Una nueva política exterior para el nuevo siglo: análisis y propuestas*

José Luis León**

Para asegurar su viabilidad como país independiente y satisfacer las necesidades de su población, México requiere del diseño e instrumentación de políticas públicas de Estado. Tales políticas deben ser capaces de generar consensos sociales y políticos en torno suyo, así como buscar un horizonte de aplicabilidad que trascienda la estrechez de los sexenios. En ese espíritu, la presente contribución busca aportar algunos elementos que se consideran necesarios para la construcción de una política exterior de Estado.

Las posiciones aquí expresadas son más bien minimalistas. No buscan rendir tributo a ninguna utopía, porque en el México del siglo XXI el futuro ya nos alcanzó. Tampoco buscan el rescate nostálgico de un pasado que, dados los cambios en el país y en el mundo, difícilmente podría tener futuro. Se trata, más bien, de debatir cómo el país puede apuntalar su presencia en el complicado mundo de hoy sin renunciar a su historia y sin perder de vista su soberanía y sus intereses nacionales de largo plazo.

La primera parte del texto busca identificar los cambios más relevantes en la política internacional de México desde principios de los años noventa. La segunda sección, realiza un balance de las pocas luces y las abundantes sombras de la estrategia de inserción internacional del país. En el tercer y último apartado, se enuncia una serie de propuestas en materia de política exterior, cuyo objetivo último sería fortalecer la posición internacional de México.

I. La política exterior de México: cambios desde los años noventa

El momento de cambio más significativo en términos de la política exterior de México fue la decisión estratégica de firmar, a principios de los noventa, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá (TLCAN). A partir de entonces, el gobierno de México –y en especial la tecnoburocracia que tomó por asalto el aparato de Estado– se esforzó por construir una inserción internacional sobre la base de temas económicos, abordados desde un punto de vista ortodoxo. La preocupación tradicional por la defensa de la soberanía cedió ante el deseo de integrar al país a las grandes corrientes internacionales de comercio, inversión y tecnología.

Las variables anteriores explicarían el estrecho acercamiento con Estados Unidos, condensado en el “espíritu de Houston”, es decir, la voluntad explícita de cooperación bilateral que se estableció a partir de la entrevista entre Carlos Salinas y George Bush padre, que tuvo lugar en 1988 en esa ciudad texana. La actitud de cooperación bilateral habría de persistir durante la presidencia de Ernesto Zedillo (1994-2000) y, al menos, durante la primera parte de la administración Fox. El diagnóstico de los estrategas de política exterior mexicana era que la confrontación con Washington no llevaba a ningún lugar: se trataba de olvidar pragmáticamente rencillas históricas y “compartimentalizar” la agenda, con el propósito de no contaminar una relación de creciente concordia con desacuerdos políticos.

Una vez firmado el TLCAN, México ingresó en una febril dinámica negociadora que lo ha llevado a suscribir 12 pactos de liberalización comercial con más de 30 países en el mundo. La administración Zedillo procedió a la negociación del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea (TLCUE), que entró en vigor en 2000, y la de Vicente Fox concretó un acuerdo similar con Japón, que dio inicio en 2004. En virtud de esta estrategia, los productos nacionales tienen acceso potencial a algunos de los mercados más importantes del mundo. También es verdad, sin embargo, que la concentración de los esfuerzos internacionales del país en temas comerciales no ha sido complementada por una política de fomento industrial. Más aún, desde el punto de vista político, la “comercialización” de la política exterior no ha logrado evitar la erosión de la influencia política de México en el plano regional y mundial.

II. La estrategia internacional de México: un balance crítico

Desde el punto de vista “estrictamente comercial”, los resultados del proyecto de inserción internacional diseñado por la tecnocracia mexicana desde los años noventa son mixtos. En el caso del TLCAN, desde 1994, nuestro país ha registrado año tras año un sostenido superávit en su relación comercial con el vecino del norte, alcanzando un récord histórico de 40 mil millones de dólares en 2004; sin embargo, cabe añadir que el TLCAN ha acelerado el proceso de extinción del agro mexicano y ha contribuido a profundizar la polarización regional y productiva entre el norte y el sur del país. En lo que respecta a los demás tratados comerciales, es un hecho que no han contribuido a sanear la balanza de pagos mexicana. El saldo negativo de las transacciones con Europa y Asia –particularmente con China, Japón y Corea del Sur– nulifica el superávit que se obtiene con Estados Unidos. Asimismo, la creciente competitividad de la región Asia- Pacífico está generando problemas para las exportaciones mexicanas que, a últimas fechas, han perdido penetración en el mercado estadounidense frente a las manufacturas chinas.

El balance es menos favorable si se formula desde una perspectiva “político-diplomática”. Aunque desde los noventa los documentos oficiales han mantenido el concepto de soberanía como eje de la política exterior, en realidad las acciones que se han tomado en la materia no contribuyeron a reafirmar dicha cualidad. De manera ingenua o interesada los altos funcionarios de la época salinista –y también muchas de sus contrapartes en la academia– solían afirmar que el TLCAN no era más que un instrumento comercial, sin derivación política, militar o social alguna; sin embargo, esto no es así y el impacto político de su firma sobre la posición internacional de México ha sido mayúsculo, como lo demuestran: la creciente vulnerabilidad mexicana frente a Estados Unidos; el descuido del multilateralismo como instrumento de política exterior; la creciente distancia de México frente a América Latina; la imposibilidad de diversificar nuestra política exterior en regiones como Europa y Asia-Pacífico y el consiguiente desgaste del prestigio internacional del país.

Con respecto a Estados Unidos, la estrategia de internacionalización seguida por las últimas administraciones ha profundizado la dependencia frente a ese país en materia económica: la concentración de las transacciones internacionales mexicanas con Estados Unidos alcanza el 80 por ciento de las importaciones y 90 por ciento de las exportaciones. Como se demostró en 2000-2001, este hecho aumenta la vulnerabilidad de México frente a las fases desfavorables del ciclo económico estadounidense y genera una excesiva dependencia frente al vecino del norte. En el plano político y militar, a partir de la suscripción del tratado han aumentado las presiones para que México muestre una mayor compatibilidad con los esquemas de seguridad nacional de Washington, no sólo en materia de narcotráfico, sino también de seguridad hemisférica e internacional.

México tuvo un acierto al empujar el tema de la migración como parte central de la agenda bilateral a partir de 2000. Sin embargo, la ventana de oportunidad para esta iniciativa se ha ido cerrando y ha dejado a México sin cartas fuertes para jugar en la relación con Estados Unidos. En los años noventa, la prioridad de la relación fue el comercio y a principios del presente decenio fue la migración. Actualmente, con flujos comerciales institucionalizados y ante la imposibilidad de lograr un acuerdo migratorio de largo alcance, el gobierno mexicano ha sido incapaz de encontrar un nuevo leit motif para definir la relación bilateral con Estados Unidos. Es necesario abrir más el alcance de la política exterior de México, para evitar que ésta termine “consularizándose”, es decir, concentrándose únicamente en un tema donde no se prevén avances espectaculares para los próximos años.

Una segunda consecuencia ha sido el “descuido de la política multilateral” que, en décadas anteriores, constituía un mecanismo privilegiado para balancear la influencia de Washington. En la administración Fox se registró un episodio favorable con la participación de México como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, donde no apoyó a Estados Unidos para lanzar su guerra contra Iraq. Sin embargo, la tendencia de largo plazo hacia el abandono del expediente multilateral ha logrado mantenerse. Un síntoma preocupante de ese descuido aparece en las derrotas de las candidaturas mexicanas en organismos internacionales, como fue el caso de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y, más recientemente, la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos (OEA).

El tercer punto débil del esquema de política exterior adoptado desde hace 15 años ha sido una creciente distancia frente a América Latina, a pesar de que México ha suscrito una serie de acuerdos comerciales con una buena cantidad de países de la región (entre ellos, destacan Centroamérica, con excepción de Belice y Panamá; Chile, Colombia, Venezuela y Bolivia). Sin embargo, el acercamiento económico no ha sido suficiente para mantener una relación fluida con la región. Esto es así porque, antes de la firma del TLCAN, México cumplía una doble función: por un lado, contenía ciertas presiones de Estados Unidos frente a Latinoamérica; por otro, facilitaba la comunicación entre ambas regiones. Desde el fin del Grupo Contadora, y con más intensidad en los noventa,  México perdió la cualidad de ser una especie de bisagra entre las Américas y comenzó a ser visto con recelo por las naciones al sur del Suchiate. En el caso de Centroamérica, área natural de influencia de México, el Plan Puebla-Panamá generó demasiadas expectativas que al final no se cumplieron; así, las grandes promesas redujeron el impacto cotidiano de una serie de programas de cooperación que venían operando con cierto éxito en años anteriores. Por último, las tensiones con Cuba y Venezuela han contribuido a contaminar las relaciones de México con el Caribe. Es innecesario decir que el vacío de poder de México en América Latina ha sido ocupado por Brasil, el otro gigante regional.

La desmedida atención a la relación con Estados Unidos ha derivado en una “dificultad para diversificar nuestras relaciones exteriores en áreas clave como Europa y Asia pacífico”. Más allá de los tratados comerciales con Europa y Japón, no parece existir una estrategia diplomática que incluya alianzas políticas con las naciones más relevantes de esas áreas. Esta parálisis política es preocupante porque es en esas dos regiones donde están surgiendo las potencias que podrían balancear el unilateralismo de Estados Unidos en los próximos años. Como lo ha hecho Brasil, México debe procurar acercamientos estratégicos con polos de poder como Alemania, Francia, Rusia, China, India y Japón. No se trata de formar un frente común contra Washington, pero sí de aprovechar los conflictos y contradicciones entre estos países para potenciar la actividad internacional del país.

Estos elementos llevarían a considerar que “la política exterior de México está experimentando una seria crisis”, derivada de su pérdida de estatus como potencia regional en ascenso. En efecto, el país ha sido incapaz de definir una estrategia internacional más asertiva y con objetivos claros en el largo plazo. Sin rumbo, principios ni intereses, el país transita a la deriva y su política exterior parece confeccionarse sobre la base de ocurrencias e impulsos, más que a partir de un esquema analítico basado en un análisis riguroso del contexto internacional, así como de las fuerzas y debilidades de México. Quizá, uno de los indicadores más dolorosos de esta crisis sea que la Secretaría de Relaciones Exteriores –antaño un espacio donde confluían destacados intelectuales y estrategas diplomáticos– esté virtualmente convertida en una agencia de protección consular y protocolo.

III. Propuestas para una política exterior de Estado

En el ánimo ya reseñado de proponer alternativas para una inserción provechosa de México en el mundo del siglo XXI, en las siguientes líneas se proponen algunos elementos de lo que podría ser una nueva política exterior:

1. Redefinir la relación con Estados Unidos. No se trata, desde luego, de cerrar la frontera ni de desaprovechar las oportunidades que la cercanía con ese país puede ofrecer a México (comercio, remesas, turismo, inversión, entre otros) El reto en este renglón sería cómo tomar ventaja de los aspectos positivos, al mismo tiempo, preservando espacios importantes para la soberanía nacional. Con respecto al tema migratorio, vale la pena insistir en apoyar cualquier iniciativa que despenalice la presencia de trabajadores migratorios mexicanos en Estados Unidos. Tal vez, en la coyuntura actual sea más conveniente realizar un cabildeo con el Congreso y las legislaturas locales para impulsar leyes migratorias más favorables que mantener la alta expectativa de un acuerdo, comprendiendo que en las actuales circunstancias es imposible. Finalmente, es necesario redoblar la defensa de los derechos humanos de los mexicanos en Estados Unidos y luchar por que el Banco de Desarrollo de Norteamérica (Nadbank) sea dotado de fondos compensatorios para favorecer el desarrollo de aquellas zonas del país que han sido afectadas por el TLCAN.

2. Balancear la relación con EU, mediante una presencia más activa de México en foros multilaterales. La más reciente participación mexicana en el Consejo de Seguridad de la ONU generó fricciones con Estados Unidos, especialmente, a raíz de la negativa a apoyar la invasión a Iraq. Contra la opinión de quienes señalan que esta experiencia constituyó un enfrentamiento innecesario con Washington, pensamos que el saldo es positivo. Sobre la base de esa experiencia y, sobre todo, de nuestra trayectoria en organismos internacionales, México debe recuperar el derecho a disentir frente a Washington. Por muy cercana y cooperativa que resulte nuestra asociación económica, el interés nacional se verá beneficiado por el mantenimiento de espacios de defensa frente al vecino del norte. Los foros multilaterales son espacios ideales para lograr este objetivo.

3. Incorporarse a los llamados BRICs y construir una relación con el “nuevo Sur”. De acuerdo con un estudio de Goldman Sachs, la emergencia de los BRICs (Brasil, India y China) constituye uno de los fenómenos más interesantes de los últimos años. En menos de cuatro decenios, las economías de este grupo tomadas en conjunto podrían llegar a ser más grandes que las economías del G-6. Aparte de su potencial económico, en la actualidad estos países ya actúan colectivamente en distintos aspectos internacionales, como es el caso de la producción de genéricos intercambiables, experiencias de políticas sociales y combate al sida, y formando alianzas en organismos multilaterales. Por su tamaño y vocación, México debería sumar fuerzas con los BRICs, amén de acercarse a algunos otros “países pivotes” en África, Asia y América Latina. En las condiciones actuales, parece imposible reeditar los ambiciosos proyectos terceristas que México y otros países ensayaron en los años setenta. Pero el diseño de una nueva política exterior debería pasar, necesariamente, por fortalecer las relaciones con países de cierta influencia regional. Colombia, Venezuela, Nigeria, Egipto, Kenia, Sudáfrica, Indonesia, Malasia, Pakistán y Corea del Sur serían otros países clave en la conformación de una nueva política hacia el Sur.

4. Recomponer las relaciones con América Latina. Para lograr este objetivo sería necesario “descubanizar” la política de defensa internacional de los derechos humanos, evitando que ésta se concentre en un solo país. Así, se evitarían tensiones y desgastes innecesarios en nuestra relación con el Caribe y se podría cultivar una mayor cercanía con los países francófonos y anglófonos de esa región. En segundo término, sería necesario bajar los decibeles del Plan Puebla-Panamá, buscando  acercamientos políticos y una cooperación menos estridente, pero más efectiva, con Centroamérica. Con América del Sur, la restauración de la presencia mexicana pasa por un acercamiento con Brasil, Chile y Argentina. Una buena forma de reactivar la relación con América Latina podría ocurrir en el campo cultural, redoblando el número de becas ofrecidas por México a los nacionales de otros países de la región.

5. Reconocer la creciente relevancia de la región Asia-Pacífico en tanto que espacio relevante de expansión de la economía mundial. El eje principal de la economía global se ha ido desplazando del Océano Atlántico al Pacífico. Hoy, los países de la APEC representan la mitad del comercio internacional y el 60 por ciento del producto bruto mundial; es previsible que esta tendencia continúe en los próximos decenios, por ello, se hace urgente diseñar estrategias para que México pueda colocar una mayor cantidad de productos en mercados tan dinámicos como China, Japón y Corea del Sur. Es urgente fijar incentivos y estrategias conjuntas con el sector privado, con el fin de aumentar las exportaciones mexicanas hacia esos países para reducir el fuerte desbalance que existe con ellos. En estas circunstancias, sería poco deseable en este momento establecer acuerdos de libre comercio con China o con Corea del Sur, pues muy probablemente estos instrumentos contribuirían a agravar el déficit de la balanza en cuenta corriente. Más bien, sería conveniente explorar posibilidades de alianzas estratégicas para acceder a mercados de terceros países.

6. Revitalizar la relación económica y política con Europa. Por razones culturales e históricas, esta región debería ser de enorme interés para México y sus exportadores; sin embargo, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea, las exportaciones mexicanas a esa región se han estancado, mientras que las importaciones tampoco han repuntado de manera significativa. Esta relación no sólo debe ser económica, sino también política: en el mundo del siglo XXI. Si las tendencias de la política internacional en los últimos siglos siguen siendo válidas, los países europeos habrán de irse diferenciando de la política exterior de Estados Unidos. Esta posibilidad, que ya se manifestó en ocasión de la Guerra de Iraq, ofrecería a México la oportunidad de establecer alianzas más sólidas con países que, como Alemania y Francia, han sido decisivos en el proceso de integración europea y que, sin duda, seguirán siendo actores relevantes en el orden internacional del futuro.

7. No negociar ni firmar más tratados de libre comercio, sino establecer las condiciones para obtener el mayor provecho de los ya existentes. Para que México aproveche el acceso a algunos de los mercados con mayor poder adquisitivo del mundo, se hace necesaria la instrumentación de una política industrial destinada a mejorar las cadenas productivas y aumentar el valor agregado de las exportaciones mexicanas. Igualmente importante es la labor de informar a los agentes privados sobre los nichos de mercado, las tendencias para la importación y exportación de ciertos bienes y la identificación de posibles obstáculos para el comercio exterior mexicano. Se considera que esta estrategia contribuiría a balancear las deficitarias cuentas mexicanas con el exterior.

8. A nivel institucional, sería conveniente crear una Secretaría de Relaciones Exteriores y Comercio Exterior, tal como lo han hecho Canadá, Corea del Sur, Argentina y muchos otros países en los años recientes. El establecimiento de dicho ente permitiría empatar la lógica económica con la política, mediante la creación de equipos y proyectos interdisciplinarios que puedan discutir asuntos técnicos (aranceles, plazos de desgravación, entre otros), sin perder de vista las implicaciones políticas y sociales del comercio exterior. Muy posiblemente, el establecimiento de esta secretaría permitiría reducir los problemas de coordinación que han afectado a la formulación de la política exterior, al menos, desde los años ochenta.

9. Para asegurar la calidad en la instrumentación de los cambios anteriores, sería urgente instrumentar una auténtica reforma administrativa destinada a revitalizar el Servicio Exterior Mexicano (SEM). En los últimos años del régimen priísta, la lógica del sistema político fue permeando, cada vez más, a la cancillería y al SEM. La lealtad política personal, más que el mérito laboral o académico, se volvió el principal mecanismo para escalar posiciones dentro de la estructura organizacional de la cancillería. La llegada de un gobierno panista no significó el fin de esta tendencia, que se recrudeció. Por temor o por compromiso, el gobierno de Vicente Fox dejó intactos a los grupos de poder, contribuyendo así a una mayor politización y a la desinstitucionalización del propio SEM. En este sentido, será muy difícil establecer una política exterior alternativa si una buena parte del aparato burocrático encargado de formularla sigue presentando inercias e ineficiencias. Por ello, será indispensable proceder a una reforma administrativa que corrija el sistema de incentivos vigente, devolviendo al SEM el prestigio que alguna vez lo caracterizó.

10. Se hace urgente relanzar a México como una potencia media con capacidades para realizar alianzas políticas y económicas de alto nivel. Es necesario cerrar la brecha entre las oportunidades objetivas y la voluntad de México por recuperar su peso en el escenario internacional. Las posibilidades objetivas de México residen en su posición como décima economía del mundo, su privilegiada situación geopolítica y la fuerza de su cultura e historia. En el plano subjetivo, el país requiere un proyecto deliberado para reconstruirse como potencia media en ascenso, con una legitimidad que derive de un proyecto nacional independiente. Es necesario que el país vuelva a utilizar, con tanto tino como lo hizo hasta los años noventa, las armas de la alta diplomacia. A estas alturas, es claro que los intercambios comerciales con el resto del mundo son necesarios, pero no suficientes para construir una mejor inserción internacional en el mundo del siglo XXI.

* Ponencia presentada en el foro temático “Globalización, integración regional y soberanía”, dentro del programa “Hacia un proyecto de nación rumbo al 2006. Debate de la Plataforma Electoral”, organizado por la Comisión para elaborar la Plataforma Electoral 2006 del PRD, realizado el 10 de septiembre de 2005 en Acapulco, Gro.

** Doctor en Ciencia Política por la Universidad de Columbia, Nueva York. Fue miembro del Servicio Exterior Mexicano y Director Académico del Instituto Matías Romero. Actualmente, es profesor-investigador de tiempo completo en el Departamento de Política y Cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, así como catedrático en el Centro de Estudios de Asia y África de El Colegio de México (correo electrónico: joseluisleonm@hotmail.com).