La reconstrucción de la política exterior mexicana*

Jorge Eduardo Navarrete**

Mediado el primer decenio del siglo XXI, se advierte la necesidad imperiosa de reconstruir aspectos centrales de la política exterior mexicana que, en los cinco últimos lustros, han sido abandonados o mediatizados; con igual urgencia, construir los consensos que la renueven y actualicen, para asegurar su relevancia y efectividad como instrumento de desarrollo nacional en un escenario mundial en constante proceso de cambio. 

En este periodo se degradó la posición internacional de México. No hubo, salvo episodios aislados, capacidad para diseñar acciones y propuestas que, enraizadas en principios cuya vigencia no ha prescrito, hicieran del país un actor internacional importante y destacado. Se perdieron espacios en los foros y organismos regionales y globales y languidecieron nuestras vinculaciones bilaterales, que ofrecían una clara promesa de expansión en beneficio mutuo. Los márgenes de maniobra para la acción internacional se estrecharon de manera dramática como resultado no sólo del tránsito hacia un mundo de preponderancia global única, sino de la orientación concentradora que se imprimió a la política exterior y a las relaciones económicas internacionales del país. 

México se encuentra entre los países cuya evolución nacional depende en gran medida de lo que ocurre fuera de casa. En el mundo de la globalidad, la autarquía no es un escenario viable para nadie. Sí lo es, en cambio, la reconquista del control nacional de las variables esenciales del desarrollo: políticas, económicas, culturales e institucionales. La tarea reclama, en primer término, una decidida reorientación interna hacia un crecimiento sostenido con equidad. Esta necesidad de poner la casa en orden tiene un correlato central en una política exterior que sirva a los intereses y objetivos del desarrollo nacional. 

A continuación, presentamos en esta nota una visión personal de los elementos indispensables para diseñar e instrumentar tal política. Se trata, por una parte, de recuperar el rumbo en áreas cruciales de nuestro entorno regional y más allá y, al mismo tiempo, de trazar nuevos derroteros ante las exigencias del cambiante escenario de las relaciones mundiales de poder. 

Principios y realidades 

En debates recientes sobre política exterior se ha sostenido, casi como axioma, que transitar con éxito en el mundo de la globalidad reclama una política exterior pragmática y flexible, sin el lastre de principios heredados de otras épocas y circunstancias. La afirmación opuesta es la certera. Un andamiaje sólido de principios es el mejor cimiento de una política exterior de Estado que responda a los intereses de largo plazo del desarrollo nacional. Lo cierto, sin embargo, es que ésta no puede edificarse si la política nacional de desarrollo no existe, por considerársele innecesaria frente al libre funcionamiento de los mercados o por estar subordinada a criterios de supuesta validez universal, que determinan sus contenidos y orientación, es decir, una política exterior sustentada en principios es la proyección hacia fuera de una política nacional de desarrollo autónoma. 

La soberanía es –en esencia– la capacidad para determinar el destino y el rumbo de la nación. Su ejercicio está sujeto, al igual que el de la libertad individual, a los derechos de los demás, a las exigencias de la convivencia internacional civilizada. Es importante avanzar hacia un mayor reconocimiento efectivo de que esas exigencias son entendidas y respetadas por todos los Estadosnación. No se trata de utopías, sino de la emergente realidad de la interdependencia global. La defensa y el ejercicio de la soberanía, en una globalidad desbalanceada y excluyente, acercará el advenimiento de esa nueva realidad: suma de soberanías respetuosas cada una de las demás.

La renuncia al uso y amenaza de la fuerza es condición esencial de la convivencia civilizada entre naciones. Su principio básico, el de legítima defensa como única justificación del recurso a la fuerza, ha sido hecho pedazos con las concepciones tan en boga de las acciones preventivas. Acaso no haya tarea más urgente que restablecer un consenso mundial sólido en esta materia. 

Se ha venido aceptando una disminución de los objetivos y alcances de la cooperación internacional para el desarrollo. El énfasis en el combate a la pobreza extrema, manifestación central del subdesarrollo, difiere y resta importancia al objetivo central de alcanzar un crecimiento sostenido con equidad. La vigencia del principio de cooperación radica en el hecho de que la indigencia y sus múltiples secuelas sólo pueden ser erradicadas por el desarrollo mismo. 

Como se advierte, estos principios rectores de la política exterior, que en México tienen rango constitucional, no sólo mantienen plena vigencia, sino que son cimientos indispensables del edificio de una política exterior moderna y eficaz. 

La evolución del entorno mundial 

El horizonte mundial en el próximo decenio y más allá, hacia 2020, está trazado en diversos estudios de prospectiva global. Hay, desde luego, más elementos de incertidumbre que de certeza, pero pueden vislumbrarse escenarios con alto grado de factibilidad. 

Se coincide en esperar la consolidación de actores globales que permitan restablecer un mundo multipolar, que reemplazará progresivamente el predominio de la superpotencia única, establecido a principios de los años noventa del siglo pasado con el colapso del socialismo real. 

Esos otros centros de poder global están fortaleciéndose o comenzando a emerger en media docena de países o regiones, con distintas dinámicas y perspectivas de mediano y largo plazo: 

• China, que es ya la sexta o la segunda economía del mundo, según se la mida, y cuya influencia es manifiesta en muy diversos sectores. 
• La Unión Europea, ampliada el año pasado a veinticinco países, cuya magnitud económica conjunta es similar a la de la hiperpotencia estadounidense. 
• India, el segundo país más populoso, cuyas tasas recientes de crecimiento económico se comparan con las del otro gigante asiático y cuyo avance educativo y tecnológico es acaso el más acelerado del planeta. 
• La Federación Rusa, que, habiendo superado la penosa y difícil transición a economía de mercado, recupera una importante dinámica de crecimiento y conserva el segundo arsenal nuclear. 
• En un estadio mucho menos avanzado, la Comunidad Sudamericana de Naciones, construida alrededor y por impulso de Brasil, sobre una de las fronteras de recursos naturales más promisorias del mundo. 

El factor que unifica a países y regiones tan diversos es, señalan los estudios, la definida voluntad de ejercer un mayor grado de influencia internacional y de actuar de manera acertada en los asuntos mundiales. 

Por principio, el restablecimiento de la multipolaridad encierra la promesa de un juego de relaciones internacionales más balanceado, abierto y plural, que amplíe los márgenes de acción y maniobra para esos y otros participantes. 

No oculto que éstos son los escenarios optimistas, cuyo desenvolvimiento depende de comportamientos racionales de todos los actores, que reconozcan que una evolución pacífica y cooperativa de las relaciones mundiales es una opción muy superior a los escenarios de conflicto y enfrentamiento. Nadie podría asegurar, sin embargo, que el riesgo representado por los escenarios negativos ha dejado de existir. Está presente y debe enfrentársele en forma cotidiana. 

Entre estos elementos de riesgo deben contarse: 

• La exclusión de un número muy significativo de países –y de sectores importantes de la población de países insertos en el proceso– de una globalización, básicamente desequilibrada y excluyente, que debe ser replanteada.
• La degradación del ambiente manifiesta, sobre todo, en el cada vez más evidente fenómeno del cambio climático y sus desoladoras consecuencias. 
• El uso dispendioso y desequilibrado de recursos naturales no renovables. 
• El peligro de pandemias, cuya difusión es facilitada por la intensidad misma de los movimientos de bienes, servicios y personas. 
• La influencia creciente del conjunto de actividades ilícitas amparadas por el crimen transnacional organizado, incluyendo el tráfico de personas. 
• La amenaza de la expansión y perfeccionamiento de los arsenales de armas nucleares y otros de destrucción en masa, agravada por un prolongado estancamiento de los acuerdos de desarme. 

Se ha señalado que, al iniciarse el siglo XXI existen los recursos y los conocimientos para abrir una era de prosperidad de alcance global, al tiempo que existen también los medios para destruirla. 

El multilateral: ámbito privilegiado 

Tradicionalmente, los organismos multilaterales, en especial los de la familia de las Naciones Unidas, han sido un ámbito privilegiado de la acción internacional de México. En este espacio, el país conquistó un amplio reconocimiento internacional por la oportunidad y alcance de muchas de sus iniciativas. La ONU está inserta en un proceso de reformas que marcarán su accionar en el próximo decenio. 

En este ámbito, son numerosas e importantes las preguntas que deben responderse: ¿Qué papel puede jugar México en el proceso de reforma y sus secuelas? ¿A qué temas corresponderán sus principales iniciativas? ¿Cómo podrá reconstruirse una influencia dilapidada? ¿Qué alianzas deben plantearse para conseguir una mayor repercusión y eficacia de las iniciativas mexicanas en los foros internacionales? 

La capacidad de iniciativa mexicana podría seguir manifestándose en los ámbitos tradicionales, como el desarme y la cooperación y orientarse, también, hacia las nuevas preocupaciones de la comunidad internacional, como las corrientes migratorias y la lucha contra el crimen transnacional organizado. 

Como todos sabemos, en Naciones Unidas soplan vientos de reforma. La guerra en Iraq puso de relieve la inoperancia de la organización. Hace dos años, para iniciar los debates de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el secretario general decidió lanzar un desafío: reconocer que ha perdido vigencia el consenso global de seguridad colectiva, en el que por seis decenios se apoyó la organización, y aceptar, por tanto, que se requiere refundarla, volver a crearla. 

El consenso global de seguridad colectiva fue anulado por el recurso a la acción armada unilateral, basado en la doctrina de la guerra preventiva. No basta con denunciar el unilateralismo, también hay que encarar las preocupaciones que llevan a algunos Estados a considerarse especialmente vulnerables y los impelen a adoptar acciones unilaterales. “Debemos demostrar que esas preocupaciones pueden ser respondidas de manera eficaz, y de hecho lo son, a través de la acción colectiva”, señaló Kofi Annan en esa oportunidad. 

Aunque es indiscutible que el mundo de hoy no puede manejarse con las instituciones de mediados del siglo pasado, pienso que la comunidad internacional no se encuentra en condiciones de abordar la tarea de fundar nuevas instituciones multilaterales. 

Así como las sucesivas crisis financieras no condujeron a un segundo Bretton Woods, la guerra en Iraq y el recurso de las acciones preventivas unilaterales no conducirán a una nueva conferencia de San Francisco; no obstante, se ha configurado un consenso acerca de que se requieren reformas de fondo. 

México, en compañía de otros países de desarrollo medio, subrepresentados en los mecanismos de toma de decisiones de los organismos de Bretton Woods, el FMI y el Banco Mundial, debe impulsar una indispensable reforma de esos procedimientos. 

América Latina en el nuevo entorno mundial 

El área tradicional de las relaciones exteriores de México que se ha visto más afectada por la inserción del país en la subregión de América del Norte ha sido, desde luego, Latinoamérica. Sin embargo, muchas de las claves y referencias históricas, políticas y culturales de la presencia de México en el mundo pasan por esta región. Su relevancia en la relación económica y comercial ha perdido terreno pero es posible recuperarla en alguna medida. Buena parte de las iniciativas de política exterior de México dependen, para ser creíbles, del respaldo regional; hay aquí un caudal que debe recuperarse. El cuadro regional latinoamericano se ha tornado más complejo con el surgimiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones y los altibajos de los procesos de integración en Centroamérica y las Antillas.

En los planos hemisférico y regional, México debe esforzarse por una reforma institucional de gran alcance, para la que tendría muchos aliados, pues impera una insatisfacción generalizada con la situación actual. 

Hay que voltear de cabeza a la OEA, que se ha convertido en un paquidermo burocrático que cuesta mucho y sirve para nada, pero antes de hacer propuestas de cirugía mayor que la desembaracen de la mitad o más de sus estructuras burocráticas infladas –hay que negociarlas con los socios estratégicos en el hemisferio y plantearlas juntos, tras buscar la aquiesencia o la no objeción de EU y Brasil. 

El Grupo de Río –heredero de Contadora y del Grupo de Apoyo, de hechura mexicana, en buena medida– existe para usarlo con imaginación y audacia, para evitar que se anquilose; por lo pronto, no es el caso. Fue muy desafortunado, por decir lo menos, que México quedara mudo y estupefacto cuando, en 2004 dentro del Grupo de Río, Brasil propuso tender puentes hacia Cuba. Se dijo que era una propuesta inesperada, fuera de la agenda, y se alegó que no estabamos preparados para discutirla. Mexico debió acoger de inmediato esa propuesta. 

El problema del GRío es que creció mucho, pues no podía cerrarse a Centroamérica y el Caribe. Hay que reconstituir un núcleo informal de entre cuatro y seis países que oriente su labor y sus iniciativas. Las relaciones bilaterales estratégicas de México en AL, de las que se habla más adelante, deben servir para reorientar también al GRío. 

Hacia un nuevo enfoque de las relaciones bilaterales 

Las relaciones bilaterales plantean exigencias siempre renovadas a la política exterior. Constituyen un escenario múltiple y diverso, en constante mutación que, en el caso de México, se caracteriza por una relación dominante, a la que se alude por separado. 

Se requiere una estrategia de conjunto para ordenar y potenciar las relaciones bilaterales, de acuerdo a prioridades que reflejen la gama de intereses nacionales: políticos, económicos, sociales e institucionales. Al mismo tiempo, es necesario conocer y comprender los intereses que corresponden a los países con las que se mantienen, para identificar identidades, reconocer diferencias y definir ámbitos de acción común. Se requiere, como elemento central, atender las simetrías entre socios.

Un replanteamiento realista y bien meditado de las llamadas relaciones bilaterales estratégicas puede constituir el núcleo del trazo de un nuevo mapa de las relaciones bilaterales de México, alrededor de ejes integrados por no más de una docena de asociaciones bilaterales prioritarias. La construcción de nuevas relaciones que realmente merezcan el calificativo de estratégicas debe partir de la identificación de aquellos intereses compartidos que los dos países decidan perseguir en forma conjunta y cooperativa, tanto entre las relaciones entre ellos como en los ámbitos multilaterales pertinentes. 

Subrayo el concepto de relación estratégica bilateral, que ha sido mal entendido, mal manejado y enormemente desgastado; casi ha perdido sentido. Todas las relaciones bilaterales tienen su importancia y significado, ninguna puede menospreciarse. La aspiración de universalidad no debe abandonarse, pero construir relaciones bilaterales estratégicas es una cuestión diferente. 

México debe establecer una red limitada y sólida de relaciones bilaterales estratégicas, en diferentes sentidos: unas, sobre todo, económico-comerciales; otras, políticas de expresión regional; otras más, de actuación multilateral conjunta. 

La red tiene que ser limitada: si concebimos como estratégicas a todas o a gran número de relaciones bilaterales ninguna lo será en realidad. La red tiene que ser resistente y, para ello, construirse con base en la confiabilidad y responsabilidad mutuas. La red no se va a establecer por decreto, será resultado de años de construcción paciente. No va a funcionar en todos los casos. Algunas relaciones estratégicas que se intente establecer acaso no maduren, quizá no fructifiquen, porque las divergencias resulten más fuertes que los intereses comunes. 

¿Con qué países considero que debemos configurar esta red de relaciones bilaterales estratégicas? 

• Más allá del TLCAN, con Canadá. 
• Con nuestros otros tres vecinos: Guatemala, Belice y Cuba. Con los dos primeros, el ancla se encuentra en la cooperación económica, comercial y técnica, así como en la integración fronteriza. Con Cuba hay un importante reclamo para reparar lo dañado. Hay que esperar la transición política para mirar al nuevo futuro. Hay que tratar de influir –junto con otros– para que esa transición no se defina en Miami o en Washington, para que América Latina pueda influir en sus términos, tiempos y procedimientos. 
• En América del Sur, destacan relaciones bilaterales estratégicas con Argentina, Chile y, probablemente, Venezuela. 
• Con España, Italia y Polonia, en la Unión Europea. 
• Con Australia, Corea, Indonesia y, quizá, Malasia, en el otro litoral del Pacífico. 
• Finalmente, con Sudáfrica, Nigeria y algún país del norte de África. 

No pretendo que esta lista de alrededor de decena y media de naciones sea definitiva ni mucho menos; sin embargo, pienso que los que incluye expresan el sentido en el que concibo la idea de relaciones bilaterales estratégicas, basadas en comunidad de intereses y en simetrías reconocibles a primera vista. 

Estados Unidos: la prueba de ácido

En cualquier escenario de configuración global, la relación con Estados Unidos seguirá siendo, en el horizonte del próximo decenio y más allá, la piedra de toque de las acciones internacionales de México y la prueba de fuego de su política exterior. La viabilidad de muchas otras iniciativas depende de que exista una relación estabilizada y satisfactoria con Estados Unidos. Es utópico pensar en un replanteamiento radical y, más bien, hay que definir cuáles vertientes, de la relación construida alrededor del TLCAN y sus posibles escenarios sucesores, deben replantearse para que resulten más funcionales, habida cuenta de los intereses nacionales. 

Mientras no se resuelva la vinculación con EU, estableciendo una relación madura, respetuosa y, hasta donde sea posible, equitativa, será difícil conseguir avances importantes en las relaciones con otros países y regiones, y márgenes de actuación en los escenarios multilaterales. Al mismo tiempo, ese objetivo bilateral seguirá siendo elusivo mientras no se rescate la diversificación –objetivo casi olvidado– y se avance en la construcción de balances y contrapesos a la relación dominante. 

México debe dejar de ver a Canadá como una masa continental desprendida del ártico, con la que se conversa de cuando en cuando y con la que se establecen programas aislados de cooperación que, a menudo, resultan exitosos. Como antes se dijo, hay que establecer con Canadá una relación estratégica, para potenciar la cooperación bilateral y para lidiar juntos con el vecino común. 

Estos son los elementos esenciales con los que podría acometerse la urgente tarea de reconstruir la política exterior de México.

 

* Ponencia presentada en el foro temático “Globalización, integración regional y soberanía”, dentro del programa “Hacia un proyecto de nación rumbo al 2006. Debate de la Plataforma Electoral”, organizado por la Comisión para elaborar la Plataforma Electoral 2006 del PRD, realizado el 10 de septiembre de 2005 en Acapulco, Gro.
** Investigador del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH) de la Universidad Nacional Autónoma de México.