Nuevo régimen fiscal en Pemex

Fluvio C. Ruiz Alarcón* y Angelberto Martínez Gómez**

Desde hace más de treinta años, el petróleo se ha convertido en un sustituto no conflictivo de una necesaria reforma fiscal que ya se había establecido firmemente como factor de discordia y enfrentamiento entre el gobierno y la iniciativa privada, durante el sexenio echeverrista.

Debido al asfixiante régimen fiscal al que ha sido sometido Pemex durante decenios, es un hecho que la inversión en refinación y petroquímica se encuentra estancada y que se invierte fundamentalmente en exploración y producción. Con ello, México se ha convertido en país exportador de crudo e importador de petroquímicos y gasolinas. Las finanzas de Pemex se deterioran cada día más y han comenzado a venderse los activos, al tiempo que sus pasivos se incrementan. Más aún, con el pretexto de su fragilidad financiera, el actual gobierno ha impulsado los llamados Contratos de Servicios Múltiples que, a todas luces, atentan contra las disposiciones constitucionales en materia petrolera. Es claro, entonces, que el rumbo que pueda tomar Pemex en el futuro depende, en buena medida, de la naturaleza y orientación de los cambios que se introduzcan en su régimen fiscal; puesto que la normatividad jurídica en general, y la fiscal, en particular, que rige a Petróleos Mexicanos es mucho más que simples ordenamientos legales: reflejan el papel que el Estado le confiere al sector petrolero en el modelo de desarrollo económico.

A partir de esas consideraciones, los diputados del Partido de la Revolución Decmorática, miembros de la Comisión de Energía, participaron activamente durante meses en la elaboración de una propuesta de reforma al régimen fiscal de nuestra industria petrolera, que le permitiera subsanar sus actuales problemas financieros y de desarrollo industrial. Tras un arduo trabajo conjunto con diputados del resto de las fracciones parlamentarias, se logró presentar al pleno una iniciativa para reformar diversas disposiciones del Capítulo XII del Título Segundo de la Ley Federal de Derechos que, en conjunto, delineaban un nuevo régimen fiscal para Petróleos Mexicanos. Esta iniciativa fue aprobada por unanimidad el 28 de octubre de 2004 y se turnó a la Cámara de Senadores.

El nuevo régimen fiscal buscaba garantizar:

-La viabilidad financiera de Pemex y de cada una de sus empresas subsidiarias.

-El aprovechamiento racional de los yacimientos que ya están produciendo y de los que serán puestos en explotación.

-La inversión en exploración suficiente no sólo para reemplazar las cantidades extraídas, sino para incrementar las reservas probadas, proba-bles y posibles.

-Las condiciones de desarrollo industrial y tecnológico para reproducir la renta petrolera en el mediano y largo plazos.

Este nuevo régimen fiscal para Pemex también está diseñado para diferenciar los impuestos a la actividad industrial petrolera de los gravámenes que servirían como mecanismo de transferencia de la renta petrolera al Estado, dando mayor claridad y estabilidad a las aportaciones fiscales de la paraestatal; por tanto, permitiéndole una mejor planeación. Al mismo tiempo, otorga transparencia a las entidades federativas en su participación de la renta petrolera, incluidos los hoy denominados "excedentes petroleros", por la vía del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Por último, permitía a las finanzas públicas endogenizar de manera menos brusca las perturbaciones financieras ligadas a eventuales coyunturas de volatilidad en el mercado petrolero internacional.

Ante la asfixia fiscal padecida por Petróleos Mexicanos, el objetivo central de la reforma es lograr más recursos para la petrolera que puedan canalizarse a proyectos de infraestructura. Los informes financieros de "Estados y Resultados" de los últimos años nos presentan la siguiente situación (Cuadro 1).

De ahí, que se buscara extraer la renta que le corresponde a la nación, pero dejando a Pemex mayores recursos financiar la reproducción de la misma renta, sobre todo en condiciones de elevados precios del petróleo.

Ahora bien, la iniciativa enfrentó la incomprensión de muy variados actores políticos y sociales, en particular, la de un número significativo de miembros de la Cámara de Senadores. En efecto, a partir del desconocimiento del trabajo de análisis efectuado por esta cámara, se emitieron desde diferentes frentes una serie de juicios totalmente injustos y muchas veces infundados, hacia la naturaleza, los objetivos y aún el texto mismo de la iniciativa de la Cámara de Diputados.

Una primera crítica que se hizo fue en el sentido de que el nuevo régimen aceleraría el agotamiento de los hidrocarburos, acentuando el carácter monoexportador de Petróleos Mexicanos. Quienes afirman esto parecieran desconocer que, al no diferenciar el tratamiento fiscal de las actividades extractiva e industrial de Petróleos Mexicanos, el régimen actual inhibe el desarrollo de la refinación y la petroquímica, canalizando los escasos recursos para inversión a la producción y, con ello, acelerando el agotamiento de los hidrocarburos, al no estimularse la exploración para reposición de reservas. De ahí el esquema propuesto por los diputados para que las inversiones en exploración sean deducibles al 100 por ciento, y se diferencie el tratamiento fiscal de las actividades industriales de Pemex, para que nuestra empresa pueda agregar valor a la cadena productiva del petróleo. Por supuesto, nos parece de un gran simplismo afirmar que bastaría bajar el 60.8 por ciento sobre ingresos que actualmente paga Pemex, puesto que las actividades industriales no generan una renta económica como si lo hace la extractiva, lo que permite gravar de esta forma los ingresos por explotación del crudo.

Otro argumento que se esgrimió tiene que ver con la temeraria aseveración de que el nuevo régimen era un paso hacia la privatización, puesto que al pagar menores derechos por la extracción de gas Pemex buscaba legalizar los Contratos de Servicios Múltiples. Es evidente que solo desde la ignorancia o la manipulación pueden hacerse afirmaciones de ese tipo. La legalidad o ilegalidad de los contratos de servicios múltiples no se dirime en la definición de las obligaciones fiscales de Pemex. Además, en la medida que Petróleos Mexicanos pueda contar con mayores recursos para financiar sus proyectos, dependiendo menos del endeudamiento, menos se justificará recurrir a esquemas como el de los CSM. Adicionalmente, se estableció una menor tasa fiscal para el gas respondiendo a la necesidad de que Pemex invierta más en su explotación; y en virtud de que la rentabilidad del gas es menor a la del crudo.

Como resultado de las diferencias expuestas anteriormente, en la Cámara de Senadores se presentaron dos propuestas alternas a lo aprobado por la Cámara de Diputados. Finalmente, se aprobó la presentada por el Senador priista Ricardo Aldana, con algunas modificaciones propuestas por el "bloque nacionalista" del Senado. A continuación se presenta una comparación sobre propuestas de régimen fiscal para pemex (cuadro 2).

Consideramos que los senadores, al sustentar su minuta de reforma en el Derecho Ordinario sobre Hidrocarburos, que se calcula con base en ingresos netos, introducen una asimetría de información como un elemento muy importante en la relación entre Pemex y el fisco, debido a que determinar las deducciones por costos de operación e inversiones es una labor expuesta a errores por la complejidad del asunto que se trata. Por lo que, generalmente, se introduce una regalía (royalty) que la empresa petrolera debe pagar con base en sus ingresos netos, tal y como se había propuesto en la Cámara de Diputados. No está de más recordar que el monto de las royalties está en la base de la disputa de los Estados venezolano y boliviano con las trasnacionales.

En la iniciativa de la Cámara de Senadores se introdujo la obligación de Petróleos Mexicanos de llevar una contabilidad por campo. Si bien esta determinación se tomó con base en una propuesta del PRD en el Senado, consideramos que al margen de la factibilidad técnica y administrativa de dicho propósito, no se encuentran ventajas en este esquema que justifiquen la complejidad y arbitrariedad en la asignación de costos en que se incurriría (gran parte de la infraestructura es compartida por muchos campos ¿cómo asignar costos en esas condiciones?). En todo caso, nos parece más útil desarrollar una contabilidad por proyectos, que podría servir para la toma estratégica de decisiones.

El esquema por campos es más propio de países en que se permiten las concesiones, porque las tasas impositivas deben variar en función de la rentabilidad de los campos a fin de propiciar una ganancia similar a todos los concesionarios (un ejemplo de ello es Bolivia), pero este no es nuestro caso.

La minuta aprobada por el Senado introdujo también –lo que a nuestro juicio es– un avance, aunque insuficiente: una deducción de 0.05 por ciento del valor de los hidrocarburos extraidos para destinarse a investigación y tecnología en materia de petróleo (serían destinados al Instituto Mexicano del Petróleo). Si se aplicara este año, representaría una suma de alrededor de 200 millones de pesos. Si consideramos que el presupuesto total del Instituto Mexicano del Petróleo es de más de 4 mil millones de pesos, de los cuáles destina 800 millones a sus programas de investigación básica, este porcentaje podría aumentarse al menos un 0.25 por ciento para cubrir y aumentar en algo la inversión en ese importante rubro. Al mismo tiempo, debería destinarse un porcentaje similar para los otros dos institutos del sector: el de investigaciones eléctricas y el de investigaciones nucleares; esto totalizaría 0.5 por ciento del valor del petróleo extraido, siendo que en Brasil, por ejemplo, se destina el doble de ese porcentaje (1 por ciento), lo que ha permitido a Petrobras sus grandes avances en materia de aguas profundas.

La minuta del Senado hace refe-rencia a medidas de control sobre la plataforma de extracción de hidrocarburos, la cual sería aprobada por el Congreso. Nosotros creemos que se requiere explorar su viabilidad técnica, pues una disminución artificial de la producción de un pozo puede ser tan nociva como una sobreexplotación del mismo, al disminuir el índice de recuperación. Además, generaría una incertidumbre que dificultaría la planeación de mediano y largo plazo.

Por último, parece excesivo el monto que terminaría destinándose al Fondo de Estabilidad de los Ingresos Petroleros que, en la práctica, acaba siendo manejados en forma discrecional por la Secretaría de Hacienda. Una forma de evitar esto sería, a la brevedad, pensar en una iniciativa de ley del fondo de estabilidad para hacer transparente y útil al país su operación.

Ahora bien, la viabilidad financiera de Pemex y sus organismos subsidiarios, también implica revisar la política de precios interorganismos de los productos, basada actualmente en los precios internacionales, con el propósito de estimular la capacidad nacional de refinación y de elaboración de petroquímicos. El objetivo es sentar las bases de una nueva política de precios internos que aproveche las sinergias que pueda aportar una nueva relación entre los organismos, a semejanza de los grandes corporativos privados, donde predomina el criterio del costo de producción.

Deben abandonarse los criterios estrictamente microeconómicos de evaluación de proyectos pues, precisamente, es en la integración vertical de la industria y, en consecuencia, en la valoración mesoeconómica y aún macroeconómica de desarrollo industrial, donde se encuentran las claves de una adecuada evaluación y prospectiva del sector. De lo contrario, los segmentos de refinación y petroquímica seguirán languideciendo, puesto que las tasas internas de retorno en esa parte de la cadena son inferiores a las que se obtienen en exploración y producción.

Como puede verse, estamos apenas en los inicios del conjunto de reformas que se requieren para garantizar la solidez y eficiencia de nuestra industria petrolera.

* Asesor del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados.

** Asesor de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados.