Desarrollo económico: aprendizaje tecnológico y respuesta pública

Miguel A. Rivera Ríos*

Objetivo

El presente artículo propone rediscutir el marco teórico, pero también analítico del desarrollo económico-social de México. Evaluando los avances temáticos, esa propuesta requiere al menos relacionar cuatro temas: a) la ubicación de la actual revolución tecnológica y su configuración como economía global del conocimiento y del aprendizaje, b) la constitución de una nueva vía o modalidad de desarrollo industrial en México que exprese algunos de los requerimientos del cambio mundial aludidos en el punto anterior, c) la expresión territorial y el papel del aprendizaje en dicha modalidad en México y, finalmente, d) algunas de las lecciones que arroja la reestructuración reciente del cluster1 de Guadalajara; quizá la expresión territorial más importante de la nueva modalidad, por cuanto expresa el surgimiento de un tipo superior de aprendizaje tecnológico entre empresas electrónico-informáticas locales.

El objetivo primordial es de divulgación por lo que, además de la presentación sucinta de algunos problemas, se omiten muchas referencias bibliográficas, que pueden consultarse en dos versiones más amplias, en proceso de publicación2.

Ubicación

En la actualidad, los requerimientos y las estrategias para lograr el desarrollo económico han cambiado dramáticamente en comparación con los años setenta. No se trata simplemente del dilema entre desarrollo hacia dentro o hacia fuera, que en sí es ambiguo, sino de los fundamentos del progreso industrial. Si en aquel decenio, que usualmente se toma como la principal referencia de las políticas de desarrollo en América Latina, lo decisivo fue la inversión masiva en proyectos intensivos en capital, con tecnología madura y calificación laboral estandarizada, el pasaje a una nueva etapa del ciclo tecnológico ha modificado dramáticamente los requerimientos. Actualmente, debe predominar una acumulación cognoscitiva más que financiera, construyendo estructuras que permitan generar y diseminar socialmente un nuevo conocimiento entre todos los agentes productivos; en ese nuevo sistema integrado destaca el papel de las instituciones educativas, de innovación empresarial, de calificación laboral y de interconexión (infraestructura moderna de comunicaciones y transportes).

Otra característica central es que el desarrollo económico ha adquirido una fuerte connotación socio-territorial que significa que pasan a primer plano los recursos humanos, geográficos y materiales de las localidades especificas y que funcionan como aglomeraciones o clusters. En correspondencia con esa nueva realidad se ha propuesto diversos enfoques basados en el principio de dinamismo local y economías externas (distritos industriales, redes o sistemas de innovación, clusters, mileau, etcétera).

Comprender como se ubica el Estado en el nuevo marco histórico es un gran reto teórico. Aunque se requiere un agente colectivo para resolver importantes fallas en coordinación del desarrollo tecnológico, la institución estatal en esta nueva época parece tener menor capacidad de acción en comparación con la etapa de madurez del fordismo. La consolidación de agentes e instituciones con poder no territorial (principalmente las corporaciones multinacionales), han mermado el poder tradicional del Estado, obligándolo a una nueva negociación. Por otro lado, la reforma neoliberal, actuando conjuntamente con la descentralización del poder propio del nuevo paradigma, tiende a colocar al Estado en posición de cierta igualdad frente a los agentes privados, con los cuales debe llegar a acuerdos. Los atributos de visión de conjunto, representación de los intereses colectivos, infalibilidad y acceso ilimitado a la información de los sesenta-setenta, han cedido su lugar a una nueva delimitación de funciones que apuntan como alternativa a un papel de promotor y coordinador de la acción colectiva. Ese papel implica asimilar la configuración y las funciones de la economía de redes que representa la organización más avanzada de los agentes innovadores.

¿Cuál es el contexto y determinante de este cambio en las posibilidades y estrategias del desarrollo económico? En términos generales, se relaciona con el advenimiento de la llamada economía del conocimiento que, a su vez, está íntimamente ligada a la revolución tecnológica actual, es decir, al despliegue de las tecnologías de la información y la comunicación. Abordaremos ese problema a continuación.

Revolución tecnológica, conocimiento y aprendizaje

En los años noventa se consolidó la difusión del nuevo paradigma tecnológico estructurado en torno a las tecnologías de la información y comunicación, combinado con la organización flexible y en redes. Esta difusión provocó una oleada de crecimiento económico cuyo epicentro estuvo situado en EU y Asia Oriental, para desplazarse crecientemente a China3. Como consecuencia, tanto del proceso de difusión como de la aceleración del crecimiento, se consolidaron cambios estructurales en la economía global de muy amplio espectro. Desde el punto de vista de la organización productiva se articuló un nuevo patrón industrial de naturaleza electrónico-informática y comunicacional, que sustenta las posibilidades de crecimiento a largo plazo del nuevo paradigma. En términos espaciales y territoriales, ha tenido lugar un salto en la integración mundial de la producción, lo que, a su vez, provocó repercusiones antitéticas: simultaneidad, ubicuidad y efectos a distancia (denominados globalización), junto con mayor adhesión al territorio local. Desde la perspectiva de la composición de los insumos, aumentó dramáticamente el peso del conocimiento en la reproducción social, reforzando el cambio en la estructura de los sistemas económicos. La creciente importancia de los insumos de conocimiento deriva no sólo de transformaciones operacionales e instrumentales en las tecnologías, sino, fundamentalmente, de la consolidación de sus bases epistemológicas. Intentando captar la interrelación de esos fenómenos se ha propuesto el controversial concepto de economía del conocimiento.

El conocimiento ha jugado un papel a lo largo de la historia, pero desde mediados del siglo XX y, sobre todo, a partir de los últimos decenios del mismo estamos ante un cambio cualitativo que se expresa en tres niveles sobre los cuales hay un creciente acuerdo:

a) El capital intangible (capacidades humanas tanto individuales como colectivas) sobrepasa la parte tangible (principalmente, infraestructura y equipos).

b) Dada la creciente importancia del conocimiento no incorporado, el aprendizaje tecnológico y social se convierte en una actividad central para impulsar el crecimiento económico en países, regiones, localidades y empresas.

c) El aumento explosivo de la riqueza originada a partir de los activos intangibles ha implicado grandes transformaciones organizativas que afectan el comportamiento de los agentes productivos en todos los niveles de su actividad (formación de cadenas, redes, desintegración vertical, etcétera).

De este cambio estructural emanan oportunidades y restricciones. El actual contexto global entraña barreras a la entrada relacionadas a la conformación de grandes oligopolios globales que tiende a encerrar en sí parte del nuevo conocimiento útil, lo que restringe el acceso de los agentes recién llegados de países en desarrollo. Al mismo tiempo, sin embargo, la necesidad de aglomerar territorialmente las actividades innovativas le permite a ciertas naciones que poseen ventajas competitivas específicas insertarse exitosamente en el proceso descrito.

Para contrarrestar las mayores barreras a la entrada queda la opción de negociar territorialmente, es decir, adherir el territorio a estructuras integradas de producción. México se vio favorecido por su proximidad con EU, el epicentro del nuevo paradigma tecnológico, lo cual le confirió ciertas ventajas de localización, que después negoció bajo el TLCAN. Desafortunadamente, gran parte de las oportunidades obtenidas en los noventa se diluyeron por carencias de coordinación y estrategia, de modo que el pasaje al siguiente decenio exige crear nuevos marcos que brinden coherencia de conjunto, fortaleciendo los aspectos que se vieron debilitados con la reforma neoliberal.

La reinserción internacional de México y las industrias exportadoras del norte del país

Nueva modalidad de desarrollo industrial y núcleo endógeno

Comenzando los años ochenta, en el contexto de la crisis estructural asociada al agotamiento de la industrialización por sustitución de importaciones, comenzó en México un proceso de reespecialización industrial cuyo punto de partida fue la industria maquiladora de exportación (IME). En los siguientes diez años, la IME se transformó tecnológica y organizativamente y, gracias al impulso que le brindó la firma del TLCAN, se convirtió en la base de una nueva modalidad de desarrollo industrial en México, que implica la reconfiguración de su núcleo endógeno de desarrollo4. En tanto la mayoría de los países de América Latina han tendido a seguir una modalidad de desarrollo centrada en la industrialización de los recursos naturales, en México la parte más dinámica de su economía depende crecientemente de la inserción a encadenamientos productivos globales (Gereffi, 1995), coordinados por corporaciones multinacionales; dichas empresas están orientadas a aprovechar las ventajas de localización y salariales que ofrece el país5. Sus operaciones integran territorialmente el suroeste de EU con el norte de México, para constituir uno de los espacios económicos más dinámicos de la economía de América del Norte.

Los sectores industriales en los que se sustenta la nueva modalidad son automotriz-auto-partes, electrónicos y confección. A su vez, dentro del sector electrónico coexiste una diversidad de subsectores que incluyen bienes de consumo y bienes industriales. Las corporaciones multinacionales (que actúan como propietarias de marcas y patentes y generadores de conocimiento tecnológico, llamadas OBM) o los compradores globales (para el caso de confecciones) son los coordinadores de las estructuras de cadenas y redes de producción y han delegado la manufactura, principalmente, a un tipo especial de empresa (Contract Manufacturers) que efectúa en México importaciones masivas de partes, componentes, pero dependiendo, al igual que las empresas OBM, de personal mexicano en las principales categorías laborales, técnicas y profesionales. A continuación, se sitúan los proveedores mexicanos confinados en su gran mayoría a productos de bajo valor agregado, pero producidos con un nivel de eficiencia que supera los estándares a nivel nacional.

El concepto de IME reflejaba la realidad de las plantas gemelas de ensamble simple que reexportan la totalidad del producto (finales maduros), empleando mano de obra de baja calificación. La nueva estructura empresarial que se gestó a partir de la nueva realidad creada por el TLCAN representa un ascenso en prácticamente todos los niveles de la organización productiva. Ello se percibe en los nuevos clusters industriales, se trate del "valle del televisor a color" de Tijuana y sus alrededores, del de autopartes centrado en Ciudad Juárez, de la llamada capital de la mezclilla en Torreón, de la aglomeración electrónica de Guadalajara y municipios colindantes, así como de otras aglomeraciones en gestación en varias parte del país, que aunque se encuentran en etapa incipiente avanzan en la misma dirección que los primeros.6

Gracias a que las empresas globales trasladaron a México segmentos completos de la manufactura, las operaciones productivas en estos clusters experimentaron un ascenso tecnológico y organizativo a lo largo de la cadena de valor. Ha crecido considerablemente la calificación de la fuerza laboral y el peso de ingenieros y técnicos de formación local empieza a ser predominante. Las actividades intensivas en ingeniería se han visto favorecidas sobre todo por la apertura de dos centros de investigación y desarrollo (caso Centro Técnico Delphi y del laboratorio Intel de Guadalajara), que expresa la gran potencialidad del proceso.

Organizada sobre bases distintas y bajo nuevas vinculaciones con la industria y el mercado nacional, los nuevos sectores constituyeron el fundamento del auge exportador mexicano de los noventa que, a su vez, se convirtió en el componente más dinámico de la economía nacional. Operando sobre la base de importación masiva de partes y componentes, generaron flujos crecientes de exportación, con un superávit en el mercado norteamericano. La expansión de los nuevos sectores produjo la generación masiva de puestos laborales, en un momento en que el empleo en la mayoría de las ramas de la manufactura "tradicional" los eliminaba. Su dinamismo y perspectivas de crecimiento es muy superior al otro sector de la industria que presenta un patrón homogéneo de comportamiento: el de los commodities industriales (hierro y acero, petroquímicos, minerales no ferrosos, celulosa y papel, resinas y fibras sintéticas, etcétera), los herederos de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI), que enfrentan condiciones de saturación en el mercado mundial. La diferencia más importante entre el nuevo grupo industrial y los commodities es que el primero forma parte de una estructura integrada mundialmente, en la que México tiene una inserción atada institucionalmente y geopolíticamente al TLCAN. Además, las posibilidades de acumular nuevas capacidades tecnológicas son mayores en las industrias cercanas a la frontera tecnológica.

Aunque los efectos territoriales de la nueva modalidad de desarrollo son fuertes, como lo expresa la aparición de dinámicos mercados laborales y la formación de redes empresariales, los efectos endógenos, o sea, la interiorización empresarial local de las nuevas capacidades tecnológicas y organizativas es débil conforme se desprende de numerosa evidencia. Pero también hay evidencia de que la vía específica de inserción de las empresas domésticas a las cadenas de valor que prevaleció en los noventa quedó agotada. Esta consistía en tratar de avanzar desde el escaño más bajo, por ejemplo, abasteciendo empaques, moldes, cables, hasta, eventualmente, productos de mayor valor agregado. Como se sugirió en la primera parte, el elevamiento de barreras a la entrada propias del ciclo de vida tecnológico se volvió adverso a un ascenso industrial de estas características. Las nuevas posibilidades de ascenso industrial y de consolidación endógena parecen ser los que se prefiguran a partir de la reorganización del cluster de Guadalajara, que se discutirá después.

La reestructuración del cluster de Guadalajara y las pequeñas empresas dinámicas7

El cluster electrónico de Guadalajara constituye actualmente la expresión territorial más importante de la nueva modalidad de desarrollo industrial en México. Su transformación a lo largo de unos treinta años refleja los cambios en el conjunto de la economía y su inserción internacional. En un primer momento, en tanto prevaleció en el nivel nacional una modalidad de industrialización basada en la protección del mercado interno, la intervención estatal directa y el liderazgo formal de la empresa nacional (Wilson Peres, 1990; Rivera, 2002), Guadalajara fue el asiento de una modesta industria maquiladora para ensamble de productos eléctricos y luego electrónicos.

Guadalajara pasó a jugar un papel clave en el nivel nacional cuando, en 1985, el gobierno federal expidió una autorización para que se estableciera una planta de ensamble de microcomputadoras de IBM, en el parque industrial de El Salto. Dicha planta quedó exenta del requisito constitucional de propiedad nacional mayoritaria. Al contradecir lo establecido por el Programa para la Promoción de Equipo de Cómputo, Modulares y Periféricos dado a conocer en 1981, que formaba parte del Plan Nacional de Desarrollo 1979-1982, representó la derrota del grupo gubernamental que respaldaba una política industrial tradicional y, aparentemente, fortaleció en cambio al grupo "eficientista o aperturista".

La autorización concedida a IBM tiene una importancia capital por tres razones. Lejos de ser una medida puramente aperturista contenía una nueva propuesta de política industrial y de asimilación de capacidades tecnológicas por empresas locales que a la fecha no tiene equivalente en México. Por otro lado, en correspondencia con lo anterior, IBM echó a andar un programa de proveedores que fue el punto de partida para la integración de empresas locales a redes globales. Finalmente, la autorización concedida a IBM fue el detonante posterior de la llegada de empresas extranjeras en gran escala que llevó al cluster a su máximo potencial en los noventa, constituyendo uno de los pilares del auge exportador mexicano.

Las exportaciones totales de productos electrónicos a EU, el mercado que llegó a absorber el 80 por ciento de las mismas, pasó de 749 millones de dólares en 1990 a 38.4 mil millones en 2001, año en que se alcanza el máximo. La participación del estado de Jalisco se sitúo por encima del 30 por ciento, alcanzando su máximo en 1999, con el 38 por ciento, o sea, poco más de 9 mil millones de dólares.

Política industrial y estrategia de desarrollo

De lo expuesto, queda claro que el desarrollo económico de México no puede concebirse en los términos que prevalecieron hasta los años setenta. Se ha hecho hincapié aquí en varios factores de ruptura, primordialmente en el perfil de nuevos agentes participantes, o sea, las empresas locales que han establecido sistemas de conocimiento. Su importancia no puede sobreestimarse, pero están presentes difusamente en los cluster del norte y noroccidente del país y, en cierto modo, su desarrollo está congelado o en suspenso debido a la ausencia de los mecanismos eficaces de promoción.

Empresas con estas características fueron las que sustentaron el milagro de Asia Oriental. Al proliferar en la industria electrónica se convirtieron en proveedores de redes y encadenamientos globales, pero también en la medida que la electrónica compenetró el resto de las actividades industriales fueron el pivote del desarrollo nacional en Corea del Sur, Taiwán y Singapur.

La otra pregunta que cabe formular es qué se requiere para que el proceso que se detectó en Guadalajara se generalice a escala nacional. Obviamente, se requiere una estrategia en la que participen todos los agentes involucrados. Pero el enfoque que se adopta aquí es que tiene prioridad discutir los prerrequisitos de esta estrategia y no en primera instancia esa estrategia o sus derivaciones de política industrial. Actualmente, no es posible pasar al nivel de las formulaciones o de implementación porque existen fuertes barreras conductuales, institucionales y de enfoque a tal iniciativa.

Primeramente, no hay acuerdo gubernamental o académico para que lo que ambiguamente se denomina industria maquiladora de exportación sea el eje de una nueva estrategia de desarrollo. Lo que prevalece desde varios años es algo muy distinto que consiste en apoyarse en la IME, por medio de los programas de importación temporal, para maximizar el empleo y las exportaciones. En dicho enfoque el concepto de aprendizaje tecnológico está prácticamente ausente y no se manifiesta ningún interés por promover la gestación de lo que hemos llamado núcleo endógeno.

Esas ausencias tienen su correlato en el tratamiento teórico y analítico del tema en el cual, sorprendentemente, sigue utilizándose de manera generalizada el concepto de IME8 que ya no corresponde a la realidad y ha perdido capacidad explicativa. Además de ser un concepto anacrónico es portador de una visión un tanto despreciativa de las posibilidades desarrollistas implícitas en estas organizaciones. La idea de que se está gestando una nueva modalidad de desarrollo y que las industrias intensivas de capital del periodo de la ISI ha pasado a segundo plano, ha sido escasamente abordada y aunque los clusters ligados a cadenas globales de producción han sido profusamente estudiados el enfoque es preponderantemente microeconómico.

Una de los requerimientos más importantes para apoyar el desarrollo de las nuevas empresas que realizan aprendizaje es el financiamiento, lo que ilustra una gama diferente de problemas. Sabemos que cuando la innovación tecnológica la realizan grandes empresas o conglomerados, éstos tienen a su alcance fuentes alternativas de financiamiento, lo que implica un marco institucional muy diferente al de las pequeñas empresas que detectamos en el caso de Guadalajara. En la medida que los activos de las nuevas empresas son esencialmente intangibles o de conocimiento quedan fuera de la cobertura de las instituciones tradicionales de financiamiento, tanto públicas como privadas. Los países como Taiwán, la India, Israel o Irlanda, que tomaron la delantera en esta modalidad de desarrollo, han adaptado diversas variantes del capital de riesgo creado en Silicon Valley, California. La experiencia de esos países demuestra que la emergencia de un sistema de capital de riesgo es el vértice de transformaciones fundamentales en la gestión pública, la bolsa de valores, la organización y operación de las empresas y de los vínculos con instituciones e inversionistas extranjeros.

De acuerdo con Dossani y Kenney (2002), un prerrequisito tan importante como el anterior es la exis-tencia de "espíritu empresarial", entendido en el sentido de la disposición a arriesgar capital o emprender operaciones financieras o empresariales con un importante componente de incertidumbre o de riesgo. Esta cuestión remite a otra más general que es el papel del Estado. Aunque este problema no ha sido abordado sistemáticamente, no se cuestiona la intervención estatal per se, sino qué se discute cuáles iniciativas serían las más adecuadas y, sobre todo, la relación de aquellas con la capacidad individual y social para identificar y asumir riesgos, es decir, nuevas oportunidades para generar mayor riqueza. Aunque los gobiernos pueden contribuir con fondos, esa capacidad individual y social no es estrictamente un problema de gestión pública, sino que se relaciona con la forma como se estructuran los canales de la conducta social y sus determinantes culturales, pecuniarios y sociales.

Conclusiones

La ubicación del desarrollo industrial de México en el marco de la constitución de la economía global del conocimiento ha permitido formular lo que a nuestro juicio son hipótesis centrales para perfilar una nueva estrategia de desarrollo y de financiamiento. Los cambios estructurales aparecidos en los últimos diez años indican la importancia de empresas locales dinámicas, cuyo desarrollo, sin embargo, ha sido desigual y, difícilmente, podrá consolidarse sin un cambio radical de enfoque al emergente cambio de vía de desarrollo y si no se crean nuevos mecanismos de fomento, primordialmente el capital de riesgo para financiar la acumulación de activos intangibles. El análisis del caso de las empresas locales del cluster electrónico de Guadalajara es, a nuestro juicio, la expresión más elocuente de este proceso e indica la potencialidad del mismo, pero también los eventuales costos de no crear nuevas instancias de fomento económico y financiero.

Paradójicamente, estos nuevos requerimientos se presentan en momentos en que por inercia prevalece la idea de la vieja estrategia de desarrollo de los años setenta, centrada en la promoción de grandes proyectos maduros intensivos en capital. Este desfase es en cierto modo natural, ya que los setenta fueron una etapa de importantes iniciativas que dejaron una huella perdurable en la mentalidad colectiva.

El cambio histórico mundial se ha traducido en el pasaje a un nuevo estadio tecnológico que exige condiciones diferentes para una inserción exitosa, entre ellas la acumulación cognoscitiva, la elevación drástica de la calificación laboral, la moder-nización y ampliación de la infraestructura de comunicaciones y transportes y, obviamente, vehículos más idóneos de financiamiento.

Aprender de la experiencia de otros países en materia de fomento al aprendizaje y a la acumulación social de conocimiento es una tarea considerablemente exigente que no puede disociarse de la exigencia más general de reformular la estrategia de desarrollo en su conjunto. En ese terreno la experiencia de los últimos años ha sido en muchos sentidos de retroceso, pero no todo cuenta del lado negativo, ya que la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en su calidad de macro-iniciativa para el desarrollo, actuó como la gestora de los procesos que hemos discutido. Si al cabo de unos diez años decayó la fuerza de esta iniciativa fue por la incapacidad de responder estratégicamente a los desafíos que derivaron de la inserción de México a la economía de Norteamérica.

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* Profesor e investigador, Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México.

1 Conglomerado o aglomeración productiva.

2 "Desarrollo económico, empresas dinámicas y capital de riesgo", en: Guadalupe Mantey y N. Levy (coords.), Instituciones financieras para el desarrollo, libro en dictaminación. También en coautoría con A. Dabat y S. Ordóñez, "La reestructuración del cluster de Guadalajara (México) y el nuevo aprendizaje tecnológico", en dictaminación, revista Problemas del Desarrollo. Varios pasajes que se indicaran más adelante se tomaron de este último artículo.

3 Se adopta la hipótesis formulada por Carlota Pérez (2001) de que las revoluciones tecnológicas se propagan a través de cuatro etapas: instalación, crecimiento temprano, crecimiento tardío y madurez. La etapa de crecimiento temprano abarca fundamentalmente los años noventa y fue la base de la ola de crecimiento centrado en EU y Asia Oriental. Pérez, formula esta hipótesis inspirada en la teoría del ciclo de vida del producto y en la teoría del ciclo de vida tecnológico.

4 El concepto designa el fundamento socio-productivo y tecnológico de la economía nacional y la fuente del desarrollo nacional autónomo (Fajnzylber, 1983). Las industrias que descienden de la vieja IME, están rearticulando el núcleo endógeno de la economía nacional, aunque con importantes fracturas referidas a su componente tecnológico, debido a la limitada acumulación de esas capacidades entre empresas locales y nacionales, como se explicará más adelante.

5 De acuerdo a Reinhardt y Peres (2000) podemos hablar en la actualidad de dos modalidades o patrones de desarrollo en América Latina; uno de ellos, al norte de Panamá se basa no solamente en las ventajas comparativas que derivan de la fuerza laboral, sino también, significativamente, en la proximidad geográfica a Estados Unidos". En América del Sur, por otro lado, esos factores han sido poco significativos y en respuesta a la apertura comercial se puso en juego la dotación de recursos naturales, a partir de diferencias en las condiciones iniciales (como por ejemplo, el nivel de industrialización) y el impacto de los acuerdos subregionales de libre comercio como el Mercosur.

6 Entre la amplia bibliografía sobre el tema destaca: Koido (2003), Dussel, (1998), Ramírez (1997), Carrillo y Hualde (1997), Contreras y Evans (2003), Carrillo y Hinojosa (2003), Lara (2003) y Bair y Gereffi (2001), Palacios (2003) y Ordóñez (2004).

7 Esta parte de la exposición es un resumen con pequeñas adaptaciones del artículo en coautoría citado en la nota de pie 2.

8 Afortunadamente se observa una ruptura con el concepto de IME, provenientes principalmente de autores del Colegio de la Frontera Norte y Gereffi y Bair entre otros.