Razones para el federalismo hacendario

Ifigenia Martínez Hernández*

Deseo, en primer término, extender una calurosa y fraternal felicitación al IERD, a su director, Jorge A. Calderón, a sus investigadores y a la Fundación Friedrich Ebert por la publicación del libro Federalismo Hacendario en México. Retos y Alternativas, tema de la mayor trascendencia para el desarrollo de la economía y de la democracia en toda la república.

Desde los orígenes del federalismo, al gobierno federal le correspondieron los impuestos y derechos sobre el comercio exterior, mientras la concurrencia fiscal predominó en el resto de los tributos. Cabe observar que, desde su nacimiento, la república padeció de una grave insuficiencia de recursos y para sobrevivir tuvo que recurrir a los empréstitos extranjeros y a los usureros domésticos, a pesar de que durante la Colonia el país era tributario de la metrópoli y le remitía fuertes cantidades de plata y otros metales.

Fue hasta el triunfo de la Revolución de 1910 cuando se reordenaron un tanto las finanzas federales; se establecieron los impuestos locales sobre la propiedad raíz y federal sobre la renta, pero se conservó el sistema de tributación concurrente con los estados.

La Primera Convención Nacional Fiscal celebrada en 1925 tuvo alcances muy limitados. A pesar de que su objetivo era delimitar las competencias tributarias de la federación y de los estados y crear un órgano permanente encargado de estudiar las necesidades de la economía nacional, ante la absoluta carencia de instituciones públicas de carácter económico, sus logros fueron modestos.

La Segunda Convención Nacional Fiscal, celebrada en 1933, se realizó cuando la economía mundial se recuperaba de la gran crisis; mientras el país trataba de establecer las instituciones necesarias para el funcionamiento de su economía. Se revisaron las potestades fiscales, federales, estatales y municipales y se sentaron las bases para la reforma de la fracción XXIX del artículo 73 que otorga facultades exclusivas de tributación al gobierno federal en materia de comercio exterior, aprovechamiento y explotación de recursos naturales, instituciones de crédito y sociedades de seguros, servicios públicos concesionados o explotados directamente por la federación, especialmente sobre energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y derivados del petróleo, cerillos y fósforos, explotación forestal, aguamiel y cerveza. También, quedó establecido que a los estados y municipios les correspondería una participación; sin embargo al no definir qué impuestos les quedaban reservados subsistió la concurrencia tributaria entre los tres órdenes de gobierno.

La Tercera Convención Nacional Fiscal, celebrada en 1947, se planteó como propósito crear un "Plan Nacional de Arbitrios" cuyos ambiciosos objetivos eran:

-Distribuir las potestades de los gastos públicos entre todos los contribuyentes de los diferentes niveles de gobierno.

-Planear la forma en que los diferentes órdenes de gobierno debían distribuirse la facultad de establecer y administrar los impuestos necesarios para cubrirlos.

-Determinar las bases de colaboración entre las diferentes autoridades fiscales.

Huelga decir que, a pesar de su correcta orientación, este plan nunca se llevó a la práctica, pues la principal responsabilidad del Estado es proveer las instituciones, la infraestructura y los recursos necesarios para llevar a cabo el proyecto nacional expresado en el presupuesto federal.

A raíz de haberse celebrado la Tercera Convención Nacional Fiscal, el gobierno federal estableció un impuesto general sobre las ventas para sustituir los numerosos gravámenes federales y locales que gravaban el comercio y la industria. En 1948, entró en vigor el impuesto sobre ingresos mercantiles y, mediante convenios de coordinación fiscal, celebrados a partir de 1950, intentando unificar la tributación sobre todas las actividades mercantiles.

En 1953, se expidió la primera Ley de Coordinación Fiscal entre la federación y los estados que prohibió las alcabalas e intentó de unificar los tributos sobre la industria y el comercio. Se creó la Comisión Nacional de Arbitrios, presidida por el secretario de Hacienda e integrada por cinco representantes de las entidades federativas agrupadas en cinco zonas fiscales para coordinar la acción tributaria de los gobiernos federal y locales, actuar como consultora técnica y gestionar el pago oportuno de las participaciones en impuestos federales, entre otras atribuciones.

A pesar de que en los decenios siguientes se intensificaron los esfuerzos de coordinación y que en 1973 se incrementó la tasa del ISIM del 3 al 4 por ciento y la participación a los estados se elevó del 40 al 45 por ciento del impuesto, los desiguales niveles de comercio y actividad económica en la república provocaban la desigualdad en el reparto y ocasionaron una serie de crecientes inconformidades que motivaron una reestructuración completa del sistema de coordinación fiscal. En 1980, entró en vigor la nueva Ley de Coordinación Fiscal (LCF) y, junto con la introducción del IVA en el mismo año, varios autores consideran que ha sido la reforma fiscal más importante de los últimos tiempos.

Las Convenciones Nacionales Fiscales se sustituyeron por reuniones anuales de funcionarios fiscales de los gobiernos coordinados bajo la dirección de la SHCP, la cual aumentó su control y competencia en la materia. La LCF, con mayores atribuciones que la anterior, estableció un nuevo Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) integrado por los siguientes organismos:

I. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, presidida por el SHCP y un representante electo por cada una de las 8 regiones fiscales que conforman la administración tributaria nacional.

II. La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

III. El Instituto para el Desarrollo Técnico de la Hacienda Pública (Indetec), que ya había sido creado en 1973.

La potestad de aplicar tributos a personas, bienes y acciones corresponde a los diferentes órganos de gobierno que en México tienen igual categoría institucional: federal, estatal y municipal. La potestad tributaria es irrenunciable, imprescriptible, indelegable y no es patrimonial; sin embargo, el SNCF vigente permite que los Estados reciban participaciones en el total de la recaudación federal a cambio de respetar las limitaciones a su poder tributario concedidas mediante convenios aprobados por sus legislaturas.

No obstante que, de acuerdo con el artículo 73, fracción VII de la Constitución, la federación tiene un poder tributario genérico y amplias facultades "para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto", la recaudación federal se ha estancado en un nivel notoriamente insuficiente para financiar el gasto y la inversión públicos requeridos para un país de la extensión y peso demográfico del nuestro. Como los estados tienen un poder fiscal concurrente con el de la federación (salvo en las materias privativas enunciadas) el poder fiscal de los estados –para lograr un financiamiento suficiente del gasto– podría dar lugar a la doble o múltiple tributación y para evitarlo, la unificación tributaria se hace a través del SNCF; en tanto, las contribuciones permitidas a los municipios las establecen las legislaturas locales, pues éstos carecen de facultades para crear cargas impositivas.

Si bien el artículo 115 faculta a las legislaturas de los estados para establecer contribuciones, incluyendo las de los municipios, en 1983 se introdujeron bases constitucionales muy amplias para otorgar cierta competencia tributaria a los municipios en el sentido de cobrar por los servicios que tienen a su cargo, pero que no pueden cumplirlos debido a que carecen de una infraestructura hidráulica, de agua potable, alumbrado, pavimentación y desarrollo urbano que sustente el cobro por la prestación de dichos servicios.

Un Estado moderno establece las instituciones, construye la infraestructura y provee los recursos necesarios para proporcionar los servicios indispensables para la seguridad y bienestar de la vida colectiva de la población que representa. La naturaleza de estos servicios se ha ido ampliando con el transcurso del tiempo al grado que en los países desarrollados de economía de mercado el sector público maneja del 40 al 50 por ciento del PIB. A las funciones de seguridad y observancia del marco jurídico institucional del Estado de derecho, se han añadido servicios sociales básicos como educación (mediados del siglo XIX), salud y seguridad social (principios del siglo XX) y, después de la Segunda Guerra Mundial, garantía de empleo y seguro de desocupación en los países industrializados.

En México, tan pronto como se consolidó el régimen surgido de la Revolución Mexicana, el Estado utilizó el gasto público para construir la infraestructura hidráulica, de comunicaciones, de generación de energía eléctrica; financiar la Reforma Agra-ria y participar directamente en la industrialización del país, mediante el establecimiento de la banca de desarrollo. Trato de destacar la importancia fundamental que tiene el gasto público en la economía y cómo esta función se ha reducido bajo el actual sistema de federalismo hacendario, especialmente de los gobiernos neoliberales. Las responsabilidades que con el progreso de la modernidad ha ido adquiriendo el Estado en materia de investigación científica y desarrollo tecnológico, salud y planificación familiar, cuidado del medio ambiente, seguridad social, no pueden cubrirse con los magros impuestos que recauda la federación ni con los esquemas de coordinación fiscal, cuya principal preocupación consiste en evitar la doble tributación y no en financiar las nuevas responsabilidades del Estado moderno.

El artículo 73 constitucional otorga amplias facultades económicas al Estado, producto de las modificaciones de 1982 a los artículos 25, 26, 27 y 28 de la Constitución, y del artículo 73 fracción XXIX-E, que lo faculta "para expedir las leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios." Y cuando los gastos de inversión públicos no puedan cubrirse con impuestos, el artículo 73 da las bases para la celebración de empréstitos.

Sin embargo, la crisis de la deuda externa que estalló en 1982, la entrada del neoliberalismo y la reducción del sector público han impedido que el Estado mexicano cumpla con la responsabilidad de ejercer la rectoría de la economía y la planeación y promoción del desarrollo.

La Ley de Coordinación Fiscal abarca casi todos los impuestos y derechos federales y centraliza su recaudación en la federación. El Fondo General de Participaciones (FGP) se constituye con el 20 por ciento de la recaudación federal participable y la LCF obliga a los estados coordinados a que, a su vez, participen a los municipios con el 20 por ciento de su participación federal. El FGP se distribuye mediante complicadas fórmulas que toman en cuenta el número de habitantes, el nivel de ingresos y la aplicación del llamado coeficiente de participación, entre otros. Además, obliga a los estados a dar una participación a los municipios en el Fondo de Fomento Municipal con abigarradas fórmulas para cada impuesto participable.

Hasta la fecha las participaciones estatales en la recaudación federal constituyen la espina dorsal del SNCF. La federación legisla, administra, recauda y participa en ingresos notoriamente insuficientes para financiar las necesidades de un Estado moderno que opera en tres niveles de gobierno. Con la llegada al poder del neoliberalismo, las políticas de coordinación fiscal se han desarrollado alrededor de la idea, no de lograr una recaudación suficiente para solventar los programas de gasto e inversión públicos, sino de cobrar bajos impuestos y evitar la doble tributación.

En el Cuadro 1 aparecen los ingresos tributarios del gobierno federal, la recaudación federal participable bruta (en pesos de valor constante) y el total de participaciones distribuidas a estados y municipios que han ido en aumento, pues de representar el 21 por ciento en 1990, ascendieron consistentemente hasta llegar al 26.7 por ciento en 2002, muy superior al 20 por ciento convenido originalmente. En tanto, la carga tributaria federal en relación al PIB se ha mantenido en el bajo nivel conocido pues ha fluctuado entre el 9 y el 11 por ciento del PIB y apenas si representó el 11.6 por ciento del PIB en 2002. El total de participaciones a estados y municipios representó el 2.7 por ciento del PIB en 1990 y el 3.5 por ciento en el 2002, cantidad notoriamente insuficiente para atender las necesidades de 32 entidades federativas y más de 2 mil 400 municipios.

Fuente: Elaboración de Octavio Cortés, con datos de: Cifras devengadas, Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UCEF)-SHCP y Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFO/030/2003).

A partir de 1997, mediante los convenios de colaboración administrativas, los estados pueden auditar y fiscalizar el IVA, el ISR, el IMPAC y el IEPS, además de las participaciones en los ingresos que recauda la Federación. A partir de 1992, el gobierno federal se propuso descentralizar ciertas funciones del gasto social como educación, salud, seguridad, através de transferencias de asignaciones presupuestales federales. La LCF destina el capítulo V a normar lo que llama De los Fondos de Aportaciones Federales que son transferencias del Presupuesto Federal de Egresos a las haciendas públicas de los estados, Distrito Federal y, en su caso, los municipios. Las aportaciones federales están condicionadas a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada ramo del presupuesto establece la LCF. Otras transferencias del gobierno federal a estados y municipios tienen el carácter de incentivos económicos, todo ello acordado en los convenios de coordinación fiscal aprobados por los congresos locales y también han venido aumentando en forma significativa como aparece en el cuadro 2.

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), para los Servicios de Salud (FASSA), para la Infraestructura Social (FAIS), para la Infraestructura Social Estatal (FISE), para la Infraestructura Social Municipal (FISM), para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), de Aportaciones Multiples (FAM), para la Educación Teconlógica y de Adultos (FAETA), para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), Programas de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF).
1 Incluye Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.
2 Hasta 1997 los recursos se ecnontraban en diversos ramos presupuestales del PEF, con excepción del FORTAMUN-DF.
3 Para 1999 y 2000, el D. F. fue excluido de este Fondo.
Fuente: Elaboración de Octavio Cortés con datos de: Participaciones UCEF, Ramo 33 Convenios de Descentralización, PAFEF SSE-SHCP, y Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP/030/2003).

Los ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación, a través de los cuales se transfieren recursos a los gobiernos estatales y municipales son: el 25, Provisiones Salariales y Económicas para la Educación Básica; el 26, Combate a la Pobreza; el 28, Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios; el 33, Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios, entre otros.

Las aportaciones de gasto representaron el 3.6 por ciento del PIB, en 1998, y el 4.4 por ciento, en 2002, que, sumadas las participaciones en los ingresos federales las transferencias de la federación ascendieron del 6.5 por ciento del PIB, en 1998, al 7.9 por ciento, en 2002, y constituyen una parte sustantiva de los recursos públicos que manejan los estados y municipios. En el Cuadro 3 aparecen los porcentajes de participaciones en los ingresos totales de las entidades federativas como promedio del periodo 1994-2003. Sorprende que 9 entidades reciban más del 90 por ciento de sus ingresos de la recaudación federal y 28 más del 80 por ciento. Tan sólo cuatro entidades, Quintana Roo, Nuevo León, Chihuahua y el Distrito Federal realizan un esfuerzo recaudatorio que les significa más del 20 por ciento de sus ingresos totales.

Fuente: Elaboración de Octavio Cortés con datos de: Colmenares Páramo, David “Equidad y responsabilidad fiscal. La experiencia mexicana”, Economía, No.4, enero-abril de 2005, UNAM, México.

Tras las reformas de 1990, continuaron incrementándose de manera notable los porcentajes de las transferencias (participaciones en ingresos y gasto federalizado), respecto a la recaudación federal participable, con una dinámica mayor que la de los ingresos propios de estados y municipios. Se afirma que el incremento de las transferencias ha debilitado los incentivos para el esfuerzo recaudatorio local en virtud de la certidumbre de las estimaciones de los recursos transferidos y por el hecho de no incurrir en el supuesto costo político que significa recaudar y fiscalizar, con lo que muchos políticos locales justifican su bajo interés fiscal1.

Las complicadas fórmulas de distribución de los ingresos y egresos federales han provocado una gran inconformidad y una creciente presión de los estados para recibir mayores recursos por lo que se han seguido creando fondos especiales de participación.

Parece razonable concluir que la excesiva centralización de facultades ha minado "la eficacia del estímulo" y ha atrofiado la capacidad de administrar y recaudar de los Estados. Y estudiosos en materia fiscal afirman "una alta proporción de las transferencias (de gasto) carece de claridad y racionalidad, en cuanto a los criterios y mecanismos de asignación y distribución"2. Esta delicada e insatisfactoria situación de las finanzas públicas nacionales y del federalismo hacendario nos ha conducido a una excesiva centralización de potestades en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en detrimento de un auténtico federalismo. El traspaso de las atribuciones recaudatorias de los estados para centralizarlas en la federación ha dado por resultado que seamos uno de los países con menor carga fiscal en el mundo y que, por el grado de desarrollo e industrialización que alguna vez alcanzamos, deberíamos tener un coeficiente de tributación mucho mayor.

Las propuestas de la Asociación de Autoridades Locales de México A. C. (AALMAC) son muy interesantes porque expresan la experiencia que tienen los presidentes municipales en el manejo de las finanzas locales3. Observan que el impuesto sobre la renta de las personas físicas en nuestro país apenas representa la quinta parte, respecto a los países de la OCDE a la cual pertenecemos. Considero que la inequidad constituye la mayor falla del sistema impositivo mexicano porque ha permitido que, a pesar de que un 10 por ciento de la población en el estrato superior de ingresos capte del 42 al 44 por ciento del ingreso personal desde hace más de cuatro decenios, tribute en una proporción muy inferior a su capacidad de pago debido a las fallas en la definición de lo que es "ingreso personal" y que nuestra actual Ley del ISR ni siquiera define. Ello da lugar a una gran injusticia al no gravar ingresos provenientes de rentas, regalías y ganancias de capital mientras los asalariados quedan sujetos a una tarifa excesivamente progresiva y a retenciones en la fuente.

La inequitativa distribución del ingreso nacional presente en el país desde que se inició la etapa de rápido crecimiento al final de los cuarentas se cuantificó por primera vez en 1960 y disminuyó levemente durante la época de rápido crecimiento hasta 1980. Posteriormente, ha vuelto a intensificarse debido al debilitamiento de la producción para el mercado interno al lado de la expansión del sector exportador-importador y del reducido grupo de la población económicamente activa que se ha beneficiado del Tratado de Libre Comercio con América del Norte.

El sector de grandes empresarios detenta así una gran parte del ingreso subgravado durante más de medio siglo debido a una concepción de renta de las personas físicas que no puede calificarse sino de clasista. Es el 5 por ciento de las familias de la escala superior de ingresos, el segmento que siempre se ha beneficiado, tanto en las buenas como en las malas, que no ha pagado los impuestos personales que les corresponderían de acuerdo a su nivel en cualquier sistema democrático debido a las imperfecciones de la ley, a la centralización tributaria, y a una administración notoriamente ineficiente.

En cambio, quienes han pagado el impuesto sobre la renta con una tarifa excesivamente progresiva son los trabajadores contractuales, pues se les descuenta el impuesto en la fuente y no pueden evadirlo. Es una tarea impostergable contar con una definición adecuada de "renta de las personas físicas" que acumule todas las percepciones que recibieron en un periodo y revisar la tarifa para quitarle progresividad a los estratos bajos y medios y aumentarla hasta el 40 por ciento (como existía hasta antes del 2000) para los de alto ingreso. Esta es quizá la medida más importante para la equidad, suficiencia y eficiencia del sistema tributario.

La AALMAC propone gravar las herencias y legados "pues desde una perspectiva de izquierda, debería gravarse primordialmente la acumulación de riqueza por encima de la generación de la misma"4. Este impuesto sería equivalente a un impuesto sobre las ganancias de capital que actualmente no se gravan y podría contener una participación sustantiva para estados y municipios. También, sugiere la AALMAC, "reconocer como materia municipal, de conformidad con el artículo 115 constitucional, el impuesto sobre la renta derivado del cambio en el valor de los inmuebles", o sea, las ganancias de capital provenientes de la venta de inmuebles, una de las mayores fuentes de acumulación de riqueza personal. Se podría establecer una tarifa proporcional, separada de la progresiva, ya que son ganancias que sólo ocurren ocasionalmente, exceptuando las que provienen de la venta de la casa-habitación cuando es para adquirir otra.

En su propuesta alternativa de reforma hacendaria, el IERD denuncia el profundo sustrato ideológico que tiene el actual manejo de la hacienda pública que se refleja en el significado que le otorga al déficit fiscal. Señala que a pesar del reducido déficit de la hacienda pública, en el presente sexenio no se ha recuperado la economía. Apunta en cambio los efectos de estímulo que podría tener un mayor gasto público sobre la inversión privada. "La insistencia en que no puede incrementarse el gasto público no es sostenible; sí puede incrementarse, pero se ha decidido, por motivos políticos, no hacerlo y sus argumentos son falsos. Es una decisión política no un impedimento técnico"5.

Asimismo, el IERD enfatiza la excesiva carga fiscal sobre el petróleo y los inconvenientes para este sector estratégico de operar bajo un sistema tributario petrolizado que obtiene de este recurso no renovable un tercio de sus ingresos. El gobierno federal no sólo absorbe toda la renta petrolera, sino todo el excedente de explotación hasta llegar al déficit del corporativo Pemex con muy negativas repercusiones sobre sus gastos de mantenimiento, modernización, expansión y el endeudamiento al que se ve obligado a recurrir para poder seguir operando, lo cual "ha llevado a la descapitalización de la paraestatal... La política fiscal mexicana debe buscar fuentes sanas de financiamiento, es decir, no acabando con la infraestructura básica del país ni gravando en exceso al consumidor, lo cual deprime tanto la demanda como la oferta"6.

El poder del gasto y la inversión públicos para aumentar el nivel de actividad económica y, a su vez, la recaudación fueron los grandes ausentes de la Convención Nacional Hacendaria. La potestad más importante que le otorga la Constitución al Estado en materia hacendaria es la facultad de poder tomar recursos de la economía para destinarlos a fines prioritarios para la convivencia social y el mejoramiento del nivel y calidad de vida del pueblo. Ello requiere revivir el sistema de planeación nacional en un enfoque regional y sectorial para orientar con carácter indicativo el ejercicio presupuestal cuya observancia sí es obligatoria.

La Convención reconoció que el gasto público en México es inferior al promedio de los países de la OCDE y de América Latina, y que su distribución entre los diferentes órdenes de gobierno se concentra en el ámbito federal. Peor aún, "del gasto federal, 94 por ciento esta sujeto a diversas disposiciones jurídico-normativas bajo el carácter de irreductible lo que implica que del gasto neto total sólo 6 por ciento sea susceptible de reasignación hacia otros programas... El gasto de los estados, a su vez, se encuentra supeditado, el 90 por ciento a las transferencias federales y en el 80 por ciento en el caso de los municipios"7. Esta situación es dramática si además se consideran las deficiencias que existen en los mecanismos de centralización de la recaudación federal participable y en las fórmulas de reparto del gasto que desembocan en una muy limitada participación de las autoridades federales y locales en materia de educación básica, media superior, superior, desarrollo social, ciencia y tecnología, infraestructura portuaria, carreteras, desarrollo económico rural y manejo de acuíferos, caracterizado por una elevada contaminación y desperdicio. También en seguridad pública hay una crisis pues existe la desvinculación entre la prevención del delito y la procuración de justicia, así como altos niveles de impunidad y de población encarcelada, predominantemente joven, con una situación jurídica incierta.

La mesa de Gasto elaboró 11 estrategias para reformar la distribución competencial del gasto público entre los tres órdenes de gobierno con el fin de fortalecer un ‘federalismo hacendario integral’ e identificar los mecanismos para su financiamiento. "Se reiteró la responsabilidad primaria del Estado en la rectoría, financiamiento y provisión de los bienes públicos en salud, educación, desarrollo social, seguridad pública, ciencia y tecnología, estructura portuaria, carreteras, desarrollo económico, sectores agropecuarios y pesquero y agua. Para cada uno de estos rubros se diseñó una estrategia de acciones, pero sin mencionar su costo ni los recursos para su financiamiento". Asimismo, se recomen-dó orientar la gestión de los tres ámbitos de gobierno hacia esquemas de calidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad y transparencia. "para ello se formularán planes estratégicos y operativos anuales y multianuales, establecimiento de nuevos esquemas de asignación, seguimiento y control presupuestario, introducción de mecanismos de desempeño, implantación de procesos para la petición y rendición de cuentas".

Sin embargo, tan buenos propósitos se frustran al confirmar el tradicional déficit de recursos financieros y resulta difícil aceptar que los participantes de esta mesa antepongan el condicionante de que, "sólo podrán atenderse hasta el momento que se logre incrementar la recaudación"8. Ante esta contradicción, el IERD opina: "Por otro lado, es desoladora y lamentable no sólo la definición de estrategia sino también las acciones propuestas respecto al desarrollo económico, limitándose a enunciar el compromiso de los tres órdenes de gobierno para promover la inversión y el apoyo a la pequeña y mediana empresa. Más limitada, chata y escasa no pudo ser la visión de los participantes en cuanto a esta materia... El problema de fondo es la insuficiencia de los recursos fiscales con que cuenta el país y la inequidad en la manera de obtenerlos"9.

Desafortunadamente, la Convención Nacional Hacendaria no abordó directamente ni propuso medidas efectivas para atacar las principales deficiencias que han caracterizado a la hacienda pública nacional:

-Insuficiencia de recursos.

-Inequidad en las cargas.

-Centralismo.

Al inicio de la Convención Nacional Hacendaria, el secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz señaló: "No obstante los considerables aumentos en las participaciones en ingresos federales, éstas no han sido suficientes para satisfacer los requerimientos de los gobiernos locales. Toda vez que el gasto de las autoridades locales ha crecido más que sus ingresos, se ha ahogado su capacidad de invertir en infraestructura y de atender diversas necesidades sociales. Hay varias causas que explican esta falta de recursos. Esto se debe en parte al aprovechamiento insuficiente de sus facultades recaudatorias. En el caso de los municipios, destaca la pobre recaudación del impuesto predial, en términos relativos y absolutos, una de las más bajas del mundo, y también a la escasa importancia de los ingresos por cobro de servicios, particularmente el agua"10.

Uno de los problemas crónicos de las finanzas públicas en nuestro país es el bajo nivel de recaudación, especialmente, el proveniente del impuesto sobre la renta y en forma derivada del IVA, ya que las dos cargas afectan la misma fuente; la primera, al recibir los factores de la producción un ingreso y, la segunda, con el valor agregado del producto en sus fases intermedias. La carga tributaria en México ha estado prácticamente estancada desde que en el decenio de los ochenta se adoptó la política neoliberal. Representa del 10 al 11 por ciento del PIB y si se le añaden otros ingresos propios como derechos no llega al 13 por ciento del PIB, cantidad insuficiente para satisfacer las necesidades del gobierno federal y, en buena medida, de 32 entidades federativas y más de 2 mil 400 municipios que dependen del poder recaudatorio de la federación (Véanse cuadros 1, 2, 3).

En cambio, el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP), ha recomendado emprender la reforma fiscal gravando el consumo y reduciendo las tasas sobre el ingreso "para generar eficiencia y crecimiento económico". Según esta fuente, sólo con menores impuestos directos podrá inducirse la inversión privada necesaria para generar el empleo que demanda la población económicamente activa. Hay una falacia en esta argumentación puesto que el ISR sobre las empresas grava el ingreso neto una vez deducidos todos los costos, y el ISR de las personas físicas sólo podría incidir sobre el ahorro o sobre el consumo.

La indudable necesidad de aumentar la tributación y la insistencia de los gobiernos neoliberales en lograrlo gravando el consumo, nos lleva a hacer ciertas consideraciones sobre la función de los impuestos en la economía. No sólo son fuente de financiamiento del gasto y la inversión públicos, aunque no necesariamente en su totalidad, pues también cuenta su papel funcional o estabilizador del ciclo económico y la conveniencia de operar con déficit (hasta ciertos límites convenidos) en una recesión, en lugar de aumentar la carga tributaria. La Unión Europea, que hasta cierto punto sirve de modelo de un capitalismo social avanzado, ha estado operando deficitariamente desde hace varios años cuando ha disminuido el ritmo de actividad económica. Además, hay dos razones de eficiencia económica que debe cumplir la estructura tributaria. La más importante es contribuir a la equidad de la sociedad, imponiendo una carga mayor a quienes más tienen y ganan, y una menor a los de una situación desfavorecida y cumplir así con el principio de equidad fiscal. Esta es la importancia del impuesto sobre la renta de las personas físicas. También, se contribuye a la equidad con los impuestos indirectos puesto que el mayor consumo de los grupos de altos ingresos puede gravarse con tarifas mayores por tratarse de consumos no indispensables como bebidas, tabaco, gasolina y otros impuestos especiales.

La segunda función de los impuestos es contribuir a la eficiencia económica manteniendo una carga fiscal baja sobre actividades que es conveniente promocionar como agricultura y alimentación o bien actividades de fomento para el desarrollo regional, aunque siempre será preferible en vez de utilizar regímenes especiales de tributación recurrir a los subsidios de fomento económico.

Puede considerarse que México ya posee una estructura tributaria moderna con el ISR y el IVA como sostenes que dependen del nivel de la economía. Sin embargo, la recaudación del ISR y del IVA es sumamente deficiente. Una estructura tributaria moderna utiliza estos dos impuestos que están relacionados, pues el IVA fue ideado para servir de control del ISR. Admitimos que en México la característica de control del IVA se ha desvirtuado por la exis-tencia de tasas diferenciadas, de la tasa 0 y de artículos exentos que también en forma muy selectiva deben tener cabida en una estructura fiscal justa. Por ello, se justifica la exención del IVA en la venta final de alimentos y medicinas, pero no en los procesos intermedios que es donde se cometen fraudes.

Después de largas deliberaciones, la CNH convino en aceptar una administración integral del IVA y del ISR para las personas físicas "en los estados, creando "un impuesto cedular estatal para quienes obtengan ingresos por salarios (respetando la exención constitucional de un salario mínimo), honorarios profesionales, arrendamiento y enajenación de inmuebles y actividades empresariales" con una tasa única de entre 2 y 5 por ciento, homologando su base a la del ISR Federal11. Esto permitiría eliminar los impuestos sobre nóminas que actualmente aplican casi todos los estados. "Con el fin de operar éstos cambios, la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF) ha iniciado los trabajos correspondientes para que las entidades federativas establezcan los convenios necesarios con la SHCP para que el pago de los impuestos cedulares se realice en las mismas declaraciones del impuesto sobre la renta federal". (Anexo 3 del Convenio de Colaboración Administrativa).

La CNH retomó el tema de los gravámenes indirectos con una resolución sobre un impuesto a las ventas aprobado en la Mesa II de Ingresos y, posteriormente, en el Consejo Directivo encabezado por el presidente de la república. Este impuesto se aplicaría a los bienes intermedios a una tasa del 3 por ciento (dos para los estados y uno para los municipios y una reducción de 3 puntos en la tasa del IVA). De la recaudación, 80 por ciento quedaría para la entidad y el 20 por ciento restante se concentraría en la federación "para su redistribución a las entidades federativas en función de su coeficiente efectivo del FGP"12. En la misma Mesa II se acordó compensar al gobierno federal y al Fondo de Participaciones por la reducción del IVA aplicando una tasa de 4 por ciento a alimentos y eliminando algunas otras exenciones. Ello implicaba una pérdida de 55 mil millones de pesos para la federación y una recaudación de 44 mil millones de pesos para los estados, o sea, ¡una pérdida fiscal neta!

¡Desafortunadas recomendaciones que acabarían por aumentar la carga fiscal de quienes ahora soportan el peso de la recaudación federal y continuar favoreciendo con bajísimos impuestos personales a quienes hoy detentan el 44 por ciento de la renta nacional! Estas recomendaciones por suerte no fueron atendidas en la Cámara de Diputados.

Ante los magros resultados de la CNH, nos parece muy atinada la sugerencia del IERD de llevar a cabo una Segunda Convención Nacional Hacendaria que debería tener como punto de partida la reestructuración del sistema de planeación y gasto público, la coordinación de los planes nacionales y sectoriales de gasto e inversión que les corresponden a estados y municipios en una concepción de desarrollo regional. Ello implica no sólo la revisión de la Ley Nacional de Planeación que es inoperante y obsoleta, sino también la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público que es igualmente obsoleta y puede dar lugar a controversias como la que está en curso por la nueva facultad que adquirió el legislativo de, además de poder "debatir, examinar y aprobar", la de "modificar" el presupuesto.

Es necesario llevar a cabo una revisión a fondo de las facultades de gasto e inversión de todo el sector público en vista del enorme daño que sufrió la economía nacional como resultado de la decisión política de los neoliberales de sustituir el impulso del Estado por el del mercado, así como acordar la apertura con países altamente industrializados. La política económica neoliberal ha resultado en un estancamiento de la economía y del empleo, liquidación de las instituciones de fomento y regulación, desgaste de los activos públicos, concentración del ingreso y ampliación del número de familias en situación de pobreza y ahora ¡hasta sus impulsores, el FMI y el BM, señalan su fracaso!

Los nuevos esquemas de gasto público deben permitir la planeación regional y la explotación racional de nuestros recursos. En especial, hay que fortalecer a los municipios para que puedan construir la infraestructura que les permita prestar los servicios de agua potable, recolección de desechos sólidos, alumbrado público e infraestructura comunitaria, para cumplir con el artículo 115 y, junto con la modernización del impuesto predial, puedan aumentar sus ingresos por la prestación de estos servicios; en lugar de seguir los consejos de los organismos financieros internacionales, que traten que los servicios públicos a cargo del municipio los proporcionen empresas particulares financiadas en el mercado de capitales.

No rendirá frutos la reforma tributaria hasta que no se reanude el crecimiento acelerado, sostenido y sustentable de la economía. Sin embargo, el Estado debe estar preparado para expedir una nueva Ley de Coordinación Fiscal que aproveche la capacidad recaudatoria (incluso la profesionalice y aumente) de los estados y municipios para la administración coordinada del ISR y del IVA. Aceptamos que el país ya posee una estructura tributaria moderna, pero que los impuestos sobre la renta de las empresas y de las personas, el IVA y los impuestos especiales no cumplen su potencial, no sólo debido al estancamiento económico, sino a la centralización de las facultades administrativas y regulatorias del gobierno federal en la Secretaría de Hacienda que paralizan e inhiben la capacidad administrativa de estados y municipios.

Se requiere una revisión minuciosa, artículo por artículo, de la legislación fiscal, sobre todo, del ISR esqueleto básico del sistema y adecuarla a los principios de equidad y suficiencia que debe tener un sistema tributario moderno.

Para la reforma fiscal de 2002, el Partido de la Revolución Democrática presentó una propuesta para preparar una Cuarta Convención Nacional Fiscal (que finalmente se realizó como Primera Convención Nacional Hacendaria) y que, a la luz de los magros resultados, consideramos mantiene su actualidad.

Para analizar el tema de la coordinación fiscal con la profundidad requerida se propuso la conformación de una Comisión Técnica compuesta por expertos y legisladores nombrados por los partidos políticos que podrían trabajar en consulta con los secretarios de finanzas del gobierno federal, de las entidades federativas y de los municipios, a través del Indetec, con objeto de elaborar un diagnóstico de la situación de la hacienda pública en el país (lo cual incluso ya se hizo para la Primera Convención Nacional Hacendaria) y elaborar una propuesta que una vez consensuada pudiera llevarse a la Segunda Convención Nacional Hacendaria para examen y discusión de una nueva Ley de Coordinación Fiscal y su eventual aprobación en el Congreso. Como simple sugerencia se presenta la propuesta alternativa de potestades tributarias y competencias que hizo el PRD.

* Comentarios a la presentación del libro, Jorge A. Calderón Salazar (coordinador), Federalismo Hacendario en México. Retos y Alternativas, IERD, Friedrich Ebert Stiftung, México, 2004.

** Directora del Instituto Nacional de Formación Política del Partido de la Revolución Democrática.

1 Fernando Elizondo Barragán. "Descentralización, Federalismo y Planeación del Desarrollo Regional, en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos?", citado por David Colmenares Páramo, o. c., pág. 4.

2 Ibid.

3 Jorge Calderón Salazar, o. c., AALMAC, pág. 103-113.

4 Ibid, pág. 104.

5 Ibid, pág. 115.

6 Ibid, pág. 154.

7 Jorge Calderón (coord.), o. c., Análisis de las Conclusiones de la Convención Nacional Hacendaria, p. 162.

8 Ibid, pág. 168.

9 Ibid, pág. 169.

10 Francisco Gil Díaz, "Palabras del Secretario de Hacienda al inicio de los trabajos de la Convención Nacional de las Haciendas Públicas", Juriquilla, Qro., 5 de febrero de 2004.

11 David Colmenares Páramo, "Equidad y Responsabilidad Fiscal. La experiencia mexicana", Economía, UNAM, No. 4, enero-abril de 2005, p. 61.

12 Ibid, pág. 63.