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Problemas y propuestas de política energética* Víctor Rodríguez-Padilla** Con respecto a otros países, México cuenta con un sector energético que funciona relativamente bien: no hay crisis de suministro, los precios no son bajos, pero tampoco excesivos; la cobertura alcanza a la mayoría de la población; la eficiencia operativa es, globalmente, buena. Sin embargo, el sector enfrenta una serie de problemas, de corto, mediano y largo plazo, de urgencia e importancia variable, que le impiden maximizar su contribución al desarrollo del país. Lo malo es que dichos problemas tenderán a agudizarse si no se actúa rápido y en la buena dirección. Cantarell comenzará a declinar muy pronto y no se han encontrado yacimientos que lo sustituyan; las reservas probadas se han desplomado; los costos de producción aumentan; las importaciones de gas son crecientes; los derrames y explosiones son una constante; las tarifas de suministro de gas natural han aumentado en forma desmesurada; los pasivos en Pemex son exorbitantes y la quiebra contable está en puerta; las finanzas públicas están petrolizadas; el parque de generación se extranjeriza; la capacidad de generación eléctrica es excesiva y la debilidad institucional notoria. La mayoría de las dificultades del sector energético no son por falta de recursos naturales, fuentes de financiamiento, recursos humanos, tecnología, capacidad gerencial o claridad en los derechos de propiedad. La causa de los problemas se encuentra, por una parte, en la falta de compromiso de la actual administración con el marco jurídico vigente, ya que por consideraciones ideológicas y compromisos con intereses privados no comulga con la exclusividad del Estado plasmada en los artículos 27 y 28 de la Constitución, por lo que se ha dedicado a reinterpretar leyes y reglamentos para acomodar al sector privado aunque no haya espacio, no se necesite, ni se apegue a la máxima ley del país; por otro lado, a negociar con líderes políticos y congresistas la desregulación y liberalización de la electricidad y el gas natural. Otra causa se encuentra en las inconsistencias del propio marco jurídico, derivadas de preceptos legales introducidos durante las administraciones de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo para abrir espacios reservados constitucionalmente al Estado. Son dos caras de la misma moneda. En el fondo se encuentra la contienda por el control de los flujos físicos de energía y el apoderamiento de las rentas económicas entre los diferentes actores del teatro energético. A lo anterior se agrega una marcada debilidad institucional caracterizada por el peso determinante de la autoridad hacendaria; la autorregulación técnica de los organismos públicos; la supervisión y los controles asfixiantes en el uso del presupuesto; la descoordinación y conflicto entre ellos; la extrema debilidad política e insolvencia técnica de la autoridad de tutela; la captura ideológica e interferencia política al que está sometido el ente regulador; la anteposición del intereses privados al interés público, por parte de los sindicatos y los altos funcionarios públicos. Lo anterior se conjuga con la inexistencia real de contrapesos por parte del Poder Legislativo y la sociedad, para dar por resultado una política energética coyuntural de gobierno ajena a una política energética de Estado y de largo plazo. No hay que desanimarse. Hay esperanza. Los problemas que enfrenta el sector energético son superables. Hay suficientes capacidad financiera y humana en México, en particular en Pemex, CFE y LFC, para revertir exitosamente la degradación y el abandono. Lo que se requiere es una política energética patriótica y comprometida que atienda el interés nacional y no el de unos cuantos. Luego de analizar la política energética del presidente Vicente Fox exponemos las grandes líneas de una propuesta alternativa. Política energética del gobierno de Fox La política energética de la actual administración no ha respondido a las expectativas de los mexicanos, porque se guía por dos principios básicos, tan lamentable uno como el otro: -Propiedad y apropiación privada de los medios de producción, los beneficios y rentas que derivan de los recursos naturales y la estructura industrial del sector. -Operación de las cadenas energéticas, realizada preponderantemente por empresas extranjeras en mercados ineluctablemente oligopólicos o monopólicos, vistas las especificidades de la energía y sus industrias. Ambos principios se concretizan en diez líneas de acción que es urgente abandonar: Manejo clasista de los recursos naturales y de las empresas del Estado La captación de renta petrolera y eléctrica ha sustituido a la recaudación fiscal. Las clases pudientes son las principales beneficiarias de las cuantiosas rentas que genera el sector energético, rentas que a final de cuentas permiten a los tres niveles de gobierno no cobrar impuestos. Hacienda prefiere aumentar la extracción y exportación de petróleo crudo, así como mantener precios elevados de los combustibles y la electricidad, que hacer una reforma fiscal que afecte al capital. El ingreso petrolero se utiliza principalmente para sufragar el gasto corriente y no para realizar inversiones en infraestructura. El problema se manifiesta como: -Petrolización de las finanzas públicas. -Disminución de la recaudación fiscal como proporción del PIB. -Agudización del carácter rentista de la economía. Manejo de Pemex, CFE y LFC como instrumentos complementarios de la política macroeconómica Los organismos públicos del sector están atados a lo que determine la todo poderosa SHCP, quien determina los precios y tarifas de los bienes y servicios energéticos, así como los presupuestos de los organismos y la forma de ejercerlos. Los obliga a operar con un importante superávit primario restringiendo el gasto corriente y de capital. Les autoriza a invertir pero no con recursos propios sino con dinero privado (Pidiregas). Le impone a Pemex cuotas de producción y le aplica un régimen fiscal excesivo. El problema se manifiesta de la siguiente manera: -Inversión sesgada: muy importante en producción, pero insuficiente en exploración, transporte, almacenamiento, distribución y mantenimiento. -Extracción acelerada sin atender a la máxima recuperación de los hidrocarburos. -Producción creciente sin reponer reservas extraídas. -Drástica caída de las reservas probadas. -Cadenas productivas desequilibradas. -Importaciones crecientes de gas natural, petrolíferos y petroquímicos. -Proliferación de derrames y accidentes. -Ineficiencia técnica por falta de inversión. Preparativos para transferir la propiedad y el control de las empresas públicas al sector privado Se han realizado cambios para que Pemex y CFE se organicen, reflexionen y actúen como empresas privadas guiadas por intereses particulares; el personal que no está de acuerdo es despedido o jubilado. Las actividades administrativas tienden a tomar mayor relevancia que las actividades operativas. El problema se manifiesta como: -Transferencia de operaciones al sector privado mediante amplísimos contratos de servicio. -Pérdida de capacidad operativa. -Concentración de atención y recursos en la administración de contratos. -Pérdida de solvencia técnica de trabajadores y empleados. -Descapitalización técnica y humana. -Multiplicación de puestos de dirección ocupados por personajes cercanos al partido en el poder. Voluntad de que el sector privado haga los negocios en el sector energético Pemex y CFE son organismos utilizados para que las empresas privadas hagan jugosos negocios. Además, se les obliga a encogerse para hacer espacio al sector privado. El problema se manifiesta de la manera siguiente: -Contratismo exacerbado1. -Interdicción de ampliar áreas de negocios2. -Especialización forzada3. -Transferencia de negocios rentables al sector privado4. -Contratación excesiva de obras5. -Licitación de obras de dudosa necesidad6. -Otorgamiento de permisos de generación de electricidad al margen de la Constitución. -Comercio ilegal de electricidad mediante "sociedades de autoabastecimiento" y venta de "excedentes" a la CFE. -Aparición de productores independientes de gas natural y petroquímicos básicos (CSM). -Degradación de las condiciones laborales de la industria petrolera. Manejo tendencioso de las empresas y su contabilidad para justificar la privatización El gobierno ha buscado precipitar crisis financieras en los organismos públicos para justificar su transferencia al sector privado. La maniobra ha consistido en elevar al máximo su endeudamiento. El problema se manifiesta de la manera siguiente: -Crecimiento exagerado de pasivos y destrucción de patrimonio. -Sobreendeudamiento directo y contingente. -Flujos virtuales en CFE, subsidio-aprovechamiento, para destruir patrimonio. Disposición y prestancia para poner a México al servicio de las políticas de seguridad energética de Estados Unidos El gobierno mexicano se ha conver-tido en promotor del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y entusiasta participante de la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte (ASPAN). La plataforma de producción de crudo es funcional a los intereses de EU. Los Contratos de Servicios Multiples (CSM) son la respuesta concreta de Vicente Fox al deseo explícito de George W. Bush de ver abierta la explotación de gas natural al sector privado de este lado de la frontera. El ejecutivo federal ha aceptado sin condición que México sirva de plataforma para la recepción de GNL para ser exportado a EU, sin participación de Pemex, pero si con la complicidad de la alta dirección de la CFE, que hará viables los proyectos, a través de la firma de contratos de compra garantizada a precio muy elevado. El problema se manifiesta como: -Aumento constante de producción y exportaciones de crudo hacia EU. -Construcción de regasificadoras y centrales eléctricas estadounidenses en suelo mexicano muy cerca de de la frontera con EU. -Acatamiento de los criterios impuestos por la Securities and Exchange Commission (SEC) de Estados Unidos (cuantificación de reservas, información del mercado de valores). -Vigilancia y protección de las instalaciones petroleras de la zona marina, por parte de Estados Unidos en colaboración con México. -Aceptación para poner en práctica todas las recomendaciones de EU en materia energética. -Creación de grupos de trabajo binacionales. Prelación de criterios económicos de muy corto plazo (paradigmas técnico-económicos) El principal criterio para seleccionar proyectos e inversiones es el costo de oportunidad de muy corto plazo. De ahí han surgido paradigmas técnico-económicos, ciertamente, con algunas ventajas, pero que no compensan los inconvenientes en electricidad: centrales de ciclo combinado operando con gas natural bajo la figura de productor independiente; en hidrocarburos: proyectos de extracción y exportación de petróleo crudo antes de cualquier otra inversión; en refinación: reconfigurar, pero no construir nuevas refinerías; en fuentes alternativas: proyectos simbólicos o restringidos a regiones aisladas. El problema se manifiesta de la manera siguiente: -Pérdida de diversificación de fuentes de energía para generar electricidad. -Aumento de la exportaciones de petróleo crudo -Importaciones crecientes de gas natural, productos petrolíferos y petroquímicos. -Cadenas productivas desequilibradas. -Fuentes alternativas de energía muy poco utilizadas. Promoción del gas natural, combustible escaso y caro Se alienta el consumo de gas sin tener ni las reservas ni la producción para sostener el consumo con producto nacional. No hay un esfuerzo importante y sostenido para elevar la oferta interna. El gobierno ha decidido que México dependa estructuralmente de las importaciones para la generación de electricidad. El problema se manifiesta de la manera siguiente: -Importación creciente de gas natural por gasoducto. -Autorización de, por lo menos, cuatro centrales regasificadoras (Islas Coronado, Ensenada, Tamaulipas y Colima/Michoacán). -Contratos de largo plazo de compra de gas natural traído por barco a precio exorbitante por parte de CFE. Política de precios de la energía al servicio de la macroeconomía Sistema de precios enfocado a maximizar su contribución a las finanzas públicas en el corto plazo pero renunciando a utilizarlos como parte de una política de desarrollo industrial. El problema se manifiesta de la manera siguiente: -Precio del gas natural basado en el mercado del sur de Texas, uno de los más caros del mundo. -Precios siempre crecientes de gasolina y diesel (mercado cautivo). -Tarifas eléctricas que no reflejan los costos marginales de largo plazo. -Subidos cruzados en el servicio público de energía eléctrica. Uso reiterado de mentiras y falsas promesas para justificar decisiones y propuestas Con mentiras y falsas promesas se busca justificar las decisiones gubernamentales que se han tomado al margen del marco jurídico7, así como propuestas privatizadoras como el mercado eléctrico, la bursatilización de Pemex y CFE, y las concesiones en gas natural no asociado. El problema se manifiesta de la manera siguiente: -Doble discurso. -Paradojas y contradicciones. -Desinformación sistemática8. Corrupción en aumento Lejos de amainar con la alternancia de partido en el poder, la corrupción ha repuntado. Las empresas públicas y los recursos naturales son considerados botín de guerra, objeto de saqueo antes de la privatización o el cambio de administración. La descomposición política y la disolución social rampante en el país se traducen en una crisis de conductas y valores éticos que se amplifica en el sector energético. La credibilidad y confianza en las instituciones sectoriales es muy baja, tanto por parte de la sociedad como del propio personal que ahí labora. La prensa da cuenta, prácticamente todos los días, de actos ilícitos a todo lo largo de las cadenas energéticas que involucran autoridades, directivos, sindicatos, trabajadores, proveedores y consumidores. En el Congreso se compran o negocian votos y voluntades para apoyar reformas que favorecen intereses privados. Otras veces, los actos son legales, pero totalmente inmorales, como la contratación de proyectos o servicios innecesarios, aberrantes o banales, pero que reportan beneficios a los que los aprueban. A los tribunales han llegado demandas por ejercicio indebido del servicio público, abuso de autoridad, coalición de servidores públicos, uso indebido de atribuciones y facultades, concusión, ejercicio abusivo de funciones, tráfico de influencias, cohecho, peculado, enriquecimiento ilícito, delitos cometidos por los servidores públicos, delitos contra el consumo y la riqueza nacionales, delitos contra la economía pública y fraude por simulación. Propuesta alternativa La política energética que proponemos parte de dos principios básicos: -Propiedad pública de los recursos naturales estratégicos, sus beneficios y rentas. -Responsabilidad, control y operación exclusiva e ineludible, por parte del Estado, de los hidrocarburos, la petroquímica y el servicio público de energía eléctrica. Para refrendar el proyecto de país que guió el mandato constitucional en materia de energía; detener la extranjerización y privatización de producción de hidrocarburos y la generación de electricidad; garantizar un suministro de energía continuo, confiable, de alta calidad y al menor costo posible; fortalecer y evitar una crisis financiera en Pemex y la CFE y sanear financieramente a LFC; aprovechar racionalmente el patrimonio nacional en recursos fósiles, así como producir, transportar y consumir energía minimizando el impacto ambiental. Proponemos En la industria petrolera (en donde hay problemas graves y urgentes) A muy corto plazo (18 meses): -Detener el contratismo desmedido. -Equilibrar la inversión, mayoritariamente con recursos propios. -Utilizar al máximo la capacidad de las refinerías y los complejos petroquímicos. -Sanear la contabilidad de Pemex, revisando y corrigiendo el registro de pasivos. -Aumentar la inversión en exploración para alcanzar una tasa de reposición de reservas probadas igual o mayor a 100 por ciento en 2010. -Poner en marcha un vigoroso programa de uso racional de la energía. -Reactivar la inversión en petroquímica. A corto plazo (3-5 años): -Iniciar la construcción de una nueva refinería. -Eliminar la quema de gas en los campos petroleros. En la industria del gas natural A muy corto plazo (18 meses): -Establecer un programa de precios preferenciales de gas natural condicionado a compromisos por parte de los consumidores. -Revisar y corregir los aumentos en las tarifas de suministro. En la industria eléctrica (en donde no hay problemas graves y urgentes) A muy corto plazo (18 meses): -Suspender las licitaciones de centrales construidas bajo la figura productor independiente. -Suspender la entrega de nuevos permisos que impliquen comercio ilegal de electricidad. -Revisar todos los permisos de autoabastecimiento, cogeneración y exportación y cancelar los que van más allá de la letra y espíritu de la ley y la Constitución. -Alentar la verdadera cogeneración y autoabastecimiento, con metas precisas en Petróleos Mexicanos. -Establecer nuevos criterios en la planeación del sector que incluya la construcción de centrales por parte de la CFE y LFC; amplia diversificación del parque de generación y un fuerte impulso a las fuentes renovables de energía con metas precisas y obligatorias a corto y largo plazos. -Sanear y hacer solvente la relación de CFE y LFC. En el plano institucional A muy corto plazo (18 meses): -Redefinir las funciones y fortalecer a la Secretaría de Energía para que pueda funcionar realmente como autoridad de tutela. -Transferir de Pemex a la Secretaría de Energía los recursos humanos y técnicos necesarios para la administración de las cuencas sedimentarias. -Emitir un nuevo reglamento de trabajos petroleros y fortalecer la capacidad de la Secretaría de Energía para hacerlo respetar. -Redefinir las atribuciones de la CRE y nombrar nuevos comisionados para que se concentre en la regulación y, realmente, cuide el interés colectivo. -Crear una comisión nacional de energía, plural y representativa, Congreso-gobierno-sociedad, que defina una política energética de Estado, de corto y largo plazos, y vigile su cumplimiento por parte de los poderes públicos. -Asegurar una coordinación obligatoria entre Pemex y la CFE. -Consentir un gran esfuerzo de acceso a la información, transparencia y combate a la corrupción. -Redefinir la relación de Pemex, CFE y LFC con el Estado, mediante la figura de contrato plan.
* Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor y no pueden atribuirse a las organizaciones en las que participa. ** Facultad de Ingeniería, UNAM. Es miembro de la Mesa Ciudadana de Observación de la Energía, Técnicos y Profesionales por la Nación (www.energia.org.mx), correo electrónico: energia123@hotmail.com 1 Pemex y CFE trabajan bajo la consigna de contratar con el sector privado lo más que se pueda. 2 La exclusión de Pemex del negocio del gas natural licuado para que no compita contra las transnacionales. El GNL es un lucrativo negocio reservado a empresas foráneas gracias a la voluntad presidencial. 3 Pemex en extracción-exportación de crudo; CFE en transmisión-distribución; LFC en distribución. 4 Por ejemplo, la exportación de electricidad a Belice y las operaciones petroleras en la Cuenca de Burgos que realizaban CFE y Pemex, respectivamente, con buenos beneficios económicos. 5 El ejemplo más notorio es el vigoroso programa de construcción de centrales licitadas, bajo la figura de producción independiente, completamente desfasado del crecimiento de la demanda de energía eléctrica. Esa costosa sobreinversión presiona las finanzas públicas. 6 Por ejemplo, las presas El Cajón y La Parota, que sólo sirven para sacar a flote empresas constructoras privadas (ICA y otras). 7 Por ejemplo los CSM y los permisos para comerciar con electricidad. 8 "México tiene a la mejor empresa petrolera del mundo pero está en quiebra". "México tiene un potencial petrolero enorme pero el país se convertirá en importador en pocos años". "No hay dinero; la inversión en energía compite con el gasto social" "Con el mercado eléctrico bajarán las tarifas, se crearán muchos empleos…". "Nuestro futuro se encuentra en aguas profundas, en donde Pemex no tiene capital, tecnología, experiencia, capacidad gerencial, por lo que debe aliarse o llamar a las transnacionales". "La capacidad operativa de Pemex está en el límite; se necesitan nuevos operadores". "Tenemos un enorme potencial petrolero y gasero pero no podemos explotarlo solos" "Sin reforma energética nos quedaremos a obscuras". "Si hoy no sacamos el petróleo rápidamente mañana ya no podremos venderlo".
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