consideraba un fenómeno
que impactaba a toda la economía, ahora tendríamos que decir que el déficit
de balanza de pagos es un déficit privado por una sencilla razón: bajo
el enfoque de la política monetaria neoliberal, las entradas y salidas
de capital no tendrían que ser atendidas como un fenómeno de política
pública, esto es una loquera verdaderamente. Pero el impacto neto de los
déficit en balanza de pagos creados por las entradas autónomas de capital,
que obligan a revaluar la moneda, generan un incremento en el déficit
de balanza de pagos. Ese déficit en la balanza de pagos, si bien puede
ser atendible temporalmente con deuda privada, no olvidemos que en cada
uno de los shocks que hemos sufrido (1976, 1982-83, 1988 y 1995) esa deuda
privada se convirtió en deuda pública. En términos
del gasto total, el consumo público, en 1980, era de alrededor del 12
por ciento del Producto Interno Bruto, promedio bajo para cualquier estándar
de países de nivel de ingreso equivalente. Hoy es el 9 por ciento del
PIB. Hemos visto una caída sistemática durante todo este periodo. En términos
de inversión pública, ésta cayó de niveles de 6 o 7 por ciento del PIB
hasta niveles de 2 y 2.5 por ciento del PIB. Este es el ajuste real en
términos del gasto base, con el cual el sector público se presume estaría
atendiendo a una agenda de desarrollo. Evidentemente, lo que ha ocurrido
es que esa agenda del desarrollo se ha cancelado. Tenemos
que recuperar una agenda del cambio estructural muy clara. El país, tanto
el sector privado como la clase trabajadora, no tiene perspectivas bajo
la actual agenda. El gobierno no tiene instrumentos para actuar bajo esta
visión de sector público; la idea es que el mercado –eventualmente– lo
va a hacer. En ningún país desarrollado el mercado lo hizo y no tiene
por qué hacerlo. No sólo es una fantasía, es una tontería. ¿Cómo se
articulan estos elementos desde una institucionalidad eficiente? Desde
el punto de vista de una política industrial, no podríamos tener capacidad
de respuesta, si no se reconoce la complejidad de la relación que necesita
un sector productivo eficiente, con capacidad de crecimiento y que genere
elementos propios de desarrollo, relacionados con tecnología, capital
humano, educación, pero también con una política deliberada de reestructuración
del entramado comercial productivo interno. No hay manera de hacerlo sin
una política explícita que evite todas estas quiebras en los eslabonamientos productivos. ¿Dónde encontraría
yo en este momento los elementos críticos para el desarrollo? Creo que
hay un gran lío en el sector financiero. No sólo se perdió la propiedad,
se perdió la capacidad de incidir en las políticas de los bancos; de esto
se ha hablado poco. El arreglo institucional que quedó con la privatización
de los bancos y después el traspaso a las empresas internacionales, es
que ahora el Banco de México y la Comisión Nacional Bancaria tienen menos
instrumentos para obligarlos a generar crédito. Esto se
funda, por cierto, en una situación perversa. El mejor negocio hoy en
día para los bancos es manejar deuda pública interna y es un negocio sensacional.
No hay negocio con menos nivel de riesgo que manejar hoy en día la deuda
pública interna; por eso, los bancos no tienen que meterse en esta cosa
de prestar a empresas, eso sí
es un negocio riesgoso. Esto, está
generando una de las figuras más perversas del
asunto. Tenemos
un sector financiero que nos cuesta, porque Fobaproa cuesta, y todo el
proceso de hacer flotar al sector financiero nos está costando y nos va
a seguir costando, para que presten un modesto 16 por ciento del PIB,
cuando antes de la reforma prestaban el 60 por ciento del PIB. Esto yo
lo llamo una brutal regresión del sector financiero, que obliga a una
intervención pública muy consistente y drástica. No podemos
estar pagando, porque, al final de cuentas, viven de un subsidio también,
esto es otra forma de déficit privado, un subsidio, y resulta que no sirve
a su propósito esencial que era generar crédito y con ello apoyar el proceso
de inversión. Esto es esencial. Esta relación
perversa del déficit público tiene que canalizarse de otra forma y no
hay manera de reducirlos si no contamos con una reforma fiscal, pero nada
de esto puede ocurrir si el Banco de México sigue persiguiendo e impone
como principio de política, incluyendo a la política fiscal, esta persecución
de una estabilidad verdaderamente curiosa, estabilidad de precios, cuando
tenemos una acumulación de desempleo, no sólo de desempleo de trabajadores,
sino también de desempleo de capacidad instalada en las empresas. Esto
genera un ambiente de recesión, que no
es propicio para
el crecimiento. La libertad
del Banco de México le resulta genial, hace lo que le da la gana y probablemente
es la entidad con mayor poder político sobre las políticas públicas. Son
independientes, pero el país no es independiente de lo que hace el Banco
de México: creamos una entidad que nos gobierna, esto es lo real, el gobierno
económico emana esencialmente del Banco de México, pero resulta que nadie
gobierna al Banco de México. Me parece que esta situación genera una de las formas
de tiranía más
graves. Es una tiranía
en el sentido de que impone una conducción de la economía, sobre la cual
no tenemos ninguna capacidad para incidir nosotros. Nuestro voto no tiene
posibilidad alguna. La situación no se reduce al hecho de que el Banco
Central no está comprometido con los problemas de regulación sobre el
crecimiento, es mucho más profundo que esto. Las políticas del Banco Central
marcan quiénes son los sectores ganadores y quiénes son los sectores perdedores,
porque la combinación tasas de interés-tasas de cambio marcan quiénes
ganan y estos sectores ganadores, los líderes exportadores, pueden seguir
siendo ganadores en medio de una economía en el estancamiento, en el atraso
y la miseria. Finalmente,
política fiscal. La verdad es que vivimos una regresión fiscal desde los
años setenta. Tenemos que resolver el problema Pemex-impuestos. No se
trata sólo de salvar a Pemex, se trata de que el país tenga una vía de
solución; necesitamos una reforma
fiscal en serio. Hay muchas
vías: una, efectivamente, son los impuestos locales, esto es cierto, pero
creo que no podríamos obtener un avance consistente si no se cierran las
“n” fugas posibles legales para evasión fiscal, que son impresionantes.
Los regímenes de excepción no son la excepción, son la regla. Bajo esa
condición lo que vemos es uno de los problemas más graves. El Estado es
incapaz de negociar eso frente a la iniciativa privada, y una reforma
fiscal se dice fácil, pero en los últimos 30 años ha habido cuatro intentos,
tres fracasados. Entonces eso creo que nos pone un elemento clave que
nos dice frente a esto, se requiere un gran capital político para poderlo
enfrentar.
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