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Planificación
agroalimentaria y población Edgardo J. Valencia Fontes* La alimentación constituye un factor
estratégico en el desarrollo nacional. La ingesta alimentaria
y nutricional por debajo de las recomendaciones trae como consecuencia
diversos niveles de desnutrición, reflejados, generalmente, en los estratos
de población con menores ingresos y, dentro de ellos, en los grupos vulnerables,
es decir, población infantil y madres gestantes y lactantes. En países como México, la desnutrición
se ha convertido en un fenómeno endémico, pasando de generación en generación.
Existe un proceso de encadenamiento entre la desnutrición de la madre
gestante y el lactante, que ostenta al nacimiento, peso y talla por debajo
del promedio y se les suministra una alimentación deficiente que, a su
vez, provoca insuficiencias en su desarrollo. Si éstas se dan en el periodo
de entre 0 y 3 años de vida, provocan daños de carácter irreversible. La influencia directa que tiene
el consumo alimentario y nutricional en el desarrollo de la sociedad,
le otorga a la soberanía y seguridad alimentaria
y nutricional un carácter estratégico, razón por la que deben considerarse
como un elemento sustantivo del concepto de seguridad nacional. Dada la situación actual de dependencia
de los mercados externos para el abasto de los productos alimentarios
básicos y estratégicos, y en virtud del carácter vital de la alimentación,
el Estado mexicano está obligado a enfrentar la solución de este problema
a partir de la clara identificación de políticas de Estado, que sean puestas
en práctica en una perspectiva de largo plazo, donde uno de los objetivos
estratégicos, sea erradicar la desnutrición. Para darle cauce a las acciones
encaminadas a lo anterior, se requiere de una visión prospectiva, puesta
en práctiva mediante la operación de un esquema de planeación,
programación y presupuestación, donde se definan
y autoricen recursos públicos en el mediano plazo, que vayan expresándose
en presupuestos anuales y que, a su vez, estén justificados por programas
operativos anuales. La visión prospectiva debe darse
en función de la clara definición de los alcances de la soberanía y seguridad
alimentaria y nutricional, es decir, estableciendo qué cultivos
y productos son aquellos donde la soberanía alimentaria
se expresa y cuál es el tipo de manejo deseado por parte del país con
relación a estos productos, por ejemplo, ¿en qué consisten las decisiones
soberanas en materia alimentaria? Si este concepto básico se entiende
como la capacidad de la nación para decidir sobre la cantidad y calidad
de productos alimentarios requeridos para satisfacer, cuando menos, el
consumo básico de la población, será necesario disponer de manera planificada
de los elementos estratégicos para lograrlo. Lo anterior implica la planificación
prospectiva de recursos naturales (con una visión hacia la sustentabilidad): tierra, agua, agroquímicos, además de tecnología,
organización para la producción y apoyos financieros gubernamentales para
la integración productiva y exitoso acceso al mercado para todos los insumos
estratégicos que resulten en los procesos de capitalización de los productores
rurales. El concepto de seguridad alimentaria y nutricional, entendido como la garantía por
parte del Estado para que la población tenga acceso a los bienes alimentarios
básicos y estratégicos, conlleva un conjunto de elementos asociados: la
disponibilidad en calidad y cantidad de estos bienes alimentarios en el
mercado y la capacidad adquisitiva de la población para obtenerlos, en
los extremos del espectro; en todo caso, la política de Estado para estos
efectos diseñada, debe contener los elementos suficientes para conducir
hacia el equilibrio entre oferta y demanda alimentaria. El logro de la soberanía y seguridad
alimentaria y nutricional, se concibe fundamentalmente
con base en la producción nacional, sin que esto implique la idea de la
autarquía en materia alimentaria; en todo caso,
teniendo en consideración las capacidades físicas para producir y las
potencialidades tecnológicas, deberán establecerse rangos de producción
para cada uno de los alimentos considerados como estratégicos. Este rango podrá situar la producción
entre el volúmen requerido para la autosuficiencia
plena y porcentajes menores de producción con relación al total requerido. Las capacidades físicas finitas
del país para producir la ingesta alimentaria
y nutricional requerida por la población, obligan al establecimiento de
prioridades para efectos de la definición de las metas de producción agroalimentaria. Para definir las prioridades se
requiere de una clara identificación de criterios. Los requerimientos
alimentarios y nutricionales de la población aparecen como la premisa
básica para darle concreción al concepto de soberanía y seguridad alimentaria
y nutricional. El método con mayor grado de aceptación para cuantificarlos,
es el asociado al cálculo de la Canasta de Consumo Actual –CCA–, que identifica
en términos percápita, el consumo promedio ponderado
de un conjunto de alimentos habituales en el consumo alimentario de la
población. La CCA permite conocer los volúmenes de alimentos consumidos
por la población y la cantidad de nutrientes que ellos aportan. Al confrontar
los datos anteriores contra las recomendaciones nutricionales de los diversos
organismos nacionales e internacionales especializados en la materia (INNCMSZ
y la FAO, entre otros) puede conocerse el grado de desnutrición promedio
de la población nacional. Cálculos con mayor especificidad
llevan a la identificación de la población con mayor vulnerabilidad, es
decir, con grados mayores de desnutrición, entre los que habría que destacar
a los infantes y mujeres lactantes y gestantes. El diagnóstico obtenido a partir
de los datos ofrecidos por la CCA, es susceptible de confrontarlo con
los parámetros de una Canasta Básica Recomendable, con el fin de estimar
la brecha existente entre el consumo alimentario y nutricional actual
de la población y el consumo alimentario y nutricional recomendado. La brecha alimentaria
y nutricional expresa la magnitud del esfuerzo adicional por realizarse
en términos de la producción y abasto de un conjunto de alimentos que
habitualmente son consumidos por la población. De estos, hay un subconjunto
que tiene una destacada relevancia en la aportación de los macronutrientes
más importantes, por ejemplo, aporte de calorías y proteínas que, de acuerdo
a las recomendaciones nutricionales, son aquellos que el organismo debe
priorizar para su consumo, tanto de origen vegetal como de origen animal
(éstos en general coinciden con los “granos básicos” y los cárnicos tradicionales). Los alimentos que aportan los nutrientes
más importantes, entre ellos l<%-2>os micronutrientes
y los aminoácidos esenciales, deben incluirse en la dieta recomendada,
en particular, en aquella población con mayor grado de desnutrición.<%0> Programas emergentes para el abasto de alimentos
complementados con estos nutrientes pueden ayudar a disminuir la brecha
nutricional de los grupos con mayor vulnerabilidad en un plazo menor. Los elementos anteriores deben constituir
el criterio inicial para la determinación de las metas agroalimentarias,
en particular, de los productos básicos y estratégicos, de manera priorizada,
en función de las necesidades alimentarias y
nutricionales de la población. Otros criterios que tendrían que
combinarse para el establecimiento de metas son: la frontera agrícola,
la vocación productiva de las regiones, los precios, los apoyos gubernamentales
para los insumos estratégicos, la organización para la producción, la
sustentabilidad, la tecnología actual y potencial, la capacitación
y adiestramiento, entre otros. En síntesis, México necesita que
el Estado mexicano, en cumplimiento a sus obligaciones primarias, establezca
una política basada en los conceptos de soberanía y seguridad alimentaria y nutricional, que con una visión prospectiva
y de forma planificada ofrezca soluciones a los graves problemas de subconsumo alimentario y nutricional e impulse un sano desarrollo
de su población. La coyuntura actual y el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2006 Si bien es cierto que la visión
prospectiva debe plasmarse en un plan con un horizonte temporal amplio
y que esto implica la realización de numerosos estudios y la formulación
de diversos escenarios, lo que tomaría entre dos y tres años, es también
cierto que existe un diagnóstico suficientemente conocido que, en caso
de así desearlo, permite orientar acciones dirigidas por el camino que
conduce hacia la soberanía y seguridad alimentaria
y nutricional de México; en este sentido el Presupuesto de Egresos de
la Federación, constituye un poderoso instrumento, en el que, a través
de sus partidas presupuestales, deberían reflejarse
las decisiones que pretendan hacer transitar al país por el camino referido. Para acercarnos a la orientación
que, en la coyuntura actual, deberían tener los recursos públicos es pertinente
esbozar los elementos de diagnóstico más importantes. En el ámbito rural
del país, se identifican problemas de relevancia nacional: * Una innecesaria, absurda y creciente
dependencia agroalimentaria. * Un descenso significativo de la
productividad debido, principalmente, al atraso tecnológico que afecta
a la sociedad en su conjunto, pero, sobre todo, a la parte rural, donde
los productores con menores ingresos sufren las mayores consecuencias. * Drástica reducción de la competitividad
y rentabilidad, derivada de la disminución de la productividad, como consecuencia
del rezago tecnológico. * Sensible reducción del empleo,
el ingreso y el consumo de la mayor parte de la población rural. * Presencia de desnutrición en grandes
segmentos de la población rural e inclusive en la urbana. * Creciente pérdida de recursos
productivos y la apropiación de los mismos por parte de empresas transnacionales. * Incremento alarmante del deterioro
ambiental, con los efectos negativos que se traducen en deterioro de las
bases naturales de la producción y en la salud de la población. * Persistencia de flujos migratorios
campo-ciudad, incluyendo de manera alarmante la migración hacia el extranjero. El papel del Estado El Estado mexicano tiene diversos
mandatos Constitucionales (Art. 25 primero, segundo y tercer párrafos;
Art. 26, en su primer párrafo; Art. 27, fracción XX y Art. 74 fracción
IV), así como diversas disposiciones en leyes secundarias y en tratados
internacionales que le imponen la obligación de revertir de manera definitiva
la situación reflejada en el diagnóstico actual. Por lo anterior, el Estado mexicano,
a través del Poder Ejecutivo, debe diseñar y operar de manera inmediata
las acciones conducentes para el logro de los principales mandatos constitucionales
en el menor plazo posible y definir el camino correcto en la perspectiva
del largo plazo para resolver de manera integral la problemática señalada. Ante la presentación del Proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2006 (PPEF 2006),
por parte del Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados, y teniendo en
cuenta sus atribuciones constitucionales para revisarlo, modificarlo y
aprobarlo en su caso, fue ocasión propicia para, con fundamento en los
preceptos constitucionales, reorientar el presupuesto, para garantizar
la soberanía y seguridad alimentaría y nutricional nacionales. En efecto, la reorientación del
gasto en el ámbito del desarrollo rural y del medio ambiente, en el marco
de referencia del Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural
Sustentable (PEC), se sugiere, tiene como principal sustento el concepto
de la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional.
El logro de este objetivo estratégico tiene que proyectarse necesariamente
en el largo plazo, dada la dimensión de los problemas y los volúmenes
de recursos de todo tipo que es necesario movilizar para su solución,
ante su escasez relativa en la actualidad. Se impone la necesidad de insertar
un planteamiento de reorientación del gasto del PPEF 2006, en el marco
de los esquemas programático-presupuestales
en vigor para el Poder Ejecutivo, con acciones cuya orientación articule
mecanismos que tengan efectos en el mediano y largo plazos. Asimismo,
es necesario garantizar la viabilidad legal de las propuestas. Teniendo en consideración las circunstancias
referidas, los criterios básicos para la reasignación de fondos presupuestales serían los siguientes: I. Fortalecer la asignación de recursos
a los programas que impulsan la producción de los “productos básicos y
estratégicos” consignados en el Art. 179 de la Ley de Desarrollo Rural
Sustentable: maíz, caña de azúcar, frijol, trigo,
arroz, sorgo, café, huevo, leche, carne de bovinos, porcinos, aves y pescado. II. Dar preferencia en la asignación
de los apoyos, dentro del universo de estos productores, a aquellos con
menores recursos y, particularmente, a los que se localizan en las zonas
de alta y muy alta marginalidad. Para ellos, es necesario establecer líneas
de acción que, a partir de ofrecer mayores apoyos a estos productores,
reduzcan de manera progresiva las asimetrías existentes en la sociedad
rural. III. Dar mayores apoyos presupuestales a los programas que amplíen y consoliden la
infraestructura económica básica para la producción, poniendo mayor atención
en las zonas donde los atrasos relativos son mayores (caminos, obras de
infraestructura hidráulica, represas, canales, cortinas corta-vientos,
mejoramiento de suelos, información de precios). IV. Dar prioridad presupuestal a
los programas dirigidos a la ampliación y consolidación de la infraestructura
social, en particular, en las zonas de mayor atraso relativo (hospitales,
escuelas, centros de salud, unidades de apoyo para la construcción y remodelación
de vivienda, centros de capacitación y adiestramiento agropecuario-pesquero,
unidades de abasto alimenticio, talleres para la confección de ropa, entre
otros). V. Dar atención presupuestal prioritaria
a los programas orientados al cuidado y protección del medio ambiente,
desde el ámbito productivo-económico y desde la perspectiva de los requerimientos
básicos para la vida (uso adecuado de agro-químicos, programas de producción
orgánica, cuidado del agua, evitar prácticas de contaminación de los recursos
básicos: agua, suelo, aire). VI. Poner especial cuidado en los
apoyos a la capitalización individual de los productores, ya sea por la
vía de las organizaciones de productores o, bien, en términos individuales,
buscando atemperar las asimetrías existentes en la sociedad rural, por
lo que habrán de priorizarse los apoyos a los productores con mayores
carencias. Se pondrá mayor énfasis en los programas que propicien la ampliación
de los activos fijos para la producción, así como a aquellos que apoyen
la capitalización de los productores, debiendo encontrarse el adecuado
equilibrio entre ambos conceptos. VII. Dar apoyos presupuestales adecuados y suficientes para impulsar la investigación
y la innovación tecnológica, cuidando que la participación de los productores
sea pertinente en los circuitos de investigación, validación y propagación. VIII. Garantizar recursos para la
capacitación y asistencia técnica permanente, tanto en términos técnico
productivos, como en materia de administración, comercialización, preparación
de proyectos productivos, documentación soporte para las solicitudes de
crédito, etcétera, con una clara orientación hacia la formación y consolidación
de organizaciones para la producción. IX. Impulsar programas que determinen
con la mayor precisión posible la población objetivo con mayores carencias,
estableciendo metas claras de desempeño que se expresen en unidades medibles que permitan apreciar el avance en el logro de las
metas, deberán tener apoyos prioritarios. X: Los programas orientados a la
integración de las cadenas productivas, articulando procesos desde la
producción primaria hasta el consumo deberán tener una asignación prioritaria
de recursos; especial atención deberá ponerse en la etapa de agro-industrialización,
con el fin de que la producción primaria se vincule con la venta final
del producto, permitiendo que el productor pueda retener una porción sustantiva
del valor agregado y pueda capitalizarse nuevamente. XI. Dentro de esta lógica de articulación
del sector, incluyendo el transporte y el almacenamiento, los mecanismos
de apoyo, tales como la pignoración y el crédito, constituyen elementos
de gran importancia, debido a que con oportunidad pueden proporcionar
al productor recursos frescos para financiarse en la adquisición de bienes
de consumo familiar o para consolidar la estructura productiva. XII. Los programas con mayor apoyo
presupuestal deberán impulsar de manera clara el empleo productivo que,
efectivamente, genere ingresos suficientes a los productores, permitiéndoles
mejorar su nivel de consumo y, en general, sus condiciones de vida. XIII. En adición a los programas
anteriores, es preciso financiar programas de apoyo alimentario y nutricional
que auxilien a los estratos de la población con mayores carencias, poniendo
mayor atención en los grupos vulnerables, tales como mujeres gestantes
y lactantes y, de manera particular, a los niños entre 1 y 5 años de edad.
A estos programas deberá acompañarse elementos de orientación nutricional
que orienten a la población sobre hábitos de consumo que coadyuven a la
solución en el menor tiempo de la desnutrición. Al momento de escribir estas líneas
el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación se ha convertido
en el Presupuesto de Egresos de la Federación que, si bien ha sido modificado,
la cuantía ha sido insignificante, la orientación del gasto prácticamente
no ha sido tocada y se ha autorizado un presupuesto con “déficit cero”,
es decir, de equilibrio en relación con los ingresos. No es el propósito de esta reflexión
hacer una revisión del gasto público en materia de desarrollo rural y
medio ambiente, sabemos que ha ido en franco descenso; sin embargo, es
de mayor relevancia referirme a la estructura del mismo, pues los elementos
de diagnóstico ofrecidos al principio son, en buena medida, el resultado
de esta orientación del gasto. El análisis del más reciente Informe
del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública
2003, realizado por la Auditoría Superior de
la Federación, en lo concerniente al Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y Alimentación, refleja que el programa ganadero (Progan), un programa estratégico para el desarrollo rural,
no identificó adecuadamente la población objetivo, debido a que no contaba
con el diagnóstico sobre la ganadería bovina extensiva en México. Eso
no le permitió determinar la superficie objeto del programa ni el número
de vientres sujetos de apoyo, considerando la condición de la cobertura
vegetal en las tierras de pastoreo. Por tanto, su aplicación estuvo sujeta
a la demanda de apoyos de los productores. Del monto total de subsidios distribuidos
por el Progan (mil millones de pesos), a los
productores de bajos ingresos localizados en zonas marginadas, que constituyen
el 40 por ciento del universo atendido, les fue entregado el 15.3 por
ciento, mientras que a los productores de mayores ingresos, que integran
el 19.9 por ciento del conjunto beneficiado, se les otorgó el 51 por ciento
del total de los subsidios directos del programa. Los estados menos favorecidos
fueron Oaxaca y Guerrero, porque los productores no acreditaros la legal
posesión de sus tierras. El ejemplo anterior se consigna
con la idea de dar sustento inicial a la tesis de que la SAGARPA, contribuye
a profundizar las diferencias en la distribución del ingreso en el campo,
favoreciendo a los productores con mayores recursos. Con el Procampo,
uno de los programas que maneja los mayores volúmenes de fondos sucede
algo semejante: son los productores altamente capitalizados del noroeste
y del noreste del país donde se concentran los mayores subsidios. Sinaloa,
por concepto de apoyos al maíz, obtiene alrededor del 20 por ciento del
total de los subsidios del programa. La soberanía y la seguridad alimentaria y nutricional, como parte constitutiva del concepto
de seguridad nacional y dentro de un esquema de principios donde la soberanía
nacional sea considerada esencial, deben de expresarse en el reconocimiento
del derecho constitucional a la alimentación y a la nutrición, además
de impulsar leyes reglamentarias que definan los objetivos estratégicos
de largo aliento en esta materia. Es preciso un sistema de planificación
que considere la visión prospectiva, articulado con un sistema de programas
de largo, mediano y corto plazo, bajo la idea de la planificación continua,
que se exprese en programas operativos anuales actualizables que tengan
garantizados los recursos presupuestales que
les den sustentabilidad. Adicionalmente, las leyes en cuestión,
deberán definir con claridad los programas de apoyo gubernamental para
el logro de los objetivos y metas que conduzcan a la soberanía y seguridad
alimentaria y nutricional. El reto es grande y se mide teniendo
en cuenta el problema de desnutrición del país, el grado de dependencia
del extranjero en el abasto de alimentos básicos y estratégicos y, en
general, con las asimetrías hacia el interior de la sociedad rural y de
ésta con la sociedad urbana. Si, bien, es cierto que las dificultades
para remontar los problemas señalados son de gran magnitud, también lo
es que existen las capacidades nacionales de toda naturaleza para superarlas;
es cuestión de voluntades, el diseño y práctica de una política de Estado
identificarán cómo y cuándo se podrá lograr. Ya hay camino recorrido,
no se empezaría de cero; sin embargo, se requiere el consenso de los actores
que influyen de manera decisiva en el rumbo del país. * Doctor
en Ciencias Económicas y asesor del Área de Desarrollo Rural y Medio Ambiente
del GPPRD en la Cámara de Diputados. |