Reforma fiscal: la lógica del presupuesto

Heriberto López Ortiz*

El tema del presupuesto es eminentemente político, más que técnico-económico. Es el caso concreto del proceso de aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto Egresos de la Federación en nuestro país.

Para 2006, el ejecutivo propone ingresos y gastos por 1,881,200.4 millones de pesos (mdp). En términos absolutos, respecto de 2005, esta cifra representa un aumento de 62,759 mdp, pero en términos reales significa un descenso de 0.24 por ciento, es decir, habrá menor gasto que en el presente año.

De esta manera, la presente administración da continuidad a la política económica neoliberal de los últimos sexenios: contraccionista y descapitalizadora.

El paradigma implícito en los criterios generales de política económica¹

Para 2006, el ejecutivo ha presentado los Criterios Generales de Política Económica en los que sustenta su propuesta de ingresos y egresos.

Los indicadores y metas fundamentales de su política son: un crecimiento del PIB de 3.6 por ciento, alcanzar una inflación del 3 por ciento, una tasa real de interés promedio (Cetes a 28 días) de 6.1 por ciento y un superávit de 0.2 por ciento del PIB.

La argumentación gubernamental que soporta estos números afirma que:

* “No obstante que en los últimos dos años la economía mexicana ha registrado un crecimiento promedio de 4 por ciento en un ambiente de estabilidad de precios y bajas tasas de interés, resulta clara la necesidad de acelerar el ritmo de expansión y continuar reduciendo la sincronía que existe entre nuestra economía y la de Estados Unidos …”

* “Los países que han logrado un crecimiento sostenido son aquellos que han llevado a cabo reformas profundas en los ámbitos financiero, laboral y fiscal y que han disminuido la sobrerregulación de la actividad económica, combatiendo los monopolios y abierto a la competencia sectores clave de la economía como los de energía y telecomunicaciones.”

* “La conducción de las finanzas públicas en 2006 se caracterizará por la disciplina y la responsabilidad, ya que sólo de esta manera la política fiscal podrá contribuir a la consolidación de la estabilidad macroeconómica y financiera, así como a reducir la vulnerabilidad de la economía nacional ante cambios en las condiciones del ámbito internacional.”

Como puede verse, para los diseñadores de la política económica que elaboran el presupuesto, las categorías de “estabilidad de precios”, “bajas tasas de interés”, “profundas reformas financieras”, “desrregulación de los mercados”, “finanzas públicas responsables y con disciplina”, “estabilidad macroeconómica y financiera” son fundamentales y definen las políticas económica, financiera y presupuestal.

Esos diseñadores, funcionarios de la SHCP, actúan dentro del marco de un enfoque o paradigma económico, político e ideológico “monetarista-financierista”; privilegian categorías, variables, parámetros y mercados monetarios y financieros.

En su visión, las variables y los mercados reales, aquellos relativos a bienes, se ajustan a los monetarios-financieros. El equilibrio en estos mercados es prioritario pues asegurará el equilibrio de los mercados de bienes y garantizará el crecimiento de toda la economía, siempre que se les deje operar libremente.

De ahí que para ellos es fundamental alcanzar una baja inflación, un tipo de cambio estable, un mínimo déficit fiscal o un superávit, inclusive. Únicamente variables monetarias-financieras. ¿Por qué?

Bajo el paradigma monetarista-financierista la inflación es, esencialmente, un fenómeno monetario determinado por la oferta de dinero y no, como según plantean otras teorías económicas, un fenómeno estructural que tiene estrecha relación con la capacidad de producción de una economía frente a los niveles de demanda efectiva. De manera que bastaría con controlar la cantidad de dinero en circulación en la economía sin necesidad de ocuparse de la producción ya que está se ajustará automáticamente de acuerdo con la estructura y nivel general de los precios.

Igualmente, para ellos el tipo de cambio es un precio cualquiera –otro fenómeno monetario– que debe dejarse al libre juego del mercado de divisas, no importando que ante una variación pronunciada en el tipo de cambio la economía se ajuste reduciendo los niveles de producción.

Asimismo, las finanzas públicas deben ser, según ellos, “responsables”, lo cual quiere decir que deben estar en equilibrio, que haya déficit fiscal cero o, aún mejor, que haya superávit fiscal.

En la visión monetarista-financierista, si el gobierno gasta más de los ingresos que obtiene –si hay déficit– este faltante deberá ser cubierto por alguna de las dos formas siguientes o por una combinación de ellas:

a) Una mayor emisión de dinero por parte del Banco Central, lo cual tiene efectos inflacionarios –y para ellos la inflación es indeseable por definición.

b) Una mayor participación del gobierno en los mercados crediticios –monetarios– con el fin de obtener créditos para cancelar el déficit, pero tal participación tiene dos efectos:

i) Reduce los montos de recursos monetarios-financieros disponibles en el mercado de créditos a los que podría acceder el sector privado si no los demandara el gobierno, con lo cual se distraen recursos para la inversión productiva que podría efectuar dicho sector privado; de esta forma, hay una distorsión en el mercado de crédito causada por el gobierno y su déficit.

ii) Además de la distorsión señalada, la participación del gobierno en el mercado de créditos incrementa la demanda por ellos y eso hace subir la tasa de interés, lo que encarece los recursos para todos, sector privado y gobierno.

Como veremos, lo anterior no necesariamente es así.

El gasto

Por otra parte, en la asignación de los recursos hay prioridades políticas y de intereses económicos específicos que determinan la estructura del presupuesto de egresos.

Los funcionarios federales han sostenido que existen obligaciones de gasto ineludibles, dado que están dictadas por compromisos legales y legislativos.

Es el caso del servicio de la deuda pública, tanto interna como externa; el pago de Pidiregas, que es otra forma de endeudamiento; los rescates bancario y carretero; los compromisos derivados de la privatización de las pensiones del IMSS. Y es cierto, en estos casos existen mandatos legislativos o contratos.

Por ejemplo, para 2006 están comprometidos por concepto de servicio de la deuda pública el 9.7 por ciento del gasto neto total y el 2 por ciento del mismo por Apoyos a Ahorradores y Deudores de la Banca. De esta forma, para el gobierno, el 12 por ciento del gasto es inamovible.

Si a ello se suman los compromisos, esos sí inviolables, por concepto de salarios, honorarios y prestaciones de los servidores públicos, por actividades de mantenimiento y otros, entonces, queda una cantidad muy reducida de recursos que pueden ser negociables y reasignables por los legisladores y el ejecutivo para fines diversos.

El análisis y aprobación del presupuesto

Muchos legisladores, quizás la mayoría de ellos, concuerdan con el paradigma monetarista-financierista, ya sea de manera explícita o implícita, consciente o inconsciente.

Debido a una suerte de inercia ideológica prevaleciente en el Congreso de la Unión –de la cual efectivamente es difícil desprenderse– las fuerzas de izquierda o, al menos, algunos legisladores de izquierda, analizan y aprueban el presupuesto de ingresos y egresos dentro del marco del paradigma económico, político e ideológico monetarista-financierista propuesto por los funcionarios del ejecutivo. De manera que debaten y aprueban cambios cuantitativos del presupuesto sin lograr romper con el paradigma prevaleciente. No cuestionan el esquema; y peor aún, con tal actuación los legisladores de izquierda inconscientemente refuerzan ese paradigma que parecerían o dicen combatir.

El paradigma monetarista financierista no es exacto

Si los supuestos teórico-económicos del monetarismo fueran exactos y se cumplieran en todo momento, sus conclusiones lo mismo que sus recomendaciones de política económica, resultarían irrebatibles. No obstante, ello no es así. Sus supuestos no se cumplen al cien por ciento.

La inflación no es únicamente un fenómeno monetario, también influyen en ella factores de desequilibrio en la estructura productiva del país que provocan el aumento continuo de precios. De ahí que tratar de controlarla empleando únicamente políticas monetarias tiene más el efecto de contraer la economía que el de alcanzar bajas tasas de crecimiento de los precios, como ha sido el caso de México en los últimos años.

Respecto del equilibrio fiscal, aunque finalmente el gobierno federal ha aceptado para 2006 un déficit cero en lugar del superávit inicial que propuso, su visión fundamental de no tener un déficit se ha impuesto en la negociación con el legislativo; la mayoría de los legisladores han aceptado la idea de no tener un déficit fiscal.

Es cierto que no debe haber un déficit inmanejable, pero sí es posible y deseable que haya uno como medio de financiamiento público adicional. El problema es, en realidad, definir en qué se gastarán esos recursos adicionales.

Como ejemplo, el conjunto de los países de la OCDE han tenido en los años recientes un déficit presupuestal promedio de más de 3 por ciento, y éste puede variar sin provocar problemas financieros graves; en lo individual, Francia, Alemania y Gran Bretaña tienen déficit mayores al 2 por ciento sin que ello les provoque problemas, pero al mismo tiempo les permite alcanzar tasas de crecimiento de su PIB aceptables.

Por lo demás, el déficit no sólo puede financiarse mediante mayor emisión monetaria o un mayor uso del crédito por parte del gobierno; también, se podría financiar mediante un incremento en las tasas impositivas a causantes altos ingresos, sólo que esto implica una decisión política.

La participación del gobierno tomando créditos en los mercados financieros internos no necesariamente reduce los recursos que toma prestados el sector privado. Nada garantiza que el sector privado absorba en préstamo el total de los recursos crediticios disponibles en el mercado; este sector toma la decisión de usar dichos recursos en función de sus expectativas de ganancias. Por lo tanto, aunque el gobierno absorbiera muchos fondos crediticios, si el sector privado no tiene interés en hacer lo mismo esta participación gubernamental no representa ningún problema.

En el caso opuesto, aunque el gobierno decidiera no demandar créditos, si las expectativas del sector privado son de mínimas o nulas ganancias no tomará créditos y los recursos financieros disponibles quedarán ociosos.

Algunos rasgos del gasto

Lo anterior explica que el presupuesto para ramos administrativos tan importantes como los de Sagarpa, Comunicaciones y Transportes, Economía, Reforma Agraria y Semarnat muestren reducciones reales del 25.32, 47.11, 7.45, 43.03 y 33.01 por ciento, respectivamente, o que el presupuesto asignado originalmente a Pemex se reduzca en 5.56 por ciento, todo lo cual da muestras claras de cuáles son las verdaderas prioridades de esta administración que, por otro lado, incrementan las asignaciones para Deuda Pública, Adefas y Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca en 11.96, 106.16, y 12.21 por ciento, respectivamente.

Conclusión

De las asignaciones y cifras propuestas por el ejecutivo para el gasto del próximo año, combinadas con las consideraciones hechas sobre el paradigma monetarista-financierista, puede entenderse que la política fiscal actual en nuestro país beneficia en primer lugar y, muy especialmente, a los agentes económicos dominantes nacionales y extranjeros del sector financiero mexicano.

No se fomentan los sectores estratégicos de la agricultura, la infraestructura de comunicaciones, la industria manufacturera ni la industria energética. Se garantiza, en cambio, el servicio de una deuda externa que nunca se reduce significativamente, y los apoyos para los rescates bancario y otros.

En consecuencia, no puede haber un mayor crecimiento de la economía ni suficiente creación de empleos productivos bien remunerados. El mercado interno continuará deprimido en tanto que el actual esquema de política presupuestal no sea alterado. Ningún esquema alternativo de política económica funcionará mientras mantenga lo básico del actual.

* Asesor del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados, LIX Legislatura.

1 Los datos incluidos fueron presentados por el ejecutivo en los Criterios Generales de Política Económica, la Ley de Ingresos 2006 y el Proyecto de Presupuesto de Egresos 2006. Al momento de escribir el artículo no han sido publicados en el Diario Oficial de la Federación, por lo que las cifras aún pueden variar; sin embargo, la argumentación central no se altera con posibles nuevas cifras.