Las finanzas públicas en el primer trimestre de 2005

Amabilia Terrazas Solís*

De acuerdo con el Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda externa, correspondiente al primer trimestre de 2005, en dicho periodo los ingresos presupuestarios del sector público se ubicaron en 471 mil 897 millones de pesos, en tanto que el gasto total del sector público presupuestario ascendió a 439 mil 606 millones de pesos. Estos resultados llevaron a que el balance presupuestario observara un superávit de 32 mil 290.7 millones de pesos (mdp), cifra que representa una disminución de 36.9 por ciento en términos reales respecto a la presentada en el mismo trimestre de 20041.

Una vez más se confirma la tesis de que el gobierno del presidente Vicente Fox ha continuado, de manera perseverante, el modelo neoliberal que impone la existencia de un superávit presupuestario, castigando el gasto, aun cuando se cuente con ingresos superiores (que no suficientes) en una economía con tantas necesidades y rezagos. Es claro, que la disminución que presenta este superávit en el primer trimestre de 2005, con relación al correspondiente de 2004, no cambia la esencia de la política económica seguida ni sus principales objetivos.

Otra de las consecuencias de esta política económica es el superávit primario del sector público, que en el periodo estudiado ascendió a 81 mil 411 millones de pesos2. Cabe recordar que el superávit primario es la diferencia entre los ingresos totales del sector público y sus gastos, exceptuando el costo financiero que, en ese lapso, ascendió a 48 mil 155.1 mdp3.

Ante los niveles del superávit primario y de los recursos dedicados al pago de los compromisos financieros del gobierno, concluimos que: la política económica en marcha constituye una continuación de la seguida desde hace 23 años, aún cuando los niveles de endeudamiento hayan disminuido; que dentro de los objetivos fundamentales de dicha política está cumplir y favorecer al capital financiero nacional e internacional; y que resulta impostergable cambiar tanto la política de deuda en sus términos de pago (plazos y tasas de interés) y en su composición –para lo cual es necesaria una renegociación con nuestros acreedores– como la canalización de esos recursos al sector productivo nacional.

Gasto presupuestario

Como anotamos al principio, el gasto presupuestario total del sector público ascendió a 439 mil 605.9 millones de pesos. A su vez, el gasto primario, definido como el gasto total menos el costo financiero del sector público, alcanzó 391 mil 451 millones y el gasto programable 300 mil 863 millones de pesos4. Cabe recordar que el gasto programable se compone del gasto canalizado al pago de sueldos y salarios, inversión pública y participaciones a entidades federativas y municipios.

De acuerdo con el Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda externa, correspondiente al primer trimestre de 2005:

"El ejercicio del gasto público dio preeminencia a la atención de las necesidades básicas de la población: como la educación, la salud, la superación de la pobreza, la seguridad pública y la procuración e impartición de justicia. De igual forma, se ha mantenido la conducción responsable de las finanzas públicas para alcanzar la meta de déficit público y fortalecer la estabilidad de la economía, en virtud de que son indispensables para impulsar el crecimiento".

Por otra parte, es importante considerar que la ejecución del Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio fiscal 2005, se caracterizará por la Controversia Constitucional relativa al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 que presentó el Ejecutivo Federal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación5.

La importancia de las afirmaciones arriba citadas nos lleva a exponer las siguientes reflexiones:

A pesar de lo asegurado, el gobierno federal dejó de ejercer, en el periodo que nos ocupa, 5 mil 531.1 millones de pesos que representan el 5.5 por ciento del presupuesto modificado para este periodo, es decir, que se ejercieron únicamente 94 mil 226.8 y no 101 mil 048 millones de pesos.

Los principales actores de este subejercicio fueron la Secretaría de Educación Pública (SEP) que dejó de ejercer 2 mil 869.8 millones de pesos, que representaron el 8.8 por ciento de su presupuesto trimestral y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) que no ejerció un mil 563.2 millones de pesos, cantidad que representó el 26.5 por ciento de los recursos que le fueron asignados en el primer trimestre del año.

El monto de los recursos de la SEP que quedaron inactivos representó 51.2 por ciento de los recursos asignados al total de las dependen-cias gubernamentales6.

Una característica más del modelo neoliberal que se aplicó hasta el extremo en la administración Salinas es, precisamente, el subejercicio del presupuesto tanto en rubros de objetivo social como en los de creación de infraestructura. El propósito es ahorrar recursos, aprovechando la alta discrecionalidad que el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación le permite al ejecutivo federal, y canalizarlos, bien, al pago de compromisos financieros, al gasto electorero o para afianzar la política de estabilización de precios y de las finanzas públicas, esterilizándolos, es decir, dejándolos sin uso. De esta manera, concluimos que el actual gobierno sigue la política económica iniciada a principios de los años ochenta: sacrificando rubros tan importantes como educación y comunicaciones y transportes, a pesar de lo asegurado; afectando con estas medidas tanto a la población con menos recursos como a la posibilidad de un desarrollo integral.

Es importante insistir en que este subejercicio constituye una pieza fundamental en la garantía de que se presente un déficit público mínimo al finalizar 2005.

Nuevamente, el gobierno federal argumenta la importancia del equilibrio en las finanzas públicas, en la estabilidad de la economía y, en consecuencia, en su crecimiento; sin embargo, el seguimiento fundamentalista-fondomonetarista de esta recomendación, sólo ha logrado un estancamiento de la economía con profundas y recurrentes crisis durante los últimos 23 años.

Una reflexión más no puede evitar relacionar el subejercicio presupuestario y la inconformidad del Ejecutivo Federal con los cambios que la Cámara de Diputados realizó al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2005. A pesar de lo sostenido por el presidente de la república, el ejercicio del gasto ha estado marcado por esa controversia y por la necesidad que el régimen tiene de continuar con la misma política económica. Así lo confirma la misma Secretaría de Hacienda: "la ejecución del Presupuesto de Egresos de la Federación durante el ejercicio fiscal 2005, se caracterizará por la Controversia Constitucional"7.

Ingreso presupuestario

Como mencionamos, los ingresos presupuestarios del sector público se ubicaron en 472 mil millones de pesos al 31 de marzo de 2005, siendo superiores en 4 mil millones a la previsión original como consecuencia de una mejor posición del petróleo y sus productos en el mercado internacional y de un notable incremento en los ingresos de los organismos y empresas sujetos a control presupuestario directo, distintos de Pemex8.

Es importante señalar que en el primer trimestre de 2005, del total de los ingresos presupuestarios, los ingresos tributarios no petroleros re-presentaron el 45.4 por ciento en tanto que los ingresos petroleros constituyeron el 33.5 por ciento.

a) Ingresos tributarios no petroleros

Los ingresos tributarios no petroleros reportaron en el primer trimestre de 2005 un crecimiento real anual de 1.1 por ciento, con relación al mismo lapso de 2004. Dentro de ese incremento destacaron la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que aumentó 7.5 por ciento y la del Impuesto sobre la Renta (ISR) que mostró una disminución real anual de 2.4 por ciento9.

El paquete económico para 2005 estimó que en el primer trimestre los ingresos fiscales obtenidos por el cobro del ISR deberían tener una tasa de crecimiento anual de 5.33 por ciento; sin embargo, una vez terminado el periodo, la tasa de repunte fue de sólo 1.90 por ciento. En el caso del IVA, la tasa de crecimiento anual estimada fue de 11.96 por ciento, pero la recaudación resultó mayor de 12.30 por ciento. Los ingresos obtenidos por la aplicación del ISR en el primer trimestre de 2005 ascendieron a 109 mil 464.7 millones de pesos, representando el 23.2 por ciento del total de los ingresos del sector público presupuestario, cuando en el mismo periodo de 2004 constituyó el 24.2 por ciento. Por su parte, el IVA ascendió a 78 mil 521.2 millones de pesos al final de marzo de 2005, representando el 16.6 por ciento del total de los ingresos, habiendo participado con el 15.8 por ciento durante los mismos meses de 200410.

Con estos resultados confirmamos que el modelo económico en marcha fundamenta el crecimiento de la economía a través del castigo al consumo y de una posición flexible, deliberada, frente a los grandes capitales.

Reiterando lo anterior, resulta importante destacar que en 2004, por primera vez, los trabajadores aportaron más recursos al fisco que los pagados por las ganancias empresariales. De acuerdo con información del Sistema de Administración Tributaria (SAT) el año pasado los trabajadores aportaron al fisco, por concepto de impuesto sobre la renta, una suma equivalente al 2.98 por ciento del PIB, en tanto que la captación derivada de las ganancias constituyó un 1.72 por ciento11.

Durante el trimestre, las empresas o personas morales han evitado el pago de 325 mil 904.7 millones de pesos; las personas físicas con actividad empresarial, otros 60 mil 286.7 millones, y las personas físicas con altos ingresos, 52 mil 521.3 millones de pesos más. Por su condición de asalariados, los causantes cautivos están impedidos de aprovechar los vacíos jurídicos existentes que benefician al capital, y en este mismo periodo cargaron con 49 por ciento de la recaudación del ISR, en tanto que las empresas contribuyeron con 44 por ciento.

Asimismo, sustentando la idea de una política distendida frente al capital, conviene citar que durante el primer trimestre de 2005, la SHCP no pudo cobrar 439 mil millones de pesos de recursos fiscales, provenientes de grandes empresas, debido a los vacíos que existen en la ley12.

b) Ingresos petroleros

Los ingresos de Pemex también se incrementaron en términos reales 5.6 por ciento, con relación al mismo periodo de 2004. Este saldo se debió a que durante estos meses el precio del petróleo fue mayor en 4.8 dólares respecto al mismo periodo de 2004; a un mayor volumen de ventas internas de petrolíferos y petroquímicos; a que Pemex obtuvo menores ingresos financieros; y a que las importaciones de petrolíferos aumentaron en 93.2 por ciento real13.

Durante los últimos cuatro años, Pemex ha aportado al erario, a través de los impuestos y diversos derechos, un monto que asciende a un billón 968 mil millones de pesos, cantidad muy superior al total de la deuda interna del país, ubicada a mediados de abril en un billón 125 mil millones de pesos14. En el primer trimestre de 2005, el pago de impuestos, derechos y aprovechamientos de Pemex y sus organismos subsidiarios fue equivalente a 60.8 por ciento de sus ventas totales, las cuales alcanzaron los 196 mil millones de pesos15.

Sin embargo, esta excesiva carga tributaria ha llevado a la empresa a entrar en una dinámica de constante endeudamiento en los mercados financieros nacionales y extranjeros, así como en la utilización de los proyectos de inversión con impacto diferido en el registro de gasto (Pidiregas), para poder costear su expansión. En los primeros cuatro meses del año, Pemex debió incrementar su deuda total en 10 por ciento para costear sus operaciones, llegando a 520 mil millones de pesos, incluyendo los intereses.

Como es sabido, Pemex mantiene un peso importante en la economía nacional debido a que 12.5 por ciento del total de las exportaciones del país son petroleras; 81.4 por ciento de la oferta de gas natural, 75.9 por ciento de las gasolinas y 74.3 por ciento de gas licuado de petróleo, son elaborados por la paraestatal. Actualmente, las ventas del sector energético en su conjunto representan 11 por ciento del Producto Interno Bruto. Asimismo, la participación de los ingresos petroleros en el Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido de 33, 30, 30, 33 y 36 por ciento, de 2000 a 2004, respectivamente.

No obstante, aún con las restricciones presupuestales y la gran carga tributaria que se le ha impuesto, Pemex realiza inversiones anuales por alrededor de poco más de 10 mil millones de dólares, cifra superior a los montos de inversión que efectúan empresas como Petróleos de Venezuela, Exxon-Mobil, Shell, British Petroleum, Total y Petrobras, entre otras16. De acuerdo con estadísticas publicadas en los Indicadores Petroleros de Pemex, la balanza comercial de petróleo crudo, petroquímicos y gas natural reportó un superávit de 4 mil 295 millones 700 mil dólares en flujo de efectivo durante el primer trimestre de este año, cifra 12.9 por ciento superior a la registrada en igual lapso en 200417.

Con objeto de resarcir a esta empresa paraestatal, el Congreso de la Unión aprobó un nuevo impuesto que implica mayores recursos para la compañía, en caso de presentarse recursos excedentes. De esta forma, el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2005 contempla el impuesto denominado Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes (ARE) que reemplazó al de Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de exploración, gas, refinación y petroquímica (AOI) y se aplica a los ingresos excedentes producto de los elevados precios del crudo18. De acuerdo con el ARE, en el primer trimestre de 2005, este impuesto ascendió a 7 mil 700 millones de pesos, cifra 60 por ciento superior a los ingresos que se habrían obtenido con el AOI. Con esta nueva fórmula Pemex espera recibir alrededor de 6 mil millones de pesos durante el trimestre.

No obstante, se requiere una política energética que contemple el potencial energético con que cuenta México, como un potencial estratégico de corto y mediano plazos, que debe ser administrado con una racionalidad de Estado y no de mercado, por lo que debe impulsar un desarrollo sostenido y autosustentable.

Después de este análisis podemos concluir que la estabilidad fiscal del país está fundada en los ingresos petroleros, más que en un fortalecimiento de la capacidad recaudatoria del Estado. El gobierno federal no ha logrado cumplir sus propias metas de recaudación de impuestos y continúa requiriendo una reforma fiscal integral.

* Investigadora del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática.

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Informe sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, primer trimestre de 2005, México, 2005, p. 25.

2 Ibid, p. 23.

3 Esta definición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público del superávit primario conlleva la idea de que el superávit presupuestario es canalizado al pago de la deuda pública.

4 Ibid, pp. 24, 32.

5 Ibid, p. 30.

6 La Jornada, México, 9 de mayo de 2005.

7 SHCP, Informe sobre la …, o. c., p. 30.

8 La presencia de estos ingresos excedentes fue resultado de la conjunción de varios elementos: los ingresos provenientes de las entidades de control directo, distintas de Pemex, superaron a los estimados en 10 mil 228.2 millones de pesos; los ingresos petroleros se elevaron en 830.5 millones sobre lo proyectado; la recaudación tributaria no petrolera fue menor a la programada en 2 mil 556.2 millones; y los ingresos no tributarios del gobierno federal resultaron por debajo de lo proyectado en 4 mil 116.5 millones de pesos. Ibid, p. 23.

9 Estos ingresos sumaron, en el trimestre, 214 mil 305 millones de pesos, cantidad que resultó menor en 2 mil 600 millones a la estimada para ese periodo por la Secretaría de Hacienda en la formulación del paquete económico para 2005. En un análisis más detallado observamos que los ingresos tributarios del gobierno federal fueron en el primer trimestre de este año 4.6 por ciento menores, en términos reales, a los del mismo periodo del año anterior. Ibid, p. 26.

10 Ibid, p. 26.11 Los trabajadores aportaron 218 mil 845.31 millones de pesos y el capital 126 mil 312.26 millones, es decir, 92 mil 533.05 millones de pesos menos que las aportaciones de los trabajadores.

12 En términos relativos, los recursos fiscales no cobrados representan 23 por ciento del presupuesto de gastos de la federación en ejercicio, y corresponden a más de 2 millones de créditos fiscales. De acuerdo con información oficial, 74.3 por ciento, esto es, casi tres de cada cuatro pesos que no han podido ingresar a la hacienda pública, corresponden a créditos fiscales de empresas; otro 13.7 por ciento de los pagos ha sido eludido por personas físicas con actividad empresarial, y el 12 por ciento restante por personas físicas de altos ingresos. La SHCP ha identificado al menos una docena de artículos, tanto del Código Fiscal de la Federación como de la Ley del ISR y de la Ley de Ingresos, que propician la propensión de los contribuyentes a eludir el pago de sus obligaciones fiscales a través de los tribunales. La Jornada, México, 11 de mayo de 2005.

13 SHCP, Informe sobre la situación …, o. c., p. 28.

14 En el primer trimestre del año el pago de impuestos de Pemex se incrementó 14 por ciento, respecto al mismo periodo de 2004, al pasar de 105 mil 147 millones a 119 mil 751 millones de pesos. SHCP, Ibid, p. 29.15 Los llamados derechos sobre extracción y otros gravámenes aumentaron 26 por ciento, respecto a los primeros tres meses de 2004, al ascender a 100 mil 500 millones de pesos en el mismo periodo de 2005. La Jornada, México, 8 de mayo de 2005.

16 La Jornada, México, 24 de abril de 2005.

17 La Jornada, México, 9 de mayo de 2005.

18 El ARE equivale a 39.2 por ciento de los ingresos por exportación de petróleo crudo por arriba de 23 dólares por barril. En tanto que a partir de 27 dólares por barril se destinará 50 por ciento a gasto de inversión en Pemex y el otro 50 a programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de los estados de la república.