La vergüenza de la reforma Aleida Calleja* La aprobación de las reformas a la Ley Federal de
Radio y Televisión y a la Ley Federal de Telecomunicaciones significa
para México uno de los retrocesos más grandes en la construcción de nuestra
democracia. La nueva
legislación contraviene preceptos constitucionales que garantizan la libertad
de expresión y el derecho a la información y, al mismo tiempo, viola estándares
mínimos que el Estado mexicano se ha obligado a cumplir en acuerdos y
tratados internacionales. Ahora, el
espectro radioeléctrico, que debiera ser propiedad de la nación, ha quedado
en manos de las empresas mediáticas privadas más poderosas de nuestro
país. El Estado ha reducido de manera sustancial su rectoría sobre un
bien nacional, estimulando los monopolios y destinando a la extinción
a los medios públicos y comunitarios que ejercen una función social en
materia radiofónica. La nueva
Ley de Radio y TV fue aprobada sin tomar en cuenta las múltiples voces
que argumentaron sobre las deficiencias y vacíos que contiene; Penosamente,
la Cámara de Diputados sin conocimiento ni discusión la aprobó por unanimidad
y, posteriormente, también el Senado, a pesar de la gran oposición social
y el debate en el interior de la misma Cámara. Amplios sectores sociales
y medios públicos y comunitarios pidieron el veto al presidente de la
República, ante lo cuál, el ejecutivo aceleró su promulgación, sin
una sola observación. Hemos sido
testigos de cómo el poder mediático puso de rodillas a los partidos y
doblegó al Congreso y al ejecutivo que sólo escucharon la opinión de los
consultores “independientes” que, en realidad, tienen una directa o indirecta
relación laboral con Televisa, quienes afirmaban una y otra vez que era
una ley moderna, con problemas, pero que era mejor que la existente, cantaleta
de la que rápidamente se apropiaron los senadores
defensores de la
ley. Se sabe
que los autores de la ley o, mejor dicho, el autor es el asesor jurídico
de Televisa, Javier Tejado Dondé; no es gratuito
que por ello se le denomine “la ley televisa”. Es grave
la sensación de impunidad que dejó todo el proceso de discusión y aprobación
de esta ley, de indefensión de los grupos ciudadanos frente al poder fáctico,
que en el camino fuimos viendo como se acallaban las voces, flaqueaban
las instituciones que, debiendo velar por el bien común, optaron por negociar
los derechos de todos en aras de conservar su pequeño terreno de ganancia
política en tiempos electorales. La Cámara
de Diputados aprobó en sólo 7 minutos, por unanimidad y sin conocer su
contenido, la Ley de Radio y TV, cuando durante 4 años diversos sectores
sociales trabajamos y pugnamos por un nuevo marco normativo en materia
de radio y televisión, tal es el caso de la Mesa de Diálogo para la Reforma
Integral de la Ley de Medios, que se desarrolló en la Secretaría de Gobernación
y que tuvo su lamentable final con el llamado “decretazo”, que no fue
otra cosa más que una negociación del ejecutivo con los medios privados
a espaldas de
la sociedad. Frente a
este lamentable resultado, un grupo de ciudadanos y organizaciones involucradas
en la problemática, elaboramos una propuesta de cambio integral a la Ley
Federal de Radio y Televisión (LFRTV) que entregamos al Congreso, y el
Senado la adoptó como iniciativa de ley en 2002. Desde entonces,
sostuvimos un complejo debate que no prosperó por los intereses de los
dueños de los medios comerciales que tienen como operadores, desde entonces,
a Héctor Osuna, del PAN, y a Emilio Gamboa Patrón,
del PRI. Hoy, varios
diputados declaran públicamente que no sabían que estaban aprobando; el
PRD ofrece disculpas y en voz de Pablo Gómez nos confirman que se equivocaron.
Grave equivocación considerando que se trata de un área estratégica a
nivel nacional e internacional, con temas que están en el centro del debate
mundial, tales como; la convergencia tecnológica, el papel central de
las nuevas tecnologías y la radiodifusión en su conjunto para el desarrollo
de las economías a gran escala, como garante del desarrollo político,
económico y social del planeta. ¿Cómo procesar como sociedad un “disculpe
usted nos equivocamos”? ¿Cómo podemos como sociedad confiar en un poder
legislativo que no sabe lo que legisla? Cuando la
Cámara baja aprobó esta ley, el 1 de diciembre, ya se hablaba de un posible
acuerdo entre los candidatos a la Presidencia de la República y Televisa;
era la explicación que se daba para entender que fuera aprobada sin la
discusión que merecía un tema tan crucial. Hasta la fecha no hemos tenido
ninguna declaración contundente por parte de los candidatos para desmentirlo.
Se cree todavía más en esa versión, cuando los senadores, aún reconociendo
sus fallas determinaron su asentimiento, conteniendo errores tan garrafales
de mínima técnica legislativa, como el dar como referencia un inciso inexistente
en uno de sus artículos para que el presidente de la república determine
quién presida la Comisión Federal de Competencia (COFETEL), órgano determinado
para regular la actividad. La Comisión
de Comunicaciones y Transportes del Senado convocó a foros de consulta,
en los que participamos sectores académicos, sociales, empresariales y
políticos, donde argumentamos las serias fallas y vacíos de la minuta.
Dicha consulta fue una burla total, ya que sólo se tomaron en cuenta las
afirmaciones de 12 personas identificadas directamente con los intereses
de Televisa; ni siquiera se consideró la opinión de instituciones del
ejecutivo federal como la propia Comisión Federal de Telecomunicaciones,
el Instituto Federal Electoral, la Comisión de Desarrollo de los Pueblos
Indígenas y la Comisión Federal de Competencia Económica. El poder
fáctico demostró que puede estar por encima de los poderes del Estado
y de la democracia misma, faltaba menos. Bajo la más burda estrategia
electorera presionaron para legislar a favor de una sola empresa y pasar
por encima de los más de 100 millones de mexicanos, socavando sus derechos y
patrimonio. Los mismos senadores
han reconocido que las críticas a la minuta son ciertas y válidas, pero
no quisieron enfrentarse a los poderosos, sino servirlos y servirse del
poder. Es precisamente la falta de visión de futuro lo que hace que los
poderes fácticos aprovechen la coyuntura electoral, pasando por encima
de todos. Muchos senadores afirman ante nosotros que, ciertamente, los
permisionarios, especialmente los comunitarios, quedan en muy malas condiciones
con las pretendidas reformas, pero es mejor que “nada o que como estamos
ahora”, en otras palabras: no importa, el sector social es
sacrificable. Como nunca
antes en la historia del país, un tema como la legislación en radio, televisión
y telecomunicaciones levantó un interés y un descontento inusitado de
varios sectores. Lo cierto es que con el arribo de la convergencia tecnológica,
abordar el tema se hizo complejo, pues ahora se mezclan dos materias y
leyes, esto es, se mezclan la actividad de la radio y la televisión con
la de telecomunicaciones, por lo que su cabal entendimiento deberá ser
un proceso de mediano plazo para todos aquellos grupos que no están en
los detalles de la discusión, pero entienden que con esta ley aprobada
perdemos como sociedad. A continuación,
abordaré aquellos temas en los que considero existen
serios retrocesos. Sobre la función social y los monopolios La nueva Ley de Radio y TV ignora un principio fundamental
de la radiodifusión: su función social, y la reduce a un bien mercantil,
sujetando la convergencia tecnológica a cuestiones puramente técnicas. De acuerdo con el artículo
28 constitucional el espectro radioeléctrico forma parte de los recursos
de la nación, considerando el servicio de radiodifusión área prioritaria
del Estado. Ello quiere decir que el Estado ejerce su rectoría y dominio,
pero posibilita a sectores sociales y privados tener participación en
las actividades que se encuadren en este campo, previo otorgamiento de
concesiones (para explotación comercial) o permiso
(para fines educativos y culturales). Constitucionalmente, el Estado debe
proteger y vigilar esta actividad, con una perspectiva de interés público,
para asegurar el cumplimiento de su función social, y dado que es un bien
considerado patrimonio de la nación, constitucionalmente establece la
prohibición de monopolios. Sin embargo,
la nueva ley facilita la existencia de los monopolios, aún mayor que la
actual, especialmente en la televisión, pues aunque la adjudicación de
frecuencias ya no será de manera discrecional, porque será la Comisión
Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) quién lo haga y no solamente un
funcionario público como ha sucedido hasta ahora, sin embargo, el procedimiento
establece que el criterio esencial para determinar el otorgamiento de
concesiones será la subasta ascendente, esto es, que sólo el mejor postor
podrá ganar, y el mejor postor serán siempre los grupos económicos más
poderosos que ya de suyo tienen en sus manos la mayor parte de las frecuencias
en el país. Bajo esta
condición queda fuera la pequeña y mediana industria, facilitando la mayor
concentración de los mismos grupos. Hay que recordar que en México, dos
empresas televisivas concentran el 86 por ciento de las frecuencias, con
lo que nuestro país encabeza la lista mundial de mayor
concentración mediática. Los medios
de comunicación tienen dueños y reflejan en sus transmisiones la posición
e intereses de estos, a través de los cuales la sociedad “conoce” y se
forma un criterio sobre los asuntos centrales de la vida pública, por
lo que dejar en unas cuantas manos la difusión de opiniones e ideas atenta
no solamente contra el mercado mismo, sino contra los derechos informativos
de nuestra sociedad que no cuenta con otras alternativas. La radiodifusión
constituye un importante soporte tecnológico para el ejercicio de la libertad
de expresión y el derecho a la información, gracias a la amplia cobertura
que tiene el espectro radioeléctrico, razón por la cuál, en los marcos
internacionales, la libertad de prensa está directamente relacionada con
la regulación de la actividad
radiodifusora. La Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, haciendo una interpretación del artículo
13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativo a la libertad
de pensamiento y de expresión, ha determinado que: “Las asignaciones de
radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen
una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los
mismos”1. En el mismo
sentido, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH
ha señalado que: “Las subastas que contemplen criterios únicamente económicos
o que otorguen las concesiones sin una oportunidad equitativa para todos
los sectores, son incompatibles con la democracia participativa y con
el derecho a la libertad de expresión e información garantizado en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos”2. Con la Ley
Federal de Radio y Televisión, recientemente promulgada por Vicente Fox,
el Estado renuncia a su potestad reguladora, pues permite que los concesionarios
de la radiodifusión, como consecuencia de la llamada convergencia tecnológica,
puedan prestar servicios de telecomunicación (como internet, transmisión de datos e imagen) sin que ello les
obligue a pasar por un proceso de licitación y pago obligado de una contraprestación
para que las empresas privadas utilicen bienes nacionales para su
negocio. Así, por
ejemplo, Televisa pondrá a funcionar sus permisos para sus casas de apuestas
a través de estas nuevas posibilidades que da la convergencia tecnológica,
ganará con ello millones de pesos, sin estar obligado a pagarle al Estado
por explotar un bien que nos pertenece a todos. “Negocio redondo”, gana
un privado y
perdemos todos. Además,
se concede un plazo de 20 años para la duración de las concesiones, periodo
excesivo considerando que, según los estándares internacionales, el promedio
es de 10 años, y lo más preocupante es que la renovación automática de
estas concesiones no considera mecanismos de verificación de la condición
fundamental de la prestación de estos servicios, es decir, el cumplimiento
de la función
social y no
mercantil. Órgano regulador Aún cuando las reformas proponen la recomposición
y ampliación de funciones de la Comisión Federal de Telecomunicaciones
(COFETEL), como órgano regulador del Estado, uno de los puntos más controvertidos
es el que se refiere a su integración, ya que la nueva ley no contiene
especificaciones que garanticen la imparcialidad de los comisionados,
sobre todo, tomando en cuenta que hablamos de un bien público, considerado
área estratégica de la nación. En la ley se establece
que los comisionados de la COFETEL no podrán realizar durante sus funciones
empleos, trabajos o comisiones públicas o privadas, excepción hecha a
actividades docentes; tampoco podrán conocer de asuntos en los que tengan
un interés directo o indirecto; sin embargo, no se prevén situaciones
pasadas inmediatas que también podrían afectar la imparcialidad de los
comisionados o generar conflictos de intereses en el desempeño de sus
funciones. Por ejemplo, el haber sido dirigente de algún partido político
o de una asociación religiosa; haber sido concesionario o permisionario
de radio o televisión, directa o indirectamente; accionista o directivo
de algún medio concesionado o permisionado,
entre otros. Esto empeora
si consideramos que los defensores de la ley ante el Senado, presentándose
a sí mismos como consultores “independientes”, son personas directa o
indirectamente relacionadas con Televisa y son los que ahora se nombran
como posibles comisionados. Con ello, la empresa no solamente se hizo
una ley a modo, sino que también manejará y administrará nuestro espectro
radioeléctrico y, por tanto, el soporte tecnológico que hace posible la
libertad de expresión y el derecho a la información. No hemos conocido
de un caso en que el Estado haya cedido tanto en la
materia ante una
empresa. Además,
la ley establece que los comisionados podrán mantenerse en sus cargos
hasta por ocho años, con posibilidad de reelegirse, de tal manera que
podrían mantenerse ahí hasta por 16 años. Si consideramos que la ley se
aprobó gracias a acuerdos cupulares de los dirigentes del PAN y el PRI con Televisa,
con el respaldo implícito y explícito del presidente de la república,
con la clara intención de que la empresa televisiva apoye a sus candidatos
a la presidencia, podemos entender que sucederá si los comisionados de
la COFETEL son funcionarios ligados a estos intereses. Permisos En nuestro país, la figura de permiso esta destinada
a cubrir el servicio de radiodifusión para fines educativos, culturales
y sociales, una buena parte de los llamados medios públicos que pertenecen
a instituciones del Estado, como las radios indigenistas de la Comisión
de Desarrollo para los Pueblos Indígenas, y educativas, como las radios
universitarias. En este
rubro, están también los medios comunitarios que, en los últimos años,
libraron una batalla para obtener sus permisos de operación por parte
del Estado y que pertenecen a grupos ciudadanos de los sectores indígenas,
campesinos y urbano-marginales. El principal motivo por el que grupos
ciudadanos en nuestro país no obtuvieran permisos para operar medios era
la amplia facultad discrecional de la autoridad para otorgarlos, pues
hasta antes de la existencia de las radios comunitarias, el Estado sólo
consideraba a los medios comerciales o a los medios de Estado en manos
de instituciones. La nueva
ley, lejos de acabar con la “discrecionalidad” del ejecutivo federal la
legaliza y la promueve, cuando propone que, “de considerarlo necesario”,
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes “podrá” sostener entrevistas
con los interesados para que aporten información “adicional” en relación
con su solicitud, para el cabal conocimiento de las características de
cada solicitante y de su “idoneidad” para recibir el permiso de que se
trate. Lo que profundiza más aún la discrecionalidad es cuando la reforma
establece que la Secretaría resolverá “a su juicio” sobre el otorgamiento
del permiso. Mientras que el criterio económico es puntual para el otorgamiento
de concesiones, el criterio del “juicio”, así, sin más ni más, es el único
preciso para el otorgamiento de permisos, pero, en qué consiste o qué
debería entenderse por “juicio” es una incógnita; además, ¿qué tipo de
entrevistas podrá sostener la Secretaría?, ¿qué tipo de información adicional
puede solicitar, incluye también los datos personales?3, ¿en
qué momento del procedimiento?, ¿cuándo será necesario recabar información
de otras autoridades o instancias?, ¿cuáles son estas autoridades o instancias?,
¿cuáles son los plazos de respuesta por parte de la Secretaría?, ¿cuál
es el plazo para el otorgamiento del permiso? Las omisiones
señaladas en el párrafo anterior violan la seguridad jurídica de los interesados
en obtener permisos. Precisamente, uno de los principios rectores de las
garantías de seguridad jurídica contempladas por la Constitución es el
de la lege manifiesta, es decir, las leyes deben ser
claras, precisas, comprensibles, alejadas de formulismos oscuros y complicados.
Cuando las leyes contienen disposiciones que no cumplen con tales características,
sus destinatarios se encuentran en una situación en la que no pueden prever
las consecuencias jurídicas de tales preceptos. En el caso concreto, se
materializa cuando los aspirantes a permisionarios no conocen previa y
detalladamente los requisitos puntuales que deben cubrir sus solicitudes,
violándose el artículo 14 constitucional. Además, se violan garantías
de igualdad. Al abocarse al tema, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha señalado que la ley no puede introducir tratos desiguales de manera
arbitraria4. Las reformas
a la ley establecen, sin fundamento, procedimientos y requisitos notoriamente
distintos e inequitativos para la obtención
de concesiones y permisos, no obstante que se trate del ejercicio de los
mismos derechos en uno y otro caso. Por tanto, con las reformas se viola
la garantía de igualdad establecida por el artículo 1ero. constitucional. Asimismo,
en su conjunto, las reformas parecen establecer un procedimiento de investigación
policiaca de los grupos que aspiran a obtener un permiso.
Por ejemplo, respecto a la información que la Secretaría pueda recabar
de “otras” autoridades o instancias para el cabal conocimiento de las
características de cada solicitud, del solicitante y de su idoneidad para recibir
el permiso. Con relación
a lo anterior, ya existen experiencias en este sentido durante el trámite
de permisos de radios comunitarias cuando se les solicitó contar con el
aval de la Secretaría de la Defensa Nacional para el otorgamiento de los
permisos, condición que no prospero, porque ese requisito no se establecía
en la LFRTV ni en su reglamento; ahora, es totalmente posible. Este criterio
sólo se aplica a los aspirantes a permisionados
sin fines de lucro y de uso social, comunitario y educativo, entre otros,
legalizando una situación inequitativa para una radiodifusión que aporta sus servicios al
desarrollo del país. Por otro
lado, las reformas –prácticamente– eliminan la posibilidad de existencia
de medios comunitarios. No obstante que es un hecho su existencia y funcionamiento,
las reformas a la LFRTV no contemplan específicamente su inclusión, sino
que la limitan sin fundamento alguno. Aún más, las reformas sólo preveen
que podrán otorgarse permisos de estaciones oficiales a las dependencias
de la Administración Pública Federal, a entidades paraestatales, a gobiernos
estatales y municipales, y a las instituciones educativas públicas. En
un artículo aparte, esta ley establece que podrán otorgarse permisos para
las estaciones culturales y de experimentación y para las escuelas radiofónicas
a ciudadanos mexicanos o sociedades mexicanas sin fines de lucro. Esta
propuesta lo único que genera es que quienes pretendan instalar y operar
medios comunitarios se conformen con lograr cobijarse bajo el rubro de
“estaciones culturales”, aun cuando puedan tener otros
fines igualmente legítimos. Con estas
disposiciones se viola el artículo 2, apartado B, fracción VI, de la Constitución,
el cual establece que, para abatir las carencias y rezagos que afectan
a los pueblos y comunidades indígenas, las autoridades tienen la obligación
de “extender la red de telecomunicaciones que permita la integración de
las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación
y telecomunicación”, así como “Establecer condiciones para que los pueblos
y comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar los medios
de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen”.
La nueva ley no contempla en ningún apartado esta
posibilidad. Por lo tanto, se profundiza
la exclusión de las mayorías en nuestro país para acceder a frecuencias
radioeléctricas y, por ende, para ejercer sus derechos informativos y
el ejercicio de la libertad de expresión. Deja fuera al tercer sector
de la comunicación que es la radiodifusión comunitaria y ciudadana, que
ha sido reconocida por el Estado mexicano con la emisión de permisos para
asociaciones civiles sin fines de lucro, que tienen como objetivo el dar
un servicio público a aquellas comunidades más vulnerables y empobrecidas
del país como las indígenas, campesinas y urbano-marginales. Las reformas
no toman en cuenta la realidad mediática actual en nuestro país, pues
el Estado ha reconocido de facto la titularidad de grupos sociales para
operar frecuencias radioeléctricas en cumplimiento de las recomendaciones
de los organismos internacionales de derechos humanos como la CIDH y el
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, por
lo que la radiodifusión comunitaria se encuentra como tema pendiente para
su reconocimiento jurídico en el Programa Nacional de los Derechos Humanos. Por otra
parte, al ser de naturaleza distinta en su titularidad y operación a los
medios del Estado, los medios comunitarios no cuentan con recursos del
erario público para su existencia. Las reformas no consideran los mecanismos
de financiamiento para los permisionados, máxime
cuando está en puerta el proceso de convergencia tecnológica. ¿Cómo harán
las comunidades urbano-marginales, campesinas e indígenas para dicho cambio
que requiere de altísimas sumas de inversión? Bajo estas condiciones se
condena al sector social de la radiodifusión a su desaparición y se excluye
a las mayorías vulnerables de nuestro país. Convergencia tecnológica La nueva ley fusiona, con muchos errores, a la LFRTV
con la LFT bajo la premisa de asegurar la convergencia tecnológica con
una visión meramente técnica. Lo que se ha denominado como convergencia
tecnológica es un proceso inserto en una discusión global, que tuvo su
mayor articulación en los dos momentos de la Cumbre Mundial de la Sociedad
de la Información (2003 y 2005), establecida por las Naciones Unidas para
acordar reglas y fundamentos para cumplir con los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, pues las tecnologías de la información y la comunicación
(TIC’s) se han vislumbrado como el principal cambio de este siglo y como
una oportunidad para el cambio y la justicia social. La radiodifusión
es un componente fundamental de la sociedad de la información. La optimización
del uso del espectro puede abrir opciones democratizadoras gracias a la
digitalización, que permitirá ampliar el número de canales y frecuencias,
así como brindar servicios agregados en un mismo canal como internet.
Este proceso está lejos de ser una simple transición tecnológica. Si, bien,
la transición a la radiodifusión digital es aún incipiente, es vital que
la sociedad participe desde el principio en el debate sobre este proceso,
pues está directamente relacionada con el establecimiento de políticas
públicas sobre aspectos claves de la sociedad de la información, tales
como la repartición del espectro radioeléctrico, la reglamentación sobre
nuevos servicios de telecomunicación, la promoción de servicios de información
y comunicación a nivel comunitario, el acceso a internet,
el fortalecimiento de contenidos locales y la diversidad de contenidos,
la promoción de la diversidad cultural y, desde luego, una política de
servicios masivos de educación, entretenimiento e información que fortalezcan
el desarrollo de capacidades de aquellas poblaciones más excluidas del desarrollo. Las reformas
sobre este rubro dejan fuera a todos los permisionados,
es decir, a la radiodifusión de uso social, con lo cual se los coloca
en una incertidumbre jurídica, pues aunque estén contemplados en los decretos
en la materia por parte del gobierno federal, éstos pueden cambiar en
cualquier momento por estar dentro de sus competencias, mientras que si
se encuentra claramente establecido en ley, el Estado se obliga a su cumplimiento. En la conversión
tecnológica nos estamos jugando la visión de desarrollo de país, no sólo
un modelo técnico de convergencia. Lo que sigue Vergonzante es que se haya realizado el despojo a
la nación, pero aún quedan vías jurídicas para detener este atropello,
como la acción de inconstitucionalidad que llevarán a cabo un grupo de
senadores opositores a la ley, y tocará al poder judicial dar la última
palabra y demostrar su autonomía, pero, sobre todo, demostrar que los
mexicanos aún tenemos instituciones que velan por el bien común; es su
oportunidad histórica. Además, habrá que seguir los caminos de los amparos
y las controversias constitucionales. Aunque muchos
piensan que la historia ya terminó y terminó mal, lo cierto es que esto
apenas comienza, pues aún quedan pendientes asuntos centrales como el
nuevo reglamento y sobre todo la elección de los que serán los nuevos
comisionados de la COFETEL, ahí habrá que poner mucha atención para encaminar
estrategias eficaces que permitan contar con perfiles que respondan a
los intereses del servicio público y no a los de unos cuantos. También,
habrá que trabajar de manera efectiva para que el nuevo congreso recupere
su poder y dignidad perdida con una nueva legislación incluyente que garantice
plenamente los derechos de la sociedad, especialmente, de aquellos sectores
más vulnerables como los son las radios comunitarias. |