El fisco y Petróleos Mexicanos: yo te amo, yo tampoco...

Fluvio C, Ruiz Alarcón*

Finalmente, en el más reciente periodo extraordinario de sesiones, el Congreso de la Unión aprobó una serie de reformas al Capítulo XII de la Ley Federal de Derechos, las cuales delínean lo que coloquialmente se ha dado en denominar "Nuevo Régimen Fiscal de Pemex". Al momento de escribir estas líneas, el presidente de la república no enviaba aún las reformas al Diario Oficial de la Federación para su publicación. Más adelante, plantearemos los motivos que esgrimen, sobre todo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como la Conferencia Nacional de Gobernadores, para cuestionar los cambios aprobados por abrumadora mayoría en el Congreso.

Vale la pena señalar que en el mencionado periodo extraordinario se aprobó sin modificaciones la minuta enviada por el Senado de la República, que introdujo modificaciones significativas al dictamen original, aprobado en octubre de 2004, prácticamente por unanimidad (únicamente dos abstenciones) en la Cámara de Diputados.

El cambio fundamental realizado por los senadores al dictamen aprobado por los diputados fue la eliminación del derecho sobre la extracción de hidrocarburos (DEH), calculada sobre la base de los ingresos de Pemex. De tal suerte que este derecho era el de mayor impacto fiscal para la paraestatal y se constituía como el mecanismo jurídico de transferencia de la renta petrolera a la nación. Con el nuevo esquema, la renta petrolera será transferida a partir del derecho ordinario sobre hidrocarburos, para cuyo cálculo se establece una tasa impositiva más elevada que al DEH, pero sobre la base de las utilidades de operación, es decir, descontando de los ingresos los costos de producción.

Esta modalidad de transferencia de la renta aprobada por los senadores tiene el inconveniente de entreabrir la puerta para introducir asimetrías en la información, como un factor importante de la relación entre Pemex y el fisco. La complejidad misma del cálculo y el pesado fardo fiscal que de cualquier modo seguirá cargando Pemex, pueden traer consigo la tentación de un manejo opaco o distorsionado de la información sobre costos de producción. De ahí que, desde nuestra perspectiva, hubiera sido preferible mantener un esquema en el que, por un lado, se transfiriera la renta y, por el otro, se gravaran las utilidades por la explotación del petróleo.

En todo caso, al impulsar la reforma, el objetivo compartido por diputados y senadores fue dar un primer paso para restituirle a Pemex su vocación industrial, aliviando un poco la pesada carga fiscal que, con el régimen vigente hasta este año, re-presenta el 104 por ciento de su flujo neto de efectivo. De mantenerse la situación actual, sería imposible tanto incrementar las reservas petroleras como obtener la autosuficiencia en la producción de refinados y petroquímicos. De hecho, aún con las reformas aprobadas, la carga fiscal que soportará Pemex seguirá siendo superior a la de otras empresas públicas como la venezolana PDVSA, la noruega Statoil o la argelina Sonatrach.

Ahora bien, ante la amenaza que para el nuevo régimen fiscal de Pemex significaba el abierto activismo de la Secretaría de Hacienda para impedir su aprobación, la presión de muchos gobernadores sobre los diputados, ante el miedo de no recibir recursos generados por la industria petrolera en la extraordinaria cuantía que lo harán este año y la reticencia misma de los senadores a modificar la minuta aprobada por ellos en abril, orilló a los diputados a aprobar, tal cual, lo hecho en la Cámara de Senadores. Al hacerlo, en principio se obtuvo el acuerdo de analizar en conjunto, diputados y senadores, a partir de septiembre, una serie de posibles modificaciones tendientes a mejorar las reformas hechas a la Ley Federal de Derechos.

El esquema del nuevo régimen

La estructura global del nuevo régimen fiscal de Petróleos Mexicanos implica que el pago de los derechos se aplica a la explotación del petróleo, mientras que los impuestos sirven para gravar a las otras actividades, conforme a lo que a continuación se expone:

a) Pemex-Exploración y Producción

Estará obligada a pagar los siguientes derechos:

-Derecho ordinario sobre hidrocarburos. Como señalamos antes, es el de mayor importancia económica por su monto. La base gravable se calcula deduciendo de los ingresos totales de Pemex-Exploración y Producción:

1. Lo pagado por concepto de los otros derechos y aportaciones que se detallan más adelante.

2. La inversión realizada en exploración, recuperación secundaria y mantenimiento no capitalizable, así como un porcentaje que oscila entre 5 y 20 por ciento de la inversión hecha en otras actividades sustantivas de la empresa.

3. Los costos de producción hasta un máximo de 6.5 dólares por barril de crudo y de 2.7 dólares por millar de pies cúbicos de gas natural. Estos topes serán revisables anualmente, después del quinto año de aplicación del nuevo régimen fiscal.

Durante los próximos cuatro años, a la base gravable resultante se le aplicará una tasa impositiva variable en función del precio observado de la mezcla mexicana de exportación y, a partir de 2010, esta tasa se fija en 79 por ciento.

-Derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización. Pemex-Exploración y Producción pagará este derecho cuando el precio del petróleo de exportación supere los 22 dólares por barril, conforme a una tasa creciente en un punto porcentual por cada dólar, por encima del "piso" de 22 dólares, hasta un máximo de 10 por ciento, calculada sobre el valor total de la producción petrolera. Dados los altos precios actuales del petróleo, este derecho se convierte de facto en un impuesto adicional de al menos 45 mil millones de pesos para 2006, que se destinarán al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros.

-Derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo crudo. Es un equivalente a lo que hoy conocemos coloquialmente como "excedentes petroleros". Este derecho será pagado por Pemex-Exploración y Producción cuando el precio de la mezcla mexicana de exportación supere al valor estimado en la Ley de Ingresos. Se calculará aplicando una tasa de 13.1 por ciento a la diferencia entre el valor observado y el estimado de la exportación de petróleo crudo. La totalidad de este derecho se destinará al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.

-Aportaciones. Adicionalmente, Pemex-Exploración y Producción hará una aportación equivalente al 0.05 por ciento del valor de los hidrocarburos extraídos para apoyar las labores de investigación científica y tecnológica del Instituto Mexicano del Petróleo, y del 0.003 por ciento del mismo valor para soportar las actividades de fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación.

b) Las otras subsidiarias de Pemex

Por su parte, Pemex Refinación, Pemex Petroquímica y Pemex Gas y Petroquímica Básica, estarán sujetas al Impuesto sobre Rendimientos Petroleros, que se calculará aplicando una tasa de 35 por ciento a las utilidades de dichos organismos subsidiarios. Si bien, en la actualidad estas empresas son deficitarias, uno de los resultados esperados del cambio en el régimen fiscal, derivado del hecho de haberlas "sacado" del régimen fiscal general de Pemex, es que en el mediano plazo puedan empezar a generar utilidades y, por ende, a enterar a la federación el impuesto correspondiente. Un efecto inmediato, por otra parte, es que el cálculo de rentabilidad de los proyectos en estas actividades que transforman y dan valor agregado a los hidrocarburos, podrá hacerse sobre una base mucho más favorable que con el régimen vigente, lo que, sin duda, facilitará su impulso y recuperación.

El nuevo régimen fiscal de Pemex no afecta las participaciones de las entidades federativas

En diversos medios, personeros de los gobiernos estatales y de la Secretaría de Hacienda, han circulado la versión de que el cambio en el régimen fiscal de Petróleos Mexicanos acarreará consigo una muy sensible disminución de las participaciones federales que reciben las 32 entidades federativas. Al respecto, caben las siguientes precisiones:

-Como se ha manejado públicamente, con el nuevo régimen fiscal, Petróleos Mexicanos aportará al fisco en 2006, alrededor de 25 mil millones de pesos menos de lo que hubiera aportado con el régimen vigente en un escenario de precios de 27 dólares por barril de la mezcla mexicana de exportación. Esta cantidad representa un 7 por ciento de lo que enteraría Pemex en ese caso y sólo 2.5 por ciento de la recaudación federal total. Además, en el periodo enero-junio del presente año, nuestro petróleo de exportación tuvo un precio promedio de 37.91 dólares. Las cotizaciones de las últimas semanas hacen prever que el precio promedio al final del año será aún mayor y se mantendrán en un nivel similar el año próximo, por lo que la recaudación efectiva en 2006 será muy superior a lo estimado en las proyecciones de la Secretaría de Hacienda.

-Con el régimen vigente y el mismo escenario de 27 dólares por barril de crudo, los recursos fiscales destinados a entidades federativas y municipios generados por la actividad petrolera se elevarían, en 2006, a 67 mil 600 millones de pesos. Estos mismos recursos, con el nuevo esquema fiscal de Pemex, se elevarán a 68 mil 900 millones de pesos, que significa un incremento de unos mil 300 millones de pesos, es decir, que, si bien los ingresos fiscales petroleros totales disminuirán, estos se repartirán de mejor forma para las entidades federativas, ciertamente, en detrimento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que tal vez explique el activismo mostrado por esta dependencia contra la aprobación de la reforma fiscal petrolera.

-El incremento de los recursos petroleros destinados a las entidades federativas se explica porque el porcentaje del derecho ordinario sobre hidrocarburos (DOH) que se considera como recaudación federal participable se incrementa conforme aumenta el precio de la mezcla mexicana de exportación, a partir de un "piso" de 20 dólares por barril. Además, se crea el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas con el 13.1 por ciento del valor de la exportación petrolera que exceda a lo estimado en la Ley de Ingresos. Esto garantiza a las entidades un ingreso que hoy está sujeto a la incertidumbre de una negociación anual. Por último, los municipios donde se extrae y se comercia con el petróleo, se verán beneficiados con una tasa creciente de recursos calculados sobre el 9 por ciento del DOH.

-El establecimiento de un porcentaje creciente del DOH como recaudación federal participable, correlacionado con el aumento en el precio del crudo mexicano de exportación tiene tales efectos que, en un escenario nada descabellado de un valor promedio de 35 dólares por barril de la mezcla mexicana para 2006, implicaría que entidades y municipios recibieran un total de 97 mil 700 millones de pesos contra los 88 mil 300 millones de pesos que recibirían con el actual régimen fiscal de Pemex. Más aún, conforme a la reforma aprobada, el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros recibiría en ese escenario, más de 44 mil millones de pesos, por lo que puede establecerse una regulación que permita que una parte sirva como "colchón" adicional a las finanzas públicas y que se elimine, así, la discrecionalidad con que en la práctica ha sido manejado el fondo hasta la fecha.

Lo que faltó en la reforma

Ya advertíamos al inicio que, en virtud del proceso parlamentario y del contexto político en el que se discutió la minuta aprobada por el Senado, los diputados de la Comisión de Energía optaron por impulsar la aprobación, tal cual, de los cambios introducidos en la Cámara de Senadores a la minuta aprobada en la Cámara de Diputados en octubre de 2004, con el objeto de no poner en riesgo la entrada en vigor de un régimen fiscal menos agobiante para Pemex. Sin embargo, debemos señalar que, a nuestro juicio y amén de ciertas inconsistencias técnicas que deberán subsanarse para hacer plenamente operativo lo aprobado, en el próximo periodo ordinario, desde la fracción parlamentaria del PRD en la Cámara de Diputados, deberemos buscar consensar con los senadores los cambios siguientes:

-Establecer una tasa impositiva diferenciada para el gas natural, con el fin de incentivar la exploración y explotación de este hidrocarburo que hoy se importa en forma creciente. En contrapartida, se propone eliminar o disminuir la exención sobre el 2 por ciento del gas que se quema en la atmósfera.

-Abrir la posibilidad para que, con la aprobación del Congreso, la Secretaría de Hacienda establezca esquemas fiscales que hagan rentable el desarrollo de proyectos en lugares con características geológicas que hacen muy costosa su explotación (aguas profundas, el proyecto Chicontepec, entre otros).

-Introducir la obligación del ejecutivo federal de proponer las reglas de operación de los fondos contenidos en la reforma aprobada. Asimismo, se debe crear el derecho para el fondo de investigación científica y tecnológica en materia de energía, pues tal y como está redactado en la ley no hay claridad en la forma en que Pemex hará su aportación en este rubro. Además, debe ampliarse substancialmente el monto para este efecto e incluir al Instituto de Investigaciones Eléctricas y al de Investigaciones Nucleares.

-Establecer un "candado" para que los beneficios que obtenga Pemex con este nuevo régimen fiscal no le sean anulados por la vía del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

-Revisar la pertinencia de que en lugar de que Petróleos Mexicanos lleve una contabilidad por campo, lo haga por proyecto; lo qué además de reducir la arbitrariedad en la consideración de los costos asociados a la infraestructura compartida, puede servir de base para la toma de decisiones estratégicas.

-Precisar que las plataformas de producción aprobadas anualmente por el Congreso, deberán ser congruentes con el objetivo de lograr la máxima recuperación de hidrocarburos de los yacimientos y garantizar una tasa creciente de reposición de reservas.

Como se ve, aún quedaron aspectos importantes por afinar en el nuevo régimen fiscal de Pemex, pero una cosa es cierta: si no se le daba un respiro a Petróleos Mexicanos cualquier proyección de recaudación será una mera ficción contable. Sin capacidad de invertir en sus actividades sustantivas, con el principal yacimiento del país (Cantarell, produciendo el 80 por ciento del crudo) a punto de iniciar su fase de declinación y con una importación creciente de gasolina y gas natural, la sustentabilidad de la reproducción de la renta petrolera y, con ello, buena parte de la capacidad de desarrollo de las generaciones futuras de mexicanos, estarían siendo sacrificadas en el altar de un simplismo de corto plazo que busca esconderse bajo la máscara de una cierta concepción de federalismo fiscal.

* Asesor del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la Cámara de Diputados.