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Las negociaciones agrícolas de la OMC: mayor dependencia o recuperación de derechos* Víctor Suárez Carrera** Negociaciones internacionales y democracia Los artífices de la política neoliberal en México afirman con frecuencia que en toda negociación de tratados internacionales y, en particular, en las negociaciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) siempre alguien pierde y alguien gana. El problema de fondo es: ¿quién decide quién debe perder y quién debe ganar? Hasta hoy, en la política mexicana, la decisión ha recaído en el presidente de la república, aún cuando son decisiones que afectan a toda la sociedad, a todos los sectores y no solo por un año, sino por muchos años. No sólo son decisiones presidenciales, son tratados internacionales que deben asumirse como ley constitucional, a través de la aprobación del Senado de la República, pese a que éste no participó jamás en su negociación y que solamente tiene la opción de aprobar o rechazar en sus términos lo negociado y acordado por el titular del ejecutivo federal. Como hemos visto, el Senado ha optado siempre por levantar la mano para aprobar los 19 Tratados de Libre Comercio y los acuerdos de las rondas de negociación del GATT, hoy OMC, que en el pasado han suscrito los presidentes en turno. El problema principal de fondo es ¿quién decide? Hoy, es imprescindible que nos propongamos impulsar una política democrática para que quien decida sea el Estado mexicano conformado por sus poderes, especialmente por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo y por la sociedad, por los mexicanos, por todos los sectores sociales y económicos, porque de otra manera unos ganan y otros pierden, pero, desafortunadamente, en las negociaciones agrícolas quien ha perdido es el sector rural que re-presenta a 25 millones de mexicanos. ¿Acaso todas estas personas son despreciables por representar apenas una cuarta parte de la población y una minoría respecto al total? Por eso hoy, en cada negociación que afecte al sector agroalimentario mexicano, debemos lograr que, en esta transición a la democracia, quien decida no sea una persona, sino que decida la sociedad, el Estado mexicano. Hay decisiones importantes que se ponen a consideración de los ciudadanos a través del referendum, son decisiones democráticas, por eso nosotros queremos poner el acento en este punto, porque de otra manera siempre ha dado la casualidad que quienes ganan son unos cuantos y quienes pierden son la mayoría, ese es el problema de fondo. Agricultura y OMC ¿Por qué se incorpora la agricultura a las negociaciones de la OMC?, ¿por qué durante poco menos de 50 años la agricultura no fue motivo de negociaciones en la Organización Mundial de Comercio, antes Acuerdo General de Aranceles y Comercio mejor conocido como GATT? La respuesta es: porque a Estados Unidos no le convenía poner el tema de la agricultura en las negociaciones de liberalización comercial. De 1947 a 1986, la agricultura estuvo excluida de las negociaciones del GATT a propuesta de Estados Unidos argumentando que el comercio de productos agroalimentarios no podía ser parte del comercio como las demás mercancías, ya que la agricultura es diferente al resto de los sectores de la economía. Así, la agricultura se mantuvo excluida de las políticas de liberalización comercial promovidas por el GATT a lo largo de cuatro decenios y después de siete rondas de negociación (rondas de Ginebra, Annecy, Torquay, Ginebra, Dillon, Kennedy y Tokio). En 1986, Estados Unidos introdujo por primera vez el tema agrícola en las negociaciones de la llamada Ronda de Uruguay (1986), a partir de la profunda crisis de la agricultura norteamericana de principios de los ochenta (la llamada "crisis de las granjas", crisis de sobreproducción, que produjo la necesidad de colocar sus excedentes en los mercados mundiales) y en el marco de la disputa por la hegemonía de los mercados agrícolas internacionales con la Unión Europea. Estados Unidos procedió de esta forma, en el frente externo, a causa del fracaso de las corporaciones agroalimentarias para modificar la "Farm Bill" de 1986-1990, como resultado de la oposición de los granjeros y sus aliados en el Congreso. De esta forma, Estados Unidos impulsó un nuevo paradigma en la política agroalimentaria doméstica e internacional: la era de la agricultura orientada por mercado y el fin de la regulación gubernamental y la administración de la oferta. Se trataba de desvincular las decisiones de qué sembrar, cómo sembrar y cuánto sembrar de las decisiones gubernamentales, para hacer que el mercado fuera quien tomara esas decisiones. Cambiar el paradigma de los subsidios directos vinculados a costos, a precios del mercado y al qué producir. Las causas que llevaron a Estados Unidos a tomar estas medidas fueron: la caída en el valor de los activos agrícolas, la disminución de las importaciones, el estancamiento de la demanda, el desplome de los precios, el aumento de las tendencias proteccionistas, la fuerte intervención estatal para mantener los ingresos de los productores y sostener los precios, la sobreproducción y crecimiento de las reservas mundiales de granos. A la par de esta sobreproducción y la existencia de grandes inventarios, se presentaban hambrunas en algunas regiones del mundo y altos índices de desnutrición en la mayoría de los países subdesarrollados. Estos hechos, además, desmienten el mito de que el hambre y la desnutrición existen porque hace falta incrementar la producción de alimentos. La crisis de la agricultura norteamericana, fue tan grande que la participación de Estados Unidos en las exportaciones totales de granos pasó de 71 por ciento en 1979, su máximo histórico, al 38 por ciento en 1985/86. Por su parte, la Unión Europea fue la principal ganadora en este periodo, ya que dejó de ser importadora de 26.6 millones de toneladas de granos que importaba en 1976/77 y pasó a ser exportadora de 28.6 millones de toneladas en 1991/92, lo cual representó un cambio neto de 55 millones de toneladas en 15 años. Si en este periodo la Unión Europea hubiera sido gobernada por los políticos mexicanos que tenemos desde 1982 hasta la fecha, la Unión Europea no se hubiera propuesto dejar de importar 26 millones de toneladas para ser autosuficiente y después convertirse en exportadora de 28 millones. La Unión Europea estaría importando más de 60 o 70 millones de toneladas y no sería una potencia de respeto, sino un país de tercer mundo. La crisis agrícola internacional aunada a su crisis agrícola interna, llevaron a Estados Unidos a impulsar un reordenamiento agrícola internacional, a través de las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT en 1986. Acuerdos agrícolas de la Ronda de Uruguay del GATT El compromiso de la Ronda de Uruguay era reducir los subsidios que distorsionan el comercio y reducir las barreras de acceso a los mercados. Después de 9 años (1986-1994) se llegó a un acuerdo intermedio. ¿Quién tomó ese acuerdo? ¿Los países miembros del GATT en ese tiempo? La Unión Europea y Estados Unidos tuvieron una negociación en lo "oscurito", en la Casa Blair, una casa cercana a la Casa Blanca donde llegan los huéspedes honorables de los Estados Unidos. Ahí, lograron un acuerdo de transición para destrabar toda la ronda de negociaciones llamado el Acuerdo de Blair House de 1993, gracias al cual se posibilitó una solución intermedia en los compromisos de disminución de subsidios que, por lo demás, no cumplieron ni Estados Unidos ni la Unión Europea. Paralelamente, Estados Unidos, en la lógica de resolver el problema de sus excedentes, buscó en el plano regional la conformación de áreas de libre comercio con Canadá y con México, para, entre otros objetivos, colocar sus excedentes agrícolas. Después del fracaso de la OMC por el descarrilamiento de la Reunión Ministerial de Seattle en diciembre de 1999, ésta se convirtió en una institución desprestigiada socialmente. Por ello, en noviembre de 2001, inició una nueva ronda de negociaciones, la Ronda de Doha, llamada también Ronda del Desarrollo. Posteriormente, en la reunión ministerial de Cancún, de septiembre de 2003, por primera vez, después de 56 años, fracasaron las negociaciones con el surgimiento del Grupo de los 20, hoy conocido como G-20. Los mercados agrícolas internacionales y las negociaciones agrícolas en la Ronda de Doha ¿Qué debemos esperar de las negociaciones de la Ronda de Doha? Realmente, sin fundamentalismos y sin ingenuidades, éstas son luchas de intereses, luchas de poderes, no es cierto que todos estén hablando del libre comercio y de la desvinculación de subsidios a costos de producción, en tanto, existe una lucha de poderes geopolíticos y geoeconómicos entre los países y bloques económicos regionales. Estados Unidos Además del déficit fiscal y comercial, a niveles récord, que enfrenta actualmente Estados Unidos, continúa la pérdida de competitividad de las exportaciones agroalimentarias y por primera vez, en más de cincuenta años, la balanza comercial agroalimentaria puede ser deficitaria en 2005. Lo anterior, no obstante el crecimiento sostenido de los subsidios agrícolas desde 1994 a la fecha. En efecto, Estados Unidos pasó de tener un superávit en su balanza comercial agroalimentaria de casi 27 mil millones de dólares, en 1996, a 7 mil 300 millones en 2004 y a, únicamente, 200 millones de dólares para el primer trimestre de 2005. Si se toma en cuenta la balanza comercial agrícola total, incluyendo productos forestales y pesqueros, el déficit en 2004 asciende a 15 mil millones de dólares. De acuerdo con el Informe del Comercio Mundial 2004 de la OMC, Estados Unidos ha pasado de tener el 17 por ciento de las exportaciones agrícolas mundiales en 1980, al 14.3 por ciento en 1990, 13 por ciento en el 2000 y 11.3 por ciento en 2003. En cuanto a las importaciones, Estados Unidos ha pasado de ser responsable de 8.7 por ciento de las importaciones agrícolas mundiales en 1980, al 9 por ciento en 1990, 11.7 por ciento en 2000 y 10.7 por ciento en 2003. Por otro lado, el déficit comercial total de EU pasó de 80 mil millones de dólares en 1990; a 96 mil millones en 1995; 378 mil millones en 2000 y 617 mil millones en 2004, cifra récord en su historia. Finalmente, el déficit fiscal de EU en 1997 fue de 2 mil millones, de 255 mil millones en 2000 y de 400 mil millones en 2004. ¿En estas condiciones, es creíble esperar que Estados Unidos tenga disposición a eliminar los subsidios a la exportación, disminuir drásticamente los subsidios internos que distorsionan el comercio y abrir sus mercados agroalimentarios? Brasil En contraste, Brasil ha pasado de tener un superávit en su balanza comercial agroalimentaria de 9 mil 800 millones de dólares en promedio, en el periodo 1989-1991, a 24 mil millones, en 2004. Unión Europea No obstante, la crisis del proceso europeo determinada por el rechazo a la Constitución Europea en Francia y Holanda, así como los cuestionamientos de Inglaterra al presupuesto comunitario y, particularmente, su reticencia a entregar el "cheque británico"a la Política Agrícola Común (PAC), cuyo principal beneficiario es Francia, el primer ministro Tony Blair ratificó recientemente su compromiso con la "Europa social", incluidos los nuevos países, con la entrega del "cheque británico" a fin de que la PAC mantenga plenamente su vigencia hasta el 2013, tal y como estaba previsto. Por su parte, la Unión Europea ha aumentado su participación en las agroexportaciones mundiales del 32.8 por ciento, en 1980, al 42.2 por ciento, en 2003, mientras que sus agroimportaciones se han mantenido estables de 1980 a 2003 con una participación, respecto a las importaciones mundiales, de 42.8 por ciento. ¿Entonces, que puede esperarse realmente de la Unión Europea en las negociaciones agrícolas? México De acuerdo con la OCDE, la situación de los subsidios agrícolas de México en relación con Canadá, la Unión Europea, Japón, Corea y Estados Unidos fue como se muestra en el Cuadro 1. Como se observa, mientras las mayoría de los países de la OCDE aumentan significativamente el monto de los subsidios agrícolas, México es el único que los disminuye y de manera drástica. Además, no debemos olvidar las siguientes cifras clave: -La Balanza Comercial Agropecuaria ampliada de 2004 fue de 3 mil 500 millones de dólares, 18 por ciento de exportaciones agropecuarias y 33.7 por ciento de exportaciones agroalimentarias (incluye bebidas y alimentos procesados) respecto al Producto Interno Bruto Alimentario (PIBA) de 2004; 2.3 y 5.3 por ciento, respectivamente, respecto a las exportaciones totales en el mismo año. -La población rural es de 25 millones de personas, si se considera a quienes viven en poblaciones de 2 mil 500 habitantes o menos, y de 30 millones, en poblados de hasta 5 mil habitantes, con actividades preponderantemente agropecuarias y forestales. Para México, limitarse a demandar la reducción de subsidios a la exportación y subsidios domésticos a Estados Unidos y la Unión Europea no tendría el efecto de aumentar los precios a los productores1, además que no lo van a aceptar y si lo hicieran, no lo cumplirían. Debido a que contamos con el TLCAN y otros 18 acuerdos, más que el acceso a mercados, lo más importante para México en las negociaciones agrícolas de la Ronda de Doha es: 1. Trato especial y diferenciado, que significa el derecho a una lista de productos especiales (maíz blanco, fríjol, entre otros) y a mecanismos especiales de salvaguarda. 2. Acuerdos contra prácticas dumping: prohibición, mecanismos de investigación de oficio, procedimientos ágiles, accesibles y de bajo costo con presupuesto para llevarlos a cabo. 3. Acuerdos contra la concentración monopólica del comercio agroalimentario internacional. 4. Acuerdos para el ordenamiento de los mercados agroalimentarios. 5. Acuerdos para la democratización, transparencia y rendición de cuentas de la OMC. 6. Acuerdo nacional para una política de Estado en las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. 7. Participación de legisladores, organizaciones de productores y de la sociedad civil en la delegación mexicana al Consejo General y a la reunión ministerial de Hong Kong de 2005. 8. Cumplimiento del Acuerdo Nacional para el Campo, en lo relativo al TLCAN. 9. Incidencia para construir una política de Estado que garantice la soberanía alimentaria y el desarrollo rural sustentable. Los compromisos del gobierno de Fox En marzo del 2003, el Movimiento el Campo no Aguanta Más planteaba lo siguiente en relación a las negociaciones de la OMC: "Con relación a las negociaciones de la OMC, vemos con preocupación que el actual gobierno reproduce las prácticas de negociar a espaldas de la ciudadanía y de las organizaciones de pequeños y medianos productores. Nos preocupa que México se esté sumando a la posición de Estados Unidos y de otros países exportadores, tal y como lo refleja el Informe Harbinson, y que no defienda una posición propia como país en vías de desarrollo y proponga, además de la supresión inmediata de los subsidios a la exportación y los internos que distorsionan el comercio, el derecho a reintroducir restricciones cuantitativas por causas de soberanía y seguridad alimentarias, y a dar protección al empleo rural, el desarrollo rural y la protección de los recursos naturales. Si el gobierno mexicano no consulta e integra a las organizaciones a la negociación y no asumen una posición oficial como la antes expuesta, demandaremos la exclusión de la agricultura y la alimentación de la OMC." Como resultado del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC), el ejecutivo federal se comprometió en el numeral 78, de dicho acuerdo, a lo siguiente: "El ejecutivo federal, en las negociaciones con la OMC en materia de producción agropecuaria, sostendrá la posición de reconocimiento de México como país en vías de desarrollo y propondrá, además de la supresión inmediata de los subsidios a la exportación y los internos que distorsionan el comercio internacional, el derecho a reintroducir restricciones cuantitativas o arancelarias por causa de soberanía y seguridad alimentarias, de acuerdo con los procedimientos legales aplicables y cuando existan causas de daño, incluidas la protección del empleo rural y de los recursos naturales." Asimismo, en el numeral 77 del ANC se estableció que: "El gobierno federal establecerá los mecanismos de consulta con las organizaciones campesinas y de productores en las negociaciones comerciales que están en proceso o se lleven a cabo en el futuro." De cara a la tercera reunión ministerial de la OMC, celebrada en Cancún en septiembre de 2003, el gobierno federal en un aparente cumplimiento de los compromisos suscritos en el ANC, se incorporó al G-20 liderado por Brasil, que jugó un papel importante junto con las movilizaciones civiles en las calles y el cabildeo de las ONG y otras organizaciones dentro de la ministerial para descarrilar la reunión de Cancún. El G-20 irrumpió en las negociaciones de la OMC en Cancún como un nuevo actor, alterando la tradicional hegemonía de la dupla EU/UE en las negociaciones agrícolas de la Organización. Se planteó ser tomado en cuenta efectivamente en las negociaciones, a partir de los siguientes ejes: a) acceso efectivo a los mercados de los países desarrollados; b) eliminación total de los subsidios a la exportación; c) disminución significativa de los subsidios domésticos "dumping"; d) concepto de productos especiales y mecanismos de salvaguardia especial para la seguridad alimentaria, el desarrollo rural y la protección de recursos naturales; e) trato especial y diferenciado para los países en desarrollo (transversal en todos los temas) y, f) eliminación del "dumping" en algodón (en alianza con países de la costa oeste africana), entre otras posiciones. La posición del G-20 representa, a pesar de todo, intereses diversos y, en cierto sentido, contrapuestos: por un lado, los intereses de los países agroexportadores y con fuertes sectores de empresarios agroexportadores (Brasil, Argentina, Chile, México, Pakistán, Indonesia, Sudáfrica e incluso China) que persiguen el acceso a mercados y la eliminación de subsidios, coincidiendo en este punto con las posiciones del Grupo Cairns. Por otro lado, los intereses de países con fuerte sector de agricultura campesina (India, China, en parte México, en parte Brasil) que enfatizan más la protección a su mercado interno, la seguridad alimentaria y el empleo rural. Después de la sorpresa de Cancún, los bloques dominantes (EU/UE) se han repuesto emprendiendo una estrategia para dividir al bloque de países en desarrollo (G-20, G33, G90), reconociendo el papel de actores globales a algunos países como Brasil e India, incorporándolos a grupos informales de negociación (el llamado Cinco Partes Interesadas, que incluye a EU, UE, Australia, Brasil e India) y coincidiendo con ellos en algunos de sus intereses: EU con Brasil, en acceso a los mercados y disminución de subsidios a la exportación; UE con India, en relación a la protección de los mercados internos. Cabe recordar, que Brasil es una potencia agroexportadora en ascenso y que actualmente reporta un superávit comercial importante (30 mil millones de dólares, gracias a la contribución de 25 mil millones de dólares de las agroexportaciones). Brasil, asimismo, se encuentra en un debate interno profundo entre el sector agroexportador basado en latifundios reconvertidos al modelo de agricultura industrial corporativa y el sector de agricultura familiar basado en la profundización de la reforma agraria, el mercado interno y la agricultura campesina sustentable. México, en relación al G-20, ha mostrado una posición pasiva, enfatizando únicamente los temas vinculados al paradigma agroexportador y soslayando los temas relacionados con el trato especial y diferenciado, los productos especiales y mecanismos especiales de salvaguarda. En esencia, en contraposición a los compromisos alcanzados en el ANC, el gobierno federal (Secretaría de Economía, Secretaría de Agricultura y Secretaría de Relaciones Exteriores) han reproducido la política de negociaciones autoritaria, secreta, excluyente y entreguista. En el caso del equipo negociador del Acuerdo sobre Agricultura, la dirección sigue estando en manos del equipo de Luis Téllez (actualmente, alto ejecutivo del Grupo Carlyle). Las organizaciones de productores se encuentran –desafortunadamente– dispersas y las más de ellas concentradas en movilizarse y negociar subsidios de programas en una lógica peticionista y clientelar. La agenda de los temas de fondo parece no estar entre sus prioridades y la reunión de Hong Kong se ve como un fin en sí mismo, demasiado lejos en el tiempo y como un punto de partida y no como la culminación de un conjunto de acciones e iniciativas a nivel nacional, del G-20 y global. El Poder Legislativo, ausente en la definición y negociación de verdaderas políticas de Estado Para construir una política de Estado que resguarde la soberanía alimentaria y el desarrollo rural del país, es necesario plantearnos el desafío de impulsar y lograr el cumplimiento cabal del numeral 78 del ANC, un fortalecimiento del G-20, la salida de Brasil y la India del FIP y enfatizar los mecanismos de participación y transparencia tanto de las posiciones y del proceso de negociación de México, como el de la OMC. Si tiene sentido para México participar en las negociaciones del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC en la Ronda de Doha, es con el propósito de lograr y asegurar el derecho de nuestro país (y demás países en desarrollo con fuerte población campesina) a establecer restricciones cuantitativas a las importaciones agroalimentarias que afecten nuestra soberanía y seguridad alimentarias así como nuestras posibilidades de desarrollo rural y protección de los recursos naturales. Para esto, requerimos impulsar un gran debate nacional, la construcción de amplias coaliciones de las organizaciones de productores y de la sociedad civil (en la pluralidad, sin sectarismo ni fundamentalismo), diseñar y ejecutar una amplia campaña nacional para presionar al gobierno mexicano y al Congreso de la Unión; combinando movilizaciones con cabildeo; incorporando la voz y puntos de vista de los académicos e investigadores y construyendo alianzas con otros sectores vinculados a otros temas de las negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC. Asimismo y complementariamente, es necesario articular las iniciativas en relación a las negociaciones agrícolas de la OMC, con otras iniciativas tales como sacar al maíz blanco y el fríjol del TLCAN (numeral 50 del ANC), revisar el apartado agropecuario del TLCAN, brindar apoyo a la lucha contra el Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos con Centroamérica, etcétera. Expectativas de la Ronda de Doha Por lo tanto y para terminar, ¿qué podemos y debemos esperar de la ronda de negociaciones? Y esta es la propuesta central. Sí, hay que seguir insistiendo en la disminución de los subsidios a la exportación y a los subsidios internos; pero eso no es lo más importante. Desde mi punto de vista, debemos poner como posición de México, como tema central, el trato especial y diferenciado, el derecho de los países subdesarrollados con alta población rural, a establecer restricciones cuantitativas a las importaciones por causas de desarrollo rural, seguridad nacional y seguridad alimentaria. Insistir junto con el G-20 y el G-90 en que para nosotros es más importante que la OMC respete este derecho, asumir la lista de productos especiales y mecanismos de salvaguarda especial. Si esto lo defiende el gobierno mexicano, estará respondiendo a la demanda de nuestro país, porque de otra manera, si solamente responde a la disminución de subsidios y al acceso a mercados, sólo estará respondiendo al 20 por ciento que exporta productos agroalimentarios del 100 por ciento del valor de la producción agroalimentaria. Los negociadores mexicanos deben entender que el comercio agroalimentario sólo representa entre el 3 y 4 por ciento de las exportaciones totales del país y el comercio agroalimentario representa únicamente el 20 por ciento del valor total de la producción. Hay que proteger ese 20 por ciento, pero no a costa de descuidar el valor del 80 por ciento mayoritario, donde están 3 millones de campesinos y sus familias. Ese es un punto central. Para concluir, debemos hacer de este tema un debate público, un debate nacional, en el que lo que construya y aporte el gobierno mexicano, sea una posición de Estado, no una posición como en el viejo régimen autoritario, de una persona, y que participemos en todo el proceso, y no nada más hasta el final para saber cómo fueron las negociaciones.
* Intervención en el Seminario Internacional Hacia una política de Estado en materia de negociaciones agrícolas de la Ronda de Doha de la OMC, organizado por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural y la Soberanía Alimentaria de la Cámara de Diputados y Oxfam Internacional, celebrado en el Palacio Legislativo de San Lázaro el 30 de junio y 1 de julio de 2005. ** Diputado federal del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. 1 Estudio del Centro de Análisis de Políticas Agrícolas de la Universidad de Tenesse, EU.
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