Comisión de Transformación a Fondo del PRD

Subcomisión de Proyecto de Nación

Democracia, federalismo y procuración de justicia*

El desarrollo político, social, normativo y económico del Estado nación moderno, no es objeto de una sola institución, individuo o grupo; es un hecho global heterogéneo y polisistémico. Por tanto, una reforma del Estado, como la que se demanda en México ha de partir de la reciente experiencia política nacional, que convoca tanto a la sociedad civil como a la sociedad política a modificar y transformar tradiciones, usos, costumbres e instituciones que en el pasado le dieron sentido a un sistema autoritario reconocido en los ámbitos público, intelectual y mediático como un régimen de partido de Estado.

A tal efecto, se plantea de una reforma integral (formal y material), que reincorpore al poder político a su real estatus soberano, como entidad determinante de la conducción del Estado, desde la construcción del orden jurídico superior, la Constitución. No obstante, hoy nos encontramos frente al dilema del inexistente proceso de acción comunicativa entre instituciones e individuos. Así, en vez de los derechos de los individuos, como dice la Constitución en su idea básica, lo que tenemos es un sistema de derechos de los partidos, lo cual parece inocente, pero contiene ya, en sí, el cesarismo de la organización.

El ser mexicano se deriva de la integración política de los sujetos y grupos sociales al orden constitucional, a partir de la inserción de sus intereses y consideraciones políticas, establecidos en la Carta Magna, tal como lo expresa su artículo 39. Lo que los constitucionalistas, interpretando a Lasalle, denominan la Constitución material, la integración de los sectores en el pacto constitucional que hacen posible el cumplimiento de la constitución formal.

Con la independencia, México se integró con criollos, mestizos, clero y militares; los objetivos nacionales se plasmaron tanto en el acta constitutiva de la federación como en la Constitución de 1824. La Reforma y su antecedente, la Constitución de 1857, incluyeron las ideas liberales en el contrato social mexicano y le dieron sentido al naciente Estado de Derecho mexicano, dotándolo de secularidad, liberalidad, y seguridad jurídica. La Revolución Mexicana y su Constitución de 1917 hicieron posible la incorporación al pacto político y social del proletariado y el campesinado mexicanos la institucionalización de sus derechos, incorporados en los artículos 27 y 123, tal como lo refirió el diputado constituyente Alfonso Cravioto en su famoso voto particular: "Así como Francia, después de su revolución, ha tenido el alto honor de consagrar en la primera de sus cartas magnas, los inmortales derechos del hombre, así la Revolución Mexicana tendrá el orgullo legítimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en una constitución los sagrados derechos de los obreros".

No obstante, en lo político, el sistema presidencial instituido en la Constitución se transformó en un régimen presidencialista, de partido de Estado, donde el ejecutivo, fuerte en lo normativo, incorporó en lo político atribuciones metaconstitucionales que han desvirtuado el correcto sentido de la democracia, la actuación de los otros poderes públicos y, sobre todo, la participación social en la vida política. Tal hecho, además de menguar la actividad de los poderes legislativo y judicial, impidiendo su debida incorporación a la cotidianidad política del Estado, perjudica el interés social, impidiendo la formación de una sociedad civil plena y generando, por tanto, una sociedad política precaria, inmadura e incapaz de enfrentar con responsabilidad los retos que la época y las necesidades imponen a los mexicanos.

Por tal motivo, reformar estructuralmente al Estado, mediante la descentralización de los poderes público y social, debiera ser el objetivo fundamental del Partido de la Revolución Democrática. Objetivo que debe traducirse en acciones políticas con trascendencia jurídica que perfeccionen la vida cultural de la sociedad en su conjunto y permitan el establecimiento de una democracia real y plena.

El fortalecimiento de la vida democrática de un Estado se inicia por la transformación de sus órganos, a fin de constituir no un simple instrumento formal para la gobernabilidad, una de sus funciones sustantivas, sino ante todo un espacio de acción comunicativa, plural y formalizadora del pacto constitutivo de la sociedad política mexicana. Los poderes del Estado mexicano, requieren de un cambio de fondo en sus cometidos sociales y normativos y en el hacer de sus actores políticos. Ha de entenderse a los poderes públicos como instituciones polivalentes; órganos del Estado dotados de una gran variedad de funciones que los determinen como principales instrumentos de la soberanía popular, con amplias atribuciones para intervenir en todos los estadios del proceso político.

El punto de partida de una agenda política para la reforma del Estado, ha de ser la transformación democrática de los cometidos político-jurídicos del Estado mexicano; la redefinición de sus funciones y el acotamiento de las facultades metaconstitucionales del presidente de la república. Tal dilema obliga a un nuevo diseño de la vida institucional del país que resuelva los pendientes de la sociedad civil y la república, una nueva arquitectura del sistema constitucional mexicano que incida en el ethos nacional.

Los derechos culturales

La adición a los artículos primero y segundo de la constitución federal, realizada por el Congreso Constituyente, instaura el derecho mexicano a la acción afirmativa, que no era parte de nuestra tradición jurídica liberal. Tal pretensión jurídica tuvo su cúspide con la quinta enmienda a la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, por la que se eliminaron en ese país las formas jurídicas de segregación racial.

Es vital reconocer que a lo largo de la historia, tanto del México colonial como del México independiente, en sus tres grandes periodos: la independencia, la reforma y la revolución, los pueblos indígenas permanecieron ajenos y marginados del pacto social y político que construye al Estado mexicano. Sin temor a exagerar podemos afirmar que los indígenas mexicanos son ciudadanos de segunda o simplemente no son mexicanos en el sentido más amplio de la palabra. En estos tres grandes movimientos sociales, debemos admitir, los indígenas quedaron excluidos como actores integrantes de la sociedad política mexicana, sujetos sin reconocimiento alguno de sus derechos.

La norma constitucional vigente en la materia es el producto de una reforma inacabada. Cuatro son los puntos que se soslayan en lo aprobado por el constituyente permanente: territorialidad, caracterización de las comunidades indígenas como entidades de derecho público, el derecho a la explotación de los recursos naturales y autodeterminación en la aplicación jurídica de sus usos y costumbres.

Tal y como se planteó, la reforma constitucional desconoce una parte fundamental de la propuesta original de la Cocopa: incorporar al pacto constitucional a los pueblos indígenas, con el fin de considerarlos sujetos de derecho público y, por tanto, integrantes del pacto federal, una instancia distinta a estados y municipios. Al efecto, la iniciativa original de la Cocopa decía:

1. Nuestros pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado mexicano;

2. Aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de conflictos internos, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, en particular, la dignidad e integridad de las mujeres; sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado;

3. Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan u ocupan, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponde a la nación;

4. Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente con el fin de coordinar sus acciones. Las autoridades competentes realizarán la transferencia ordenada y paulatina de recursos, para que ellos mismos administren los fondos públicos que se les asignen. Corresponderá a las legislaturas estatales determinar, en su caso, las funciones y facultades que pudieran transferírseles.

En cambio, el texto aprobado dice:

1. El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

2. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.

3. Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.

4. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

La diferencia es evidente, particularmente, en cuanto a lo relativo a los conceptos de interes público y derecho público. Afirmar que un sujeto es de derecho público, significa que es parte constitutiva del sistema de gobierno y que, por tanto, sus actos son de soberanía. En tanto que el concepto de interés público se refiere a la protección del Estado sobre la persona jurídica, estar bajo la esfera de la protección estatal no se sujeta al principio de la autonomía de la voluntad. Lo demandado, es hacer a las comunidades indígenas partes constitutivas de los órganos estatales y, por ende, sujetos de derecho público con capacidad normativa para hacer valer la jurisdicción, siempre sujeta a las garantías sociales e individuales que otorga la Constitución Política.

Por otra parte, la territorialidad es un tópico de vital importancia; significa el reclamo más ancestral de las comunidades y el punto que hace posible la determinación de sus objetivos económicos y sociales. Si a los municipios se les reconoce su capacidad para imponer su reglamentación en un espacio territorial cobrar impuestos y ejercer sus facultades en la prestación de servicios públicos y de asociación, no se explica por qué a las comunidades indígenas se les niega tal derecho que se une al correlativo sobre el dominio de sus recursos naturales, excepto los que corresponden a las actividades estratégicas del Estado. Por otra parte, es fundamental establecer la redistritación y remunicipalización que reconozca las extensiones territoriales de los pueblos indígenas, aunque éstas se circunscriban en diversos estados de la federación.

Se trata de incorporar la tradición y la historia indígena a nuestra carta magna. Al dejar esta regulación a las legislaturas de los estados, se traslada a una legislación menor aquello que debiera estar contenido en el orden constitucional mayor, tal como lo refiere la constitución vigente, por lo que las legislaturas de los estados podrían no ser fieles al espíritu esencial que anima a la reforma indígena.

Evolución del marco jurídico estatal y municipal

La Constitución es, sin duda, punto de partida obligado para mostrar el carácter jurídico-político del Estado mexicano, sin esta no hay explicación coherente alguna. En ella se instituye el eje rector normativo que hace posible la integración de estadios y contextos de naturaleza diversa, el sistema jurídico político federal. En otras palabras, define a los Estados Unidos Mexicanos como un conjunto de entidades libres y soberanas (federación)1 en todo lo que concierne a su régimen interior, que tienen como base de su división territorial y organización político-administrativa al municipio libre.

En este contexto, el proceso de formación del Estado mexicano ha sido un espacio cultural e histórico por el que permanentemente actuan factores políticos, económicos, sociales y jurídicos, que no son otra cosa más que una realidad viva, la nación mexicana.

El federalismo no es un mito o fantasía del sistema político mexicano. Por el contrario, tanto la federación como el municipio libre obedecen al tiempo histórico social. No hablamos de instituciones acabadas, sino de hechos sociales que por su magnitud y significado merecen la marcha de las épocas para su perfeccionamiento, bajo la imposibilidad de transpolar automáticamente instituciones de otros ámbitos. Si bien estas son universales, cada nación las adapta a sus propias particularidades.

El orden jurídico constitucional mexicano instituye tres formas de gobierno perfectamente diferenciadas a partir de un delicado sistema de distribución de competencias y relaciones intergubernamentales (federal, estatal y municipal). Así mismo, señala las facultades exclusivas de los poderes de la Unión (ejecutivo, legislativo y judicial) y prescribe obligaciones y limitantes absolutas o relativas a la capacidad normativa y de autodeterminación de las entidades federativas.

Así, el artículo 117 prohíbe a los estados:

-Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.

-Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

-Negar o gravar la entrada a su territorio ni la salida de él, a mercancía nacional o extranjera.

-Gravar la circulación, el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.

-Expedir o mantener en vigor leyes y disposiciones fiscales que incluyan diferencias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras.

-Contraer obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones o con sociedades o particulares extranjeros.

-Gravar la producción, el acopio o la venta de tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores que las autorizadas por el Congreso de la Unión2.

En el mismo sentido, la fracción XXIX del artículo 73 otorga al Congreso de la Unión la facultad de establecer contribuciones sobre:

1. Comercio exterior.

2. Aprovechamiento y explotación de ciertos recursos naturales (minerales, petróleo, aguas nacionales, etcétera).

3. Instituciones de crédito y sociedades de seguros.

4. Servicios públicos concesionados o explotados directamente por la federación.

5. Energía eléctrica, producción y consumo de tabacos labrados, gasolina y otros productos derivados del petróleo, cerillos y fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, explotación forestal, así como producción y consumo de cerveza.

En otros casos, limita la actividad de los estados, imponiendo condiciones a la realización de actividades económico-fiscales, como en la fracción I de su artículo 118 que obliga a las entidades federativas a solicitar el consentimiento del Congreso de la Unión para establecer derechos de tonelaje o de puertos así como a las contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

De forma similar, el segundo párrafo de la fracción VIII de su artículo 117, desde 1983, condiciona la contratación de obligaciones o empréstitos por parte de los estados y municipios que se destinen a inversiones productivas, bajo bases establecidas por las legislaturas estatales en una ley y por los conceptos y por los montos que se fijen anualmente en los respectivos presupuestos.

La distribución de competencias entre los órdenes federal y estatal (regulada por el artículo 124), parte del principio de que el gobierno federal sólo puede realizar aquellas funciones que expresamente le otorga la Constitución, mientras que los gobiernos estatales, por exclusión, pueden llevar a cabo todo aquello que no esté reservado en forma expresa a la Federación.

Nuestra constitución dota a los poderes federales de una esfera privativa de competencias que bajo ningún concepto puede ser objeto de invasión por parte de las autoridades locales y establece las bases y lineamentos generales, de observancia obligatoria, para la organización política y administrativa de las entidades federativas. Su artículo 115 regula los aspectos fundamentales sobre la forma de organización política de los estados y su división administrativa y territorial en municipios libres, con tres atributos:

1) Personalidad jurídica. Es un elemento de extrema importancia ya que, como consecuencia, pueden ser titulares de derechos y obligaciones y disponer de patrimonio.

2) Gobierno por medio de un ayuntamiento de elección popular directa, con la prohibición para establecer autoridades intermedias entre estos y los gobiernos estatales.

3) Libre administración de su hacienda, la que se integra con las contribuciones que le correspondan.

El artículo 40 constitucional norma al principio clave de todo sistema federal: la soberanía interna. Las entidades federativas son libres y soberanas en lo que concierne a su régimen interior, pero sujetas a la soberanía externa de la federación.

A la inversa de los estados, el Distrito Federal solo posee las atribuciones que expresamente le confiere el artículo 122 de la carta magna. Los ciudadanos del Distrito Federal comparten el ejercicio de la soberanía interna con la Federación. Como ente atípico, la Ciudad de México no es un estado, no es un municipio ni una entidad totalmente soberana. Es una mezcla de formas gubernamentales, en las que se exige la cuota de compartir el gobierno con la federación. Esta señal es más patente cuando quien ejerce el poder ejecutivo federal no reconoce sus obligaciones financieras ni amplia los márgenes de acción económica en beneficio de los habitantes del Distrito Federal.

El orden jurídico constitucional mexicano instituye tres formas de gobierno perfectamente diferenciadas (federal, estatal y municipal) a partir de un sistema de distribución de competencias y relaciones intergubernamentales. La repartición de cometidos entre los órdenes federal y estatal (regulada por el artículo 124), parte del principio de que el gobierno federal sólo puede realizar aquellas funciones que expresamente le otorga la Constitución, mientras que los gobiernos estatales, por exclusión, pueden llevar a cabo todo aquello que no esté reservado en forma expresa a la Federación. El artículo 40 constitucional muestra el principio clave de todo federalismo: la soberanía interna. Los estados federados son libres y soberanos en todo lo que concierne a su régimen interior, pero sujetos a la soberanía externa de la federación.

En materia financiera, la capital del país requiere transitar de manera efectiva hacia la democratización de la relación contribución-gasto. El sentir del constituyente de 1917 original, en materia de distribución de competencias gubernamentales, fue que sin independencia financiera no podría existir autonomía política. La reforma política de la Ciudad de México ha de partir de este principio. En este sentido, una de las reglas fundamentales a las que debe orientarse la ejecución del gasto público es, sin duda, el de la equidad en la distribución.

Una reingeniería constitucional financiera pasa por entender, racionalmente, el sentido de políticas públicas para el crecimiento económico y la distribución equitativa de la riqueza social, tener mas ingresos y saber el objetivo publico al que serán aportados. Así, sin un nuevo sistema nacional de coordinación fiscal, nulo caso tiene que los estados participen del cobro de contribuciones federales. La relación reforma del Estado-reforma hacendaria es de génesis. Construir una "reforma hacendaria" sin la transformación de las instituciones del Estado mexicano (federación, estados y municipios) es simplemente no hacer una reforma hacendaria en serio.

No se ha tenido plena conciencia de que el desarrollo demográfico del país ha afectado considerablemente la realidad social, económica y política de los municipios de México. Así, mientras tenemos municipios pequeños en todo (economía, infraestructura, población, y recursos) en estados como Oaxaca, Chiapas o el mismo Estado de México, existen ciudades (como Guadalajara, Monterrey, Naucalpan, Ciudad Juárez, Tlalnepantla, Ecatepec, Coatzacoalcos y Acapulco, entre otras) con mayor desarrollo demográfico y capacidad financiera que varios estados (como Tlaxcala, Baja California Sur, Colima o Nayarit, por mencionar algunos).

En materia municipal es urgente una reforma constitucional, que redefina y clasifique al municipio mexicano. Reforma que reconozca el cambio estructural real que han vivido las comunas en todos los estados del país, y que atienda a una nueva clasificación regional que tome en cuenta conceptos, con clara fundamentación empírica, como ciudad, metrópoli o conurbación.

El sistema de defensa social

Todo proceso civil, producto de una controversia, se inicia con una demanda, el documento en que el actor o demandante somete su intención al juez y le pide una sentencia favorable, una pretensión. El proceso civil se rige por el "principio dispositivo", esto significa que las partes deben presentar la iniciativa, el impulso y la renuncia de los actos procesales.

Diferente es el proceso penal, ahí se distinguen dos fases: sumario y juicio oral. El sumario, también llamado fase de averiguación previa, es competencia del ministerio público y en el se llevan a cabo actos de investigación que se realizan sólo con la presencia de las partes (salvo que sean expresamente declaradas secretos para ellas). Tales actos se documentan y son transladados al órgano encargado de juzgar.

En el juicio, generalmente público, el tribunal (unipersonal o colegiado) presencia la práctica de las pruebas propuestas por la acusación y la defensa, recibe documentos y escucha los informes verbales de las partes. Después, tomando en consideración el resultado del juicio y el derecho vigente, delibera hasta llegar a una decisión, el fallo.

En nuestro proceso penal, la fase de investigación ante el ministerio público, se rige por el "sistema inquisitivo", es decir, el fiscal actúa por iniciativa propia bajo el pretexto de que actúa de buena fe, concepto subjetivo que da pie a diversas irregularidades.

En la fase oral predomina el "principio acusatorio": el tribunal adopta una posición pasiva mientras las partes, acusación y defensa, contienden en "igualdad de condiciones" ante el juez, que dirige el debate y después dicta sentencia. No obstante, en el sistema procesal penal mexicano existe una real desigualdad procesal de las partes, que se refleja en el exceso de poder del ministerio público, quién ya no ha de probar nada, pues los actos realizados durante la etapa previa no se sustentan en su carácter de parte en el proceso, sino como autoridad facultada para recabar pruebas. En nuestro sistema penal, la carga de la prueba no recae en quién afirma sino en quién es invocado.

Los tribunales de última instancia cumplen una doble función. En primer lugar, debemos considerar la diferencia existente entre la filosofía y el derecho. En filosofía las discusiones pueden proseguir indefinidamente, esto es, el proceso de argumentación es un proceso abierto, libre, en el sentido de que no hay ninguna autoridad que tenga la última palabra. En derecho, por el contrario, la argumentación está limitada y existen instituciones (los órganos de última instancia) que ponen punto final a la discusión.

El que las cosas sean así, se debe, naturalmente, a que las instituciones jurídicas, que a diferencia de las científicas o filosóficas no tienen como su función central aumentar nuestro conocimiento sobre el mundo, sino la de resolver, mejor o peor, conflictos sociales, no persiguen básicamente una finalidad cognoscitiva, más bien, práctica. Como segunda misión o cometido de los tribunales de última instancia podemos decir que tienen asignada una función de control.

Debe considerarse que para que el derecho pueda operar necesita dos tipos de órganos: legisladores y jueces. Estos órganos son controlados por el derecho de la siguiente manera: los legisladores o encargados de elaborar las normas jurídicas son elegidos democráticamente, los jueces al necesitar un alto grado de preparación y conocimientos, con el fin de limitar su poder, se les impone la obligación de resolver los casos de acuerdo con el derecho vigente y, además, se establece un sistema de recursos, de manera que sus decisiones pueden ser revisadas, y llegado el caso, corregidas, hasta llegar al órgano de última instancia. Para llegar al tribunal de última instancia se requiere haber pasado por el resto de los tribunales que, previa y razonadamente, han dictado sentencia sobre el problema o asunto planteado.

La adopción del Sistema Acusatorio Puro en nuestro régimen penal es una necesidad democrática y de justicia social. Durante muchos años el derecho mexicano ha venido adoptando al Sistema Ecléctico Francés, que combina la fase inquisitiva o sumario y la fase plenaria o pública. Tal sistema es producto de la herencia jurídica del derecho codificado napoleónico que, en su momento, a principio del siglo XIX, fue considerado un gran logro, por cuanto humanizaba el muy cuestionable y autoritario sistema inquisitivo puro utilizado tanto por la Iglesia Católica como por distintos reinos de la época, especialmente por la Corona Española.

El sistema inquisitivo puro fue adoptado en su forma más diáfana por los reyes católicos, en el año 1478, como una forma de unificar el reino y de poder atacar a los herejes y a los enemigos de la fe. Fue un instrumento que permitió a los reyes ejercer su poderío de manera efectiva, autoritaria e intolerante. Este es un sistema propio del absolutismo y contrario al sentido de justicia que debe imperar en la Ley. Así, el "procedimiento penal", si así puede nombrársele a tal arbitrariedad, se hizo inquisitivo, escrito y secreto. Los acusados nunca sabían a ciencia cierta de que se les acusaba hasta que se dictaba la sentencia definitiva. Los poderes de juzgar eran infinitos, sin que el procesado tuviera derecho a una defensa justa con iguales posibilidades de actuación que los acusadores.

Esta situación duró en Europa continental prácticamente hasta la Revolución Francesa, durante la cual, y como consecuencia de las ideas iluministas que le precedieron, se sentaron las bases para el resurgimiento y desarrollo del procedimiento acusatorio y el juicio oral que, en cambio, venía abriéndose paso en Inglaterra desde la promulgación de la carta magna en 1215 y cuya consagración se logra después de la revolución de 1640 y 1689, gracias al desarrollo del capitalismo, al consiguiente debilitamiento de los estamentos feudales y a la pérdida progresiva de poder terrenal de la Iglesia Romana.

La globalidad de los derechos en el mundo a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, la creada comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la Convención Interamericana de Derechos Humanos firmada en San José de Costa Rica, son sin duda los hechos impulsadores de los cambios que la legislación penal mexicana requiere. Particularmente, por cuanto a que el texto original de la Constitución Política de 1917, consagraba al sistema acusatorio puro como la regla en todo proceso, y no fue hasta la reforma del Presidente Portes Gil que se instituyó en perjuicio de los gobernados el sistema mixto con desequilibrio procesal a favor del Ministerio Público.

Como consecuencia irrefrenable del avance de la democratización de las sociedades, con el aumento del papel de los partidos políticos, sindicatos, organizaciones sociales, etcétera, la cristalización de una sociedad más democrática y participativa es vital que se genere la consolidación definitiva del sistema acusatorio y del juicio oral, como ya ocurre en las naciones más adelantadas del planeta.

El proceso penal mexicano, ha sido pervertido (de instrucción judicial e instrucción ministerial) hasta convertirse en un proceso inquisitivo casi puro. El sumario, que era una fase preparatoria del juicio plenario, pasó a ser la fase principal, donde el Ministerio Público es el que elabora el expediente, detiene al "presunto" autor del delito y por añadidura, violando disposiciones legales, lo condena públicamente a través de los medios de comunicación, en tanto el proceso ante el juez, privado de todo contenido sustancial, se transforma en un ritual sin sentido.

La justicia de expediente ha reemplazado a la del ser humano; se impone y se pierde debajo de centenares de folios en donde el defensor es enteramente secundario en este escenario inquisitivo y en donde el Ministerio Público y la Policía Judicial ocupan la escena, haciendo patente la distancia abismal que separa la normativa penitenciaria de su efectividad.

Al definir al Estado de Derecho, sin duda debemos anticipar el concepto de seguridad jurídica, sin ella, cualquier sistema jurídico por pulcro que sea pierde su sentido. Más que justicia el derecho moderno nos a enseñado que la seguridad es la piedra de toque que conjuga el sentido democrático del orden normativo, dotar al individuo de mecanismos de defensa frente al ejercicio del poder. La razón potestativa de actuar de lo civil se opone a la sujeción del poder público a lo que la Ley determina, ahí el orden jurídico procesal es el eslabón fundamental de la cadena jurídica.

El que nadie pueda ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, y más aún, que nadie pueda ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal de procedimiento, es garantía plena de superioridad del poder del derecho sobre la voluntad de quién gobierna.

Ninguna modificación a la legislación procesal puede pasar por alto el significado de las garantías de legalidad y seguridad jurídicas que la Constitución otorga. El derecho procesal debe reconocer ante todo su inferioridad y subordinación a los principios y al derecho positivo de la carta magna, por ello, la propuesta de retornar al viejo espíritu del constituyente original e instituir plenamente un sistema acusatorio absoluto que ponga a resguardo los derechos de los gobernados bajo el principio jurídico universal de que toda persona es inocente hasta que se le demuestra lo contrario.

Recuperar el equilibrio procesal en materia penal es la tarea más importante e inminente a la que legisladores, juzgadores y autoridades ministeriales debemos avocarnos, en ello habremos dado un paso modesto pero de una gran trascendencia para todos.

Derecho de petición, formación de la democracia y régimen de Estado

En la construcción del moderno Estado de Derecho, la relación impero-atribución es una condición nueva de la cual la historia puede dar testimonio. El Estado, en tal sentido, está inmerso en el ámbito de la experiencia social, es un hecho viviente cuya globalidad hace posible el campo de las relaciones de poder. El campo institucionalizado de las relaciones políticas donde el concepto de Estado nación no solamente es básico sino que, además, posee el carácter de evento cultural trascendente.

No hay, por tanto, una condición natural del sujeto portador de derechos frente a quien ostenta el poder político. Los derechos subjetivos son conformaciones sociales históricas, temporales y circunstanciales que racionalizan las relaciones de poder y invención del derecho esta inmersa en ello. El carácter normativo del derecho posibilita no sólo la ordenación de los actos sociales sino su propia comprensión.

Política, economía y derecho son, entonces, caras de una misma moneda (lo formal y lo material) que permiten la constitución del Estado, con él la monopolización de las relaciones de poder en el seno de las instituciones. Antes la expresión de la fuerza, hoy la organización del poder racionalizado. La norma jurídica como instrumento de conducción racional del poder.

El mundo de la modernidad no niega al poder, lo reconstruye, le impone desde el poder social la jerarquía del pacto colectivo. Así, la idea del contrato como punto de encuentro de los contrarios, se hace idea activa en la conformación de una vida institucional. Es desde esta ribera, que los contenidos sociales, económicos y políticos de la Ley, son puntos claves para entender el lugar que las personas ocupan frente a la vida organizada que representan las instituciones. Por ello la expresión colectiva no se reduce sólo al respeto a la ley, sino en la autoconstrucción de esta. El proceso legislativo en una real democracia, es un pacto de auto-formulación de normas en donde la sociedad en su conjunto modera al poder, y el poder se constituye en equilibrio de los contrarios. El derecho no busca la justicia, es instrumento de la seguridad.

La racionalización del derecho es la del Estado, la norma sustituye a la justicia, y el derecho positivo a la moral. Lo que en la teoría constitucional moderna llamamos los derechos del gobernado, las garantías individuales, los derechos del hombre o los derechos humanos, es antes que nada una respuesta contractual a la confrontación social y, por ende, el resultado de un conflicto social no acabado.

En nuestro sistema constitucional, los derechos o garantías individuales, representan el punto de partida de todo el orden jurídico nacional. Cualquier forma jurídica está, antes que nada, sujeta al derecho individualizado o socializado en la carta magna. Las garantías de igualdad, seguridad y libertad contenidas en ese catalogo normativo de los artículos 1 al 29 del código fundamental, determinan a las instituciones confeccionadas en su parte dogmática: el derecho del gobernado sobre la forma de gobierno.

Por eso, la aplicación de la ley depende de la forma en que la totalidad del denominado sistema jurídico se comporte. La relación entre normas y su comprensión nos permite entender que no hay reglas autónomas, sino instituciones ligadas a un todo concatenado. El arte de la legislación no depende solo de la solución emotiva de los problemas de la vida material, sino del conocimiento profundo del sistema al que se busca que pertenezcan las normas por crear. De no ser así, el derecho nuevo se transforma en norma inoperante o carente de validez formal.

Las garantías individuales de nuestra Constitución son el guión sobre el que ha de trazarse el modelo racionalizador de las instituciones jurídicas y, por tanto, las reglas de la regla construida. El derecho como fuente del derecho. En el contexto de los derechos del gobernado, el denominado derecho de petición constituye uno de los elementos vitales de la instauración del Estado de Derecho, primordialmente por el ámbito social de regulación que ubica claramente la relación individuo-institución pública.

Bajo tal consideración, resulta conveniente reforzar el hecho de que las instituciones de gobierno modernas, en razón de su naturaleza, generan relaciones de poder que la práctica democrática demanda racionalizar, a fin de dar al individuo mecanismos de igualdad en su relación con ellas, hecho del que no escapan las relaciones individuo-corporaciones privadas.

Nuestro derecho de petición se remonta a la Constitución de Apatzingan, que ordenaba que "a ningún ciudadano debe coartarse la libertad de reclamar sus derechos ante funcionarios de la autoridad pública". Con las reformas a la Constitución de 1824 fue establecido como: "derecho de los ciudadanos a votar en las elecciones populares, ejercer el de petición, reunirse para discutir en los negocios públicos y pertenecer a la guardia nacional; todo conforme a las leyes". El autor de la reforma, Mariano Otero, plasmó su pensamiento al respecto en su famoso voto particular, al concebir al derecho de petición como un derecho ciudadano propio del sistema democrático y representativo.

En la Constitución de 1857, el derecho de petición se regulaba junto con el otro gran invento del derecho mexicano, el juicio de amparo. El cambio cualitativo que este derecho tuvo en 1857, consistió en pasar al apartado de derechos del hombre la garantía individual de petición exigida ante la autoridad. Esta garantía, tal como aparece en el texto del artículo 8 de la Constitución de 1917, puede ser ejercida por cualquier persona ante toda autoridad (local, municipal o federal), con la excepción de que en materia política únicamente los ciudadanos de la república pueden ejercerlo.

El derecho de petición consiste en la potestad de dirigirse al gobernante exigiendo algo y en el deber jurídico de esta de contestar por escrito lo pedido. Sin embargo, esto no quiere decir que el derecho comprenda el acuerdo afirmativo de lo que se solicita, sino que solo se dé respuesta por escrito a lo solicitado. Así, la configuración constitucional de la garantía, desde 1857 (como ya lo hemos dicho), es la consecuencia de una exigencia jurídica y social en un régimen de legalidad, en donde las personas adquieren la facultad de ocurrir ante cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia escrita de cualquier índole, que adopta el carácter de simple petición administrativa, acción, reclamación, queja, denuncia, demanda o recurso.

Esta garantía se hace efectiva con la respuesta de la autoridad en corto tiempo de lo solicitado. Respuesta que puede ser en los sentidos afirmativa o negativa. El derecho del gobernado contenido en el artículo 8 de la Constitución tiene por fin que el individuo a) obtenga una respuesta de la autoridad, sobre lo que se pide y no a que se resuelvan las peticiones en determinado sentido. Es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que "las garantías del artículo 8 constitucional tienden a asegurar un proveído sobre lo que se pide y no a que se resuelvan las peticiones en determinado sentido". La reglamentación de esta garantía, particularmente por cuanto al tiempo en que debe ser contestada la petición, ha adquirido dos matices en cuanto a la validez espacial de las normas. Así, por una parte, encontramos reglas de carácter federal mientras que, por otra parte, observamos instrumentos normativos locales tanto para el Distrito Federal como para los estados.

La relación entre quien gobierna y es gobernado en las democracias modernas, parte de un proceso efectivo de representación política, pero su manifestación cotidiana se da en el ejercicio del derecho de petición. No es por ello extraño que nuestra constitución política no solo le dé carácter de garantía individual, sino también como prerrogativa ciudadana consagrada en la fracción V de su artículo 35.

Por lo anterior, es claro que el Estado moderno se instaura ante todo por su condición de institución legal, es decir, de organización sujeta a un orden racional, que parte ante todo de su esencia impero-atributiva. Frente al imperio gubernamental, se erige la soberanía de la atribución individual que es la que le da forma y sentido al acto de autoridad.

En tales condiciones, la formación de la democracia política pasa ante todo por el perfeccionamiento de las instituciones constitucionales, particularmente las relativas a la distribución del poder. El gobierno se caracteriza por ser el conjunto de funciones o cometidos estatales. La acción de la soberanía popular, la representación política y la división de poderes. Su finalidad es la existencia, coexistencia y subsistencia de las personas en el Estado.

Tres tesis han de plantearse para concluir la transición y concretar la reforma del Estado:

1. Cambio de régimen de Estado

2. Cambio en el sistema de derivación representativa.

3. Renovación del pacto federal con cambio de competencias constitucionales para los ordenes de gobierno.

El cambio de régimen de Estado debe partir del hecho de que, salvo en Estados Unidos, el sistema presidencialista no es otra cosa que un principado absolutista donde las decisiones dependen no de la comunidad política, sino de un solo actor, el presidente de la república ("un sistema político es presidencial sí, y sólo sí, el jefe de Estado es electo popularmente; no puede ser despedido del cargo por votación del Parlamento o Congreso durante su período preestablecido, y encabeza o dirige de alguna forma el gobierno que designa". Givanni Sartor).

En nuestro caso, es claro que las responsabilidades de gobierno frente a las de Estado se contraponen, chocan inhiben la debida iniciativa política que requieren las grandes decisiones nacionales, los actos del estadista han de distinguirse de los del administrador. En la transición, corremos el riesgo de pasar de un presidente omnipotente a un administrador omni-impotente sujeto a la voluntad de los partidos o de los señores feudales del "nuevo federalismo", los gobernadores. El peligro de no concluir el cambio tiene dos nombres: partidocracia y feudalismo gubernativo.

Frente a tales hechos, no se propone el sistema parlamentario puro como respuesta-solución, primero, por la gran variedad de parlamentarismos que hay, segundo, porque la regla vital de este, es la existencia de partidos políticos socializados, organismos cohesivos o disciplinados (Sartori). Es un hecho que esto no existe en México.

Respecto de lo que está en nuestra realidad histórico-política en el mundo, voltear hacia los sistemas semipresidenciales, como el caso francés, que combinan la conducción firme del Estado frente a la acción cotidiana del gobierno, donde uno y otro obran en razón de un equilibrio político real, es el punto de partida hacia una reforma estructural del Estado mexicano que vea más adelante de la próxima contienda presidencial.

El cambio en el sistema de derivación representativa, implica dotar a los ciudadanos de mayores mecanismos de representación directa, desde la vida comunitaria (municipal) hasta la toma de decisiones nacionales. Cinco acciones en este orden: iniciativa popular pura, referéndum, plebiscito, acceso ciudadano a los medios de comunicación y candidaturas ciudadanas.

Finalmente, la renovación del pacto federal con cambio de competencias constitucionales para los ordenes de gobierno o nuevo federalismo, inicia con entender que la federación más que una conjunción de estados soberanos (que podrían derivar en balcanización), es una forma de distribución descentralizada del ejercicio del poder. Frente al feudalismo político que los gobernadores actuales asumen, el nuevo federalismo debe oponer las reglas del sistema general (democracia y transparencia política) al clientelismo.

No obstante, el elemento fundamental, que dará viabilidad a todas las reformas posibles y detonará los mecanismos del nuevo paradigma político (el naciente régimen), es la voluntad social de poder. Si la comunidad social, la sociedad civil, se niega a transitar a comunidad política, sociedad política, el proceso del cambio será más tardío. El acto de voluntad que es el Estado, tiene hoy dos lecturas, dos opciones. La voluntad social para el cambio o la voluntad social para el dominio de una nueva clase política.

Bajo tales premisas, el país esta obligado a la conformación de reformas en los siguientes temas:

1. Derechos y responsabilidades de los gobernados.

a) Derechos individuales.

b) Derechos sociales.

c) Derechos culturales.

d) Responsabilidades cívicas.

e) Responsabilidades sociales.

f) Responsabilidades económicas.

2. Régimen de gobierno.

a) Formas de gobierno.

i) Sistema parlamentario.

ii) Sistema mixto.

b) Gobernabilidad comunitaria.

3. La implantación de un autentico federalismo.

a) Federalismo político.

b) Federalismo financiero.

c) Federalismo cultural.

4. La autonomía y reformulación de los poderes del Estado.

a) Administración pública y régimen político.

b) Profesionalización del acto legislativo.

c) Transparencia jurisdiccional.

5. La municipalización de la vida nacional (el municipio como célula del Estado).

6. Los derechos de las y los indígenas.

7. Los derechos de las minorías.

8. El pleno ejercicio del derecho a la información.

9. La democratización de las decisiones económicas

10. La constitucionalización de los derechos de los niños.

11. La reglamentación del derecho de petición.

12. La eliminación total del corporativismo sindical y la implantación real del derecho a la libre organización.

13. La eliminación de la política fiscal medieval y confiscatoria, por una moderna y democrática y al servicio del ciudadano que paga o contribuye (a servicios iguales contribuciones iguales).

14. La construcción de un sistema de voto afirmativo.

15. La real garantía de seguridad de la vida, el patrimonio, el domicilio y los derechos, tanto ante las autoridades como frente a los demás.

16. La integración de una política criminal de Estado.

17. El combate real a la corrupción.

18. La lucha contra la pobreza y por equidad social y económica como derecho constitucional.

En cuanto al crecimiento de la vida democrática, el atraso más grave que el país vive es el de las instituciones encargadas de la justicia y la seguridad pública. La tradición jurídica imperante deja a los ciudadanos fuera de la seguridad que todo sistema normativo debiera imponer para su beneficio. Instituciones como el ministerio público, la policía, los procedimientos jurisdiccionales y administrativos, se encuentran en tela de juicio, por su incapacidad de generar un real estado de equidad jurídica.

Es necesario realizar una gran reforma de los sistemas de procuración y administración de justicia que, desde una perspectiva moderna e integral, otorgue real seguridad jurídica a los habitantes de México.

Se impone una reforma sustancial de la procuración de justicia, que parta de la separación material y formal de las acciones de procuración de las de orden policiaco; ante todo, que la institución del Ministerio Público se inscriba en el contexto de la doctrina y la práctica procesal normativa y se deslinde de toda actividad relativa a la función de policía.

Es indispensable eliminar cualquier indicio inquisitivo al procedimiento penal, a partir del equilibrio de las partes en juicio, con el fin de que se garantice su carácter acusatorio, con lo que se dejarían de cometer infinidad de injusticias, sobre todo con los sectores mas desprotegidos de la sociedad.

El nuevo marco conceptual del Ministerio Público impone reformar la Constitución e instaurar una nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, por consiguiente, reformas de fondo al sistema procesal penal, que garanticen la plena oralidad y respeto a todos los actores involucrados: autoridades, acusados y victimas del delito.

Un nuevo Ministerio Público demandará una mejor organización de sus funciones, por ello, la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia determinará el sentido jurídico e instrumental de la institución en el procedimiento penal.

Los tiempos modernos que corren exigen modificar y adecuar a la realidad social a las instituciones. Son necesarios nuevos códigos penal y de procedimientos penales, que garanticen la protección de los bienes jurídico sociales y el respeto de los derechos humanos. Ante la experiencia del procedimiento penal en el mundo, es vital humanizarlo y solemnizarlo para otorgar mayor seguridad a la vida, al patrimonio y a la libertad.

Por otra parte, todos los tribunales deben quedar inscritos en el ámbito del Poder Judicial. Respetando su autonomía, deberán integrarse a este poder los tribunales de justicia fiscal y administrativa, y las juntas de conciliación y arbitraje.

La república ha vivido un proceso paulatino donde la democracia gana terreno día a día y el autoritarismo se pierde en el espacio de lo añejo. Lo nuevo transforma y el pasado no es mejor que el presente. Así, la razón de una nación independiente está en renovar sus instituciones, en cambiar los modelos tradicionales, en innovar nuevas formas que respondan a los tiempos en que se vive. Hoy, sin duda estamos en el cambio, en ello nos jugamos el presente, por eso es menester reflexionar sobre los errores que el país ha vivido y, por supuesto, en las formas de cambiar con prudencia y racionalidad.

Vale la pena afirmar el carácter que ha de imprimírsele a la revolución democrática. Las revoluciones armadas (arte del romanticismo) han pasado a la historia. La experiencia nos dicta que la vida institucional no se forja en el culto a la personalidad, sino en la convicción racional que obliga a la sociedad a ser más cauta, sobre todo, a planear con definitividad y no en el anhelo transitorio la justicia. Las transiciones políticas han de ser de consenso, incluyentes y sin el resabio de la guillotina. Hoy no se puede hacer política eliminando al contrario. Pactar la transición ha sido un proceso largo, gradualismo o reformismo, dirían algunos, pero seguro. El país no es el mismo que en 1917.

En ese largo transito la nación ha sabido presionar al poder con el poder de la sociedad organizada. No ha sido un cambio regalado ni mucho menos un caminar sencillo, pero los resultados están a la vista: no hay más caudillismo; la institucionalización del poder es un hecho irreversible; no hay marcha atrás a la vida partidista; hemos ganado en nuevas libertades públicas y en la defensa de las existentes. En fin, la ganancia es mayor.

De esta lista de pendientes muchos quedan, pero aquí he expuesto algunos de los puntos por los que se puede empezar a dialogar en la transición pactada a la democracia viva, en la que todos seamos actores y en la que los votos tengan como fuente la razón y el debate, no el imperativo autoritario.

* Rubén Islas.

1 Para el derecho constitucional, una federación es la unión de Estados soberanos, que guardan para sí su soberanía interna y delegan, por virtud del pacto federal, su soberanía exterior al Estado que los contiene.

2 Reforma de 1942.