Comisión de Transformación a Fondo del PRD

Subcomisión de Proyecto de Nación

Apuntes para una agenda en materia de reformadel Estado en México*

Introducción

La Reforma del Estado mexicano, desde su concepción democrática, ha sido uno de los ejes articuladores que le dieron vida al Partido de la Revolución Democrática desde su fundación. La aspiración de establecer un Estado de derecho en nuestro país fue la motivación que movilizó a miles de mexicanos a confluir en un movimiento amplio de exigencia democrática.

Desde un ángulo distinto, el proyecto de reforma del Estado promovido desde el régimen es el proyecto neoliberal instrumentado por la entonces primera ministra del Reino Unido, Margaret Tatcher, y el expresidente de Estados Unidos, Ronald Reagan. Este modelo cundió por todo el mundo bajo la óptica de reducir las actividades del Estado a su mínima expresión, desincorporando los activos estatales a través de esquemas de privatización, urgiendo a los países periféricos a que vendieran sectores económicos estratégicos, agua, energía, metales, madera, etcétera, a las grandes potencias, cosa que ellas mismas jamás hicieron. Nunca las potencias se deshicieron de sus propios sectores estratégicos, pero sí indujeron a que lo hicieran los países pobres, suscitando, en todo el mundo, el aniquilamiento o el debilitamiento del Estado de bienestar que había sido construido en los primeros decenios de la postguerra.

En México, esta reforma fue del todo autoritaria, porque se impuso desde la mayoría hegemónica del régimen, encabezado por Miguel de la Madrid, y con la cooperación estratégica del PAN, y se profundizó bajo el discurso de la modernización, en la era Salinas-Zedillo. Las consecuencias de estas políticas están hoy a la vista de todos: el empobrecimiento masivo de la población y la hiperconcentración de capitales en unas cuantas manos.

Desde el principio y en contrapartida de esta inercia privatizadora, el PRD exigió una amplia reforma de las instituciones del Estado, Sin embargo, en aras de construir un régimen cabalmente democrático e incluyente, esta exigencia se tradujo exclusivamente en rondas sucesivas de reformas electorales, pactadas con el propio régimen que, poco a poco, y con innumerables dificultades, avances y retrocesos, fueron generando las condiciones de mínima equidad y limpieza electoral para cambiar la correlación de fuerzas políticas en el país.

El reclamo ciudadano actual para la reelaboración y actualización de los equilibrios de los poderes republicanos es contundente y parte del análisis riguroso de nuestra historia. Los mexicanos sabemos que los momentos de equilibrio y división cabal entre los poderes de la república han sido más bien excepcionales en nuestro pasado colectivo.

El titular del Poder Ejecutivo en México no sólo llegó a predominar sobre los otros dos poderes, sino que en los hechos los sustituyó. El presidente no sólo fungía como el titular del Poder Ejecutivo sino que encarnaba de facto al Estado mismo; las esferas del Estado y el gobierno eran francamente indistinguibles. El presidente se convirtió en el "gran elector", en el "gran legislador" y en "juez supremo" de la nación, haciendo palidecer al poder de muchos de los monarcas que le eran contemporáneos. A esta presidencia exacerbada se le conoce como presidencialismo, que implica la deformación del régimen republicano y federal, al no respetar el equilibrio jurídico, político y moral entre los poderes de la Unión, desarrollado prácticamente a lo largo de todo el siglo XX.

Más que reducir las atribuciones del Poder Ejecutivo lo que necesitamos ahora es diseñar un contrapeso fuerte en el Poder Legislativo que le obligue a observar estrictamente sus facultades, a rendir cuentas y a compartir una serie de atribuciones con el Congreso de la Unión, por el bien de la república.

La insistencia del PRD en la reforma democrática del Estado ha cristalizado finalmente en la aparición de las Comisiones Especiales para la Reforma del Estado en el Congreso de la Unión.

En el PRD abordamos el tema, como ya dijimos antes, desde la fundación del propio partido, en los Congresos y Consejos Nacionales; creamos una instancia de dirección a nivel nacional que se dedicara a estos temas, después creamos la Coordinación para la Reforma del Estado al interior de la Mesa Directiva de la fracción parlamentaria en la Cámara de Diputados en la LVII Legislatura, misma que volvimos a instalar en nuestros grupos parlamentarios en la LVIII y LIX Legislaturas.

A la par de estos últimos esfuerzos, Vicente Fox, en su calidad de presidente electo, instaló hace cuatro años la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, encabezada por Porfirio Muñoz Ledo, con el propósito de identificar los principales temas y la amplia gama de propuestas de diversos orígenes. Sin embargo, este impulso inicial del ejecutivo se desmoronó antes de los primeros seis meses de su mandato, ya que el presidente fue ambiguo en cuanto a su compromiso con las conclusiones de la citada comisión y olvidó buscar los acuerdos con las demás fuerzas políticas y olvidó también un aspecto crucial: que carecía de la mayoría en el Congreso de la Unión y que cualquier iniciativa carente de consensos con las otras fuerzas estaría destinada al fracaso, como sucedió con la pretendida reforma hacendaria, con la ley COCOPA y con la reforma eléctrica, entre otras.

Nueva constitucionalidad

Podemos afirmar, sin exagerar, que el gran tema de nuestros días se circunscribe justamente al debate de la actualización y vigencia de nuestra carta magna. Algunos pensarán que es muy complicado plantearnos el escenario de la revisión integral de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Durante la actual administración ha prevalecido el gradualismo de las tesis de la revisión parcial de nuestra norma fundamental, y ha dominado la preocupación por los temas económicos. Sin embargo, hemos visto como los grandes problemas nacionales no encuentran solución y exigen un nuevo pacto social que necesariamente tendrá que enmarcarse en un nuevo ordenamiento jurídico fundamental. El debate sobre la nueva constitucionalidad sigue vigente y aún hoy se advierte con mayor urgencia.

Recordemos que las sociedades contemporáneas se han dotado a sí mismas de normas fundamentales las cuales mantienen preceptos que hacen posible su modificación. Este es el espíritu del artículo 39 de nuestra ley suprema.

Ha querido introducirse un falso debate respecto a la reforma integral o revisión parcial de la Constitución, como si la reforma integral conllevara el riesgo de perder los aspectos positivos que como mexicanos hemos construido a lo largo de nuestra historia y que, por tanto, debemos acotar el horizonte del cambio con un esquema limitado de revisión parcial de la Constitución. Hablar de una nueva constitucionalidad no es hablar de una especie de borrón y cuenta nueva en materia constitucional ni desprendernos, desde luego, de nuestra historia; significa erradicar el vicio de reformar la Constitución de manera fragmentada, contradictoria y limitada como lo hemos hecho cientos de veces en los últimos veinte años.

No olvidemos que nuestra Constitución es una de las más antiguas que se mantienen vigentes; la mayoría de las democracias contemporáneas tienen constituciones que datan de la época de la postguerra, siendo las constituciones latinoamericanas mucho más recientes, casi todas con menos de 30 años de haber sido promulgadas.

Asamblea Constituyente o Constituyente Ordinario

Al término de la LVII Legislatura, el entonces diputado y coordinador del Grupo Parlamentario del PRD, Pablo Gómez Álvarez, presentó una iniciativa en donde se establece el mecanismo que faculta al Poder Legislativo para convocar a la elección democrática de un Congreso Constituyente unicameral con el único objetivo de redactar una Constitución Política que sea sometida a consulta popular para su aprobación por la vía de un referéndum.

Voces como la del propio Porfirio Muñoz Ledo y Jaime Cárdenas se han pronunciado por el método del "Constituyente Ordinario", popularmente conocido como "congresito", que consiste en integrar una comisión redactora de diputados y senadores designada por dos tercios de los miembros presentes de cada cámara para que elabore y presente un proyecto de cambio constitucional en un plazo razonable. Una vez redactado, el Congreso convocaría a un periodo extraordinario de sesiones para discutir dicho proyecto, aprobarlo y realizar —a través del IFE— una consulta pública (referéndum) para que la nueva Constitución pueda ser ratificada o rechazada por la mayoría de los mexicanos. A partir del momento de su promulgación, la Constitución sólo podría ser reformada por la vía refrendaria, de modo que tenga certeza, estabilidad y vigencia en el tiempo.

Estado democrático

Ciertamente, la obra constitucional en el mundo democrático culmina con la ratificación de la sociedad mediante los mecanismos contemporáneos de participación ciudadana, como el referéndum, donde quede expresado con claridad el respaldo mayoritario a una nueva Constitución Política.

Una nueva constitucionalidad será la expresión jurídica fundamental del Estado democrático y social, en la que se plasmen los derechos políticos y sociales, la defensa de los derechos humanos, la incorporación de un lenguaje incluyente y con perspectiva de género, la reivindicación de los derechos de la mujer, la juventud, la niñez y de las mujeres y hombres en plenitud, el acceso de todas y todos a la justicia; los derechos de los pueblos indios; la preservación y disfrute de los recursos naturales; el ejercicio de la soberanía e independencia nacional y, sobre todo, el carácter consensual de nuestra carta fundamental.

Formas de gobierno y sistema político

En el México actual, con una sociedad más informada y participativa, el reto ahora parece ser construir un sistema político más adecuado y más ágil, menos rígido, es decir, que el sistema político se convierta en un instrumento de la sociedad para su participación pública y no en un verdadero obstáculo como lo ha sido constantemente; que el sistema político provea los mecanismos que garanticen el desarrollo adecuado del país, que sea garante de la estabilidad democrática y de la competencia política equitativa. Pensamos en un sistema político incluyente, que atienda el interés de las mayorías y que garantice los derechos de las minorías; que se desenvuelva en el equilibro entre los poderes públicos y respete los principios de soberanía, representación popular, división de poderes y federalismo; por tanto, es menester repensar el parlamentarismo como posible opción de régimen para México.

Debemos estar claros de lo que implica cada categoría, porque hasta ahora, en el debate público de nuestro país pasan como sinónimos los conceptos de régimen parlamentario, semiparlamentario y semipresidencial, cuando obviamente, no son lo mismo, pero sí están en lo que podríamos llamar la "esfera parlamentaria", es decir, comparten rasgos esenciales, aunque su naturaleza es distinta.

Adelanto desde ahora que para el momento de evolución política del país, la única estación posible para nosotros es la del sistema semipresidencial, transitar del sistema presidencial al semipresidencial, es decir, un sistema presidencial con elementos parlamentarios. Habiendo anticipado esta conclusión vayamos al repaso de las categorías políticas.

Presidencialismo o parlamentarismo

Los sistemas políticos no se definen exclusivamente con la presencia o con la ausencia de presidentes o monarcas. Obviamente, hay presidentes en sistemas presidenciales, como en Estados Unidos, en sistemas semipresidenciales como en Francia (V República), en sistemas semiparlamentarios, como en Alemania Federal e, incluso, en España, que es una monarquía parlamentaria, en donde al primer ministro se le llama presidente del gobierno.

Lo importante es verificar si el presidente es el Jefe de Estado y del gobierno o sí el Poder Ejecutivo se divide en Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, rasgo esencial del parlamentarismo.

En sentido contrario, el sistema presidencial concentra en una sola figura las funciones de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, como en el caso mexicano; en el caso de Estados Unidos, es un sistema rígido. El mandato tiene una duración predefinida en la ley; en el caso de México, el encargo dura seis años sin reelección; en el de Estados Unidos, dura cuatro y existe la posibilidad de una reelección. No hay una corresponsabilidad en el ejercicio del gobierno, ya que aunque los parlamentos ejerzan funciones de presupuestación, fiscalización y contrapeso en algunas decisiones, la facultad ejecutiva de gobernar recae exclusivamente en el presidente de la república, quien nombra absolutamente a todos los integrantes de su gabinete sin el concurso de las cámaras, salvo algunas excepciones en donde se requiere una ratificación, en el caso mexicano, y ratificación en todos los cargos, en el caso estadounidense. También destaca que el presidente es, fundamentalmente, responsable frente a la nación y, estrictamente, no es responsable frente a las cámaras, aunque éstas lo puedan llamar a cuentas y en caso grave, destituirlo; esta es la famosa figura del impeachment, sin parangón en el caso mexicano.

El sistema presidencial es funcional cuando se trata de un esquema bipartidista en donde el partido del presidente domina las cámaras o alguna de ellas o bien, en donde hay un gobierno dividido y una oposición que controla las cámaras y el presidente queda obligado a buscar los acuerdos de gobernabilidad con el partido opositor.

También es funcional cuando existe un multipartidismo con partido dominante, como fue el caso mexicano durante mucho tiempo o, mejor dicho un sistema de partido casi único, además de no contar con normas claras para una competencia equitativa; pero lo que es evidente, en nuestros días, es que el sistema presidencial con tres o más partidos competitivos, que no logran una clara mayoría en los comicios, complica la operatividad del esquema presidencial, porque implica que el presidente inevitablemente, o muy probablemente, será minoritario frente a los eventuales bloques opositores, situación que mermará su gobierno. Vale la pena tener en mente que en los sistemas parlamentarios cuando un gobierno no logra consolidar una coalición de mayoría y se erige en un gobierno de minoría, éste siempre es de escasa duración, y el llamado a las urnas se torna inminente para buscar una nueva mayoría. La rigidez del sistema presidencial impide esta posibilidad y, en nuestro caso, un arreglo de minoría durará cuando menos tres años: en el caso de Vicente Fox, su situación minoritaria se profundizó en las elecciones de medio término, perdiendo su bancada casi 60 diputados y colocando a su gobierno en un arreglo minoritario que lo vuelve prácticamente inviable, si tomamos en consideración su escasa vocación para el diálogo y de acuerdo con la oposición. La esfera parlamentaria presenta soluciones a este problema con sistemas políticos más flexibles que parten de la hipótesis de la responsabilidad compartida.

Sistema parlamentario

El sistema parlamentario puro o el esquema de Westminster, como se le conoce en la teoría política al modelo inglés, concentra en el parlamento las funciones de la asamblea nacional y las del ejecutivo; de hecho, el ejecutivo dimana de la asamblea nacional. La gente vota por sus diputados —en el caso inglés son todos de mayoría (628)— y el partido que obtenga la mayoría de los escaños tiene la facultad de encabezar al gobierno. El líder del partido mayoritario se convierte en el primer ministro, y en el caso inglés y en el español, que son monarquías constitucionales, el papel del monarca para hacer este nombramiento es en estricto apego a la voluntad popular expresada en las urnas, meramente simbólico. Todos los funcionarios del gabinete son diputados electos miembros del partido mayoritario y son responsables, obviamente, frente al parlamento. Por lo tanto, están sujetos al voto ratificatorio y a la moción de censura, según sea el caso. En estos esquemas, para hablar del español y del inglés, los jefes de Estado son los monarcas, en la actualidad, rey español y reina inglesa, respectivamente; y los primeros ministros son los jefes del gabinete y del gobierno. La duración de estos gobiernos no puede exceder de cinco años, pero el primer ministro en el caso inglés y el presidente del gobierno, en el caso español, tienen la facultad de pedirle al Jefe de Estado, al monarca, el llamado a elecciones generales, en el momento, dentro de ese lapso de cinco años, que les sea más conveniente para buscar un mandato adicional y la ampliación de su representación legislativa. En ambos casos, no hay límite para buscar mandatos sucesivos.

Es claro entonces que el sistema parlamentario del que habla el estatuto del PRD, si lo tomamos es strictu sensu, está bastante alejado de las posibilidades evolutivas del régimen político mexicano.

Sistema semiparlamentario

El sistema semiparlamentario viene de la tradición del parlamentarismo y busca depositar en una figura civil de gran prestigio la representación del Estado. Los casos alemán, austriaco, griego, polaco y portugués son ejemplos de estos sistemas. Normalmente vienen de una evolución de un sistema monárquico a uno republicano, donde el parlamento sigue concentrando los poderes fundamentales, pero existe la necesidad de depositar la representación del Estado en una figura que no sea un monarca; por lo tanto, se escoge la figura de presidente de la república, con funciones simbólicas y protocolarias, siendo estos personajes casi siempre muy queridos y de un inmenso prestigio, lo cual les permite jugar el papel de representantes del Estado y símbolos de la unidad nacional.

En todo lo demás, la operación es muy similar a la del sistema parlamentario puro, siendo los primeros ministros, y en el caso alemán, el llamado canciller, el depositario del poder real, jefe del gobierno, electo también en distrito o en lista por el electorado y ungido en el cargo en votación en el pleno del parlamento. Este espacio normalmente está reservado para los líderes partidistas.

Después de las definiciones anteriores, parece más claro aún como cada categoría tiene sus características, y como el uso indistinto de las mismas, a manera de sinonimia es claramente un error, diría yo, por falta de uso de estos términos.

Sistema semipresidencial

El esquema semipresidencial, aunque se aloja en lo que he llamado la esfera parlamentaria, parte de la tradición del sistema presidencial, en donde el presidente de la república es el Jefe de Estado y cuenta con atribuciones muy importantes, como las de la conducción de la política exterior, el mando de los cuerpos de seguridad y de las fuerzas armadas, la capacidad de veto en algunas materias, la suscripción de tratados internacionales, entre otras. El Jefe de Estado se elige directamente en las urnas y no es directamente responsable frente al parlamento.

Justamente, el matiz parlamentario aparece en la aceptación de que el Poder Ejecutivo es bicéfalo y se comparte con la figura del Jefe de Gobierno, que resulta nombrado a partir de la correlación de fuerzas expresada en el parlamento. El líder del partido dominante se convertirá en el primer ministro o Jefe de Gobierno, sea o no, del partido del presidente. En el caso de que sí sea del mismo partido, el presidente de la República refuerza su mandato y atribuciones, y domina en acuerdo con su Jefe de Gobierno en la escena pública y acuerda fácilmente los nombramientos de los integrantes del gabinete que no salen necesariamente de la asamblea, pero que sí deben ser ratificados por la misma y también pueden ser cesados después de un voto de censura o de no confianza.

Cuando un partido distinto al del presidente captura la mayoría en el parlamento se produce un gobierno de cohabitación, es decir, habitado por signos políticos distintos, y en el que primer ministro se hace cargo prácticamente de toda la función de gobierno, mientras el presidente se restringe a sus facultades exclusivas y tiene que depositar su confianza en el primer ministro, sabiendo que será un competidor político permanente.

El hecho de que la asamblea o el parlamento intervenga en la ratificación de los miembros del gabinete y del Jefe de Gobierno y que tenga la facultad de censura sobre los mismos, hace de ese Poder Legislativo un poder extraordinariamente fuerte y corresponsable con el Poder Ejecutivo para llevar a buen puerto, o a la crisis, al gobierno y al país. Vemos, por otro lado, que nada tiene que ver con el semiparlamentarismo, aunque "suenen" parecido, es obvio que su naturaleza y su origen son distintos.

Parece posible que México pudiera evolucionar hacia ese esquema de gobierno, es decir, un sistema presidencial con rasgos parlamentarios.

Es importante precisar que el número de partidos no depende del sistema político que se adopte; este factor depende más del sistema electoral del propio sistema político. Los sistemas de mayoría relativa, alientan sistemas bipartidistas altamente competitivos o de dos partidos dominantes y algunos otros marginales que cuentan con bastiones territoriales definidos. Los sistemas de representación proporcional o mixtos, que mezclan la representación proporcional y el esquema de mayoría, normalmente dan por resultado sistemas pluripartidistas altamente competitivos. Estas variantes hacen posible que existan sistemas bipartidistas o pluripartidistas en prácticamente todos los modelos políticos.

1 De hecho, no existe algún sistema bipartidista: se les llama así cuando dos fuerzas políticas predominan extensamente en el panorama político, pero nunca deja de haber formaciones políticas diversas, organizaciones alrededor de intereses muy concretos.
2 Aunque en Reino Unido existen dos partidos dominantes, el laborista y el conservador, existen otras fuerzas regionales de cierta relevancia, particularmente, el partido escocés, y otra tercera fuerza nacional con bastiones tradicionales que representa el Partido Liberal.

Los sistemas semipresidenciales y los semiparlamentarios son muy diferentes entre sí, cuentan con sistemas electorales similares, que producen un sistema de partidos parecido, es decir, un sistema de mayoría produce por lo general, un sistema bipartidista dominante, donde hay dos grandes partidos que absorben entre el 85 y 90 por ciento del voto, y pueden existir, en los márgenes, otros partidos políticos con algún bastión territorial que les dé alguna presencia en las cámaras.

De igual forma, si existen sistemas mixtos o de proporcionalidad pura, el resultado natural es el multipartidismo y la formación de coaliciones es absolutamente indispensable. Es relativamente más sencillo formar coaliciones gobernantes y coaliciones legislativas en los sistemas políticos del espectro parlamentario, es decir, parlamentario, semiparlamentario o semipresidencial, que en un sistema presidencial.

Construcción de coaliciones: rasgo parlamentario

En un esquema multipartidista en donde por lo general no hay un partido que capture la mayoría absoluta es muy importante que el presidente electo tenga la facultad de formar una mayoría legislativa y gobernante, a partir de la construcción de coaliciones estables y duraderas que le permitan contar con el respaldo para la aprobación de sus políticas públicas y con la corresponsabilidad del gobierno de parte de los partidos que participan en la coalición. Esto es perfectamente factible en un sistema semipresidencial, donde el presidente electo forma su gabinete y lo somete a la ratificación de alguna de las cámaras legislativas. En ese momento, la coalición gobernante y legislativa queda sellada, a la hora de hacer el diseño, la construcción y la ratificación del gabinete entre los partidos integrantes de la coalición que logre conformar una mayoría estable. Sin embargo, tampoco es imposible que esa coalición pueda romperse en el tiempo, pero en ese momento podría haber un llamado a elecciones, para buscar ampliar el respaldo del gobierno o de plano cambiarlo por uno que logre mayor respaldo social.

La reforma electoral posible de la LIX Legislatura: una reforma mínima pero crucial

Puede decirse que para las elecciones presidenciales de 2000, las principales reformas electorales emprendidas entre las diferentes fuerzas políticas y el régimen terminaron de fructificar. Aumentó considerablemente la credibilidad en la limpieza del proceso y en la imparcialidad de las autoridades encargadas de organizarlo y vigilarlo. El Instituto Federal Eelectoral se consolidó como la institución pública de mayor prestigio, a pesar de que poco tiempo atrás la desconfianza en las elecciones había sido muy alta.

Estas elecciones dotaron al país de una pluralidad sin precedentes en la historia reciente. Los resultados del 2003 repitieron la dosis de pluralismo político y lejos de conferirle al presidente de la república una mayoría legislativa a modo, el electorado decidió acotar al partido gobernante aún más de lo que ya estaba. El PRI obtuvo el 44.8 por ciento (224 curules) en la Cámara de Diputados, el PAN 30.20 por ciento (151 curules), el PRD el 19.4 por ciento (97 curules), el PVEM el 3.4 por ciento (17 curules), el PT el 1.2 por ciento (6 curules) y Convergencia el 1 por ciento (5 curules). Sin embargo, quedó de manifiesto el despilfarro y la voracidad de muchos políticos de ganar "a toda costa" y de hacer de la contienda política una contienda del dinero.

El IFE aplicó multas millonarias a casi todos los partidos políticos por haber excedido sus topes de campaña. Aunque las resoluciones han sido impugnadas por los representantes de los propios partidos, aduciendo, sobre todo, omisiones de tipo administrativo por parte de la autoridad electoral, las sanciones no se han revocado y destacan por su millonario monto. La multa para el PRI, fue de 78 millones 876 mil pesos; para el PRD, de 54 millones 766 mil pesos; para Convergencia, de 18 millones 83 mil pesos; para el PVEM, de 15 millones 576 mil pesos; para el PT, de 7 millones 766 mil pesos y para el PAN, de 3 millones 164 mil pesos.

Hoy es urgente reducir el costo de la política y recuperar la dignidad y el significado de las instituciones del Estado. Tenemos alternancia en el poder, falta construir una democracia plena, perfeccionar la democracia electoral y construir la democracia política y la democracia social sin demora. También, debemos construir ciudadanía, desde la sociedad, debemos asumirnos como ciudadanos a carta cabal, conocer y reconocer nuestros derechos, cumplir con nuestras obligaciones, exigir el buen desempeño de las instituciones del Estado y de las entidades de interés público, como son los partidos políticos. Desterrar la corrupción desde nuestra esfera individual, familiar y social.

Existe entre los partidos políticos plena conciencia de la necesidad de dar los pasos pendientes, empezando por atender los reclamos ciudadanos contra el despilfarro, la corrupción y la falta de transparencia en el manejo del dinero en la política.

Debate y propuesta actual sobre la legislación electoral

Actualmente, en el Palacio Legislativo de San Lázaro, se discute un proyecto de dictamen para la reforma electoral, basado en las iniciativas de los partidos políticos PRD, PRI y Convergencia y del ejecutivo federal.

La iniciativa del grupo plural de partidos es explícita en conferirle mayores facultades al Instituto Federal Electoral en fiscalización. Para tales efectos, se plantea facultarlo para solicitar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o a cualquiera de sus dependencias la información o documentación que estime pertinentes, inclusive a autoridades de procuración de justicia, sobre averiguaciones previas; de igual forma, el que pueda requerir a la misma Secretaría o bien a los órganos auditores de los congresos o las contralorías adscritas al Poder Ejecutivo federal o local la práctica de auditorías a cualquier persona física o moral, en relación con sus actividades con los partidos y agrupaciones políticas nacionales. También, se plantea facultar al IFE para solicitar a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores información referente a las operaciones bancarias y financieras de los partidos, las agrupaciones políticas nacionales y personas relacionadas con su financiamiento.

Otro objetivo será buscar dotar al Instituto Federal Eelectoral de la atribución para la contratación exclusiva de los tiempos en radio y televisión para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos.

Acotar el dinero privado en las campañas y lograr la reducción de los tiempos de las campañas presidenciales a cinco o seis meses, de las senatoriales a tres o cuatro meses y de las de diputados a dos o tres meses, también son objetivos de la iniciativa en comento.

También se trata de reducir prácticamente a la mitad el gasto de los partidos políticos sobre todo en años no electorales y reducir a la mitad el gasto de las elecciones intermedias para legisladores federales con respecto al gasto autorizado para las elecciones presidenciales.

De igual forma, se propone cuidar el patrimonio público de los partidos políticos nacionales y de las agrupaciones políticas nacionales, instituciones que deben de tener un inventario preciso de sus bienes muebles e inmuebles y en caso de que los partidos perdieran su registro, todos esos bienes pasarían a formar parte de los bienes del Estado.

En cuanto a la conformación del Consejo General del Instituto Federal Electoral y de los Consejos de los Institutos Electorales Estatales, ya existe un amplio consenso para que su conformación se rija bajo el principio de equidad de género, en donde ningún órgano pueda estar compuesto por más de dos terceras partes de un mismo género. Esta propuesta surgió del PRD.

Hay ya un consenso importante para que el Instituto Federal Electoral le brinde prioridad a la difusión de programas relativos a la educación cívica, tarea prioritaria que la Constitución le asigna en forma integral y directa a la autoridad comicial, que representa la oportunidad para cultivar la ciudadanía en todas y todos los mexicanos.

Estos son, a mi juicio, algunos de los temas más relevantes de la discusión actual sobre la reforma electoral. Es buena oportunidad para hacerlo porque será la única en esta LIX Legislatura. Se hace en este segundo periodo ordinario del primer año de ejercicio, o en un periodo extraordinario antes del 30 de junio de 2005 o no se hará en el corto plazo y para ese objetivo deben ir los trabajos a marchas forzadas.

Se agota el tiempo para la reforma del Estado

Si hacemos un poco de memoria recordaremos como el 5 de febrero de 2001, en la conmemoración del LXXXIV aniversario de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente Vicente Fox pronunció un discurso que empataba con el ambiente de expectación y esperanza reformadora y transformadora que se vivían en aquellos días. El presidente invitaba a que se hiciera una revisión integral de la Constitución Política y en esa dinámica buscar los grandes consensos nacionales para un nuevo pacto social para el avance democrático y el desarrollo del país. Sin embargo, después de este gran discurso el presidente calló y literalmente —visto en retrospectiva—, su imagen empezó a decaer. Tal parece que los artífices de ese mensaje, en particular el ahora ex embajador Porfirio Muñoz Ledo, fueron desincorporados del proyecto gubernamental y el presidente quedó a la deriva. Es evidente que el presidente Fox carecía y hoy sigue careciendo de una visión precisa de transformación del Estado y también quedó claro que su oferta mercadológica de cambio se agotó una vez que fue investido como presidente de la República. Jamás volvió a tocar el tema de manera tan directa, y el secretario de Gobernación, quien pudiera haber seguido encaminando el proceso de reforma se ha entrampado convirtiéndose en un mecanismo reactivo a los problemas, inmerso en las coyunturas, y nunca pudo transitar ni instrumentar eficazmente un mecanismo propositivo o de iniciativa política para la reforma del Estado.

Merece la pena destacar, sin embargo, a manera de excepción, que la única iniciativa del Congreso de la Unión, que no del presidente, como él mismo se la atribuía, que ha estado a la altura de los grandes consensos nacionales que se requieren, es la que dio origen a la nueva Ley de Acceso a la Información, que establece el mecanismo institucional para hacer pública la información oficial del Estado Mexicano, a través de procedimientos precisos de acuerdo a la naturaleza de la información misma, pero en definitiva, este ordenamiento trastoca de fondo la relación entre la sociedad y su gobierno en materia de documentación pública que siempre en la historia había estado vedada para el conjunto de los mexicanos, y establece la posibilidad de conocer abiertamente la información oficial.

Desencuentros para una reforma del Estado

Para profundizar más aún en el ambiente anticlimático para la generación de consensos necesarios para cualquier reforma constitucional, han estado por un lado, las constantes desaveniencias entre el presidente de la república y el Congreso de la Unión y, por otro lado, el trabajo del ejecutivo, desarrollado casi en la clandestinidad, en temas relativos a la reforma del Estado a través del INEHRM (Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana) y luego impulsados, después de un prolongado silencio, por Gobernación, quien de nueva cuenta, bajo su propia lógica y sin el menor cuidado y oficio político, sin querer consensar siquiera una agenda común de discusión nacional de estos temas, invita a las dirigencias partidistas sin explícitamente convocar a los legisladores de todos los partidos involucrados en este tema.

Descrita brevemente, esta es la manera en que, a pesar de contar con un entramado institucional suficiente para discutir estos temas y lograr el procesamiento de los consensos necesarios en el Poder Legislativo, y una coyuntura política favorable, si no es que excepcional, después del 2 de julio de 2000, el país, la sociedad, todos nosotros, perdimos la oportunidad de recoger con fidelidad el mandato que los ciudadanos nos dieron en las urnas en el año 2000, en el sentido de una profunda transformación del régimen político, de una profunda reforma democrática del Estado.

Última llamada

En este 2005, estamos ante los últimos meses en donde acercar posiciones para concretar los acuerdos necesarios parece aún plausible; después será demasiado tarde y ya no sólo para los grandes cambios, sino para los cambios necesarios.

¿Qué se ha logrado desde el 2000 hasta la fecha en materia de reforma del Estado? La verdad, muy poco, fuera de la Ley de Acceso a la información, que sin duda es la de mayor alcance en el ámbito de la reforma del Estado, los avances han sido magros. Pero es importante mencionarlos: se aprobó la reforma constitucional a los artículos 63 y 77, para la sustitución de legisladores por ausencia definitiva, que sí fue un acuerdo de la Comisión Especial para la Reforma del Estado; se promulgó la reforma al artículo 65 de la Constitución Política que amplía el segundo periodo ordinario de sesiones en seis semanas, iniciando ahora el 1 de febrero de cada año en vez del 15 de marzo (y culminándolo, de acuerdo al artículo 66 de la constitución política, que no fue modificado) hasta el 30 de abril1.

El Partido Revolucionario Institucional es el otro gran responsable que evitó mayor avance mostrándose como una mayoría inflexible ante cualquier iniciativa del ejecutivo que pudiera tocar los cimientos del viejo orden político.

El Partido de la Revolución Democrática también tiene su parte de responsabilidad ya que a pesar de tener mejor disposición para emprender la ruta de la transformación del Estado mexicano, careció de la fuerza real para impulsar mayores cambios y para sentar a los actores políticos a negociar democraticamente transformaciones de gran alcance, como si lo pudimos hacer en 1995-96 y 97, pero con el apoyo del resto de la oposición, entonces PAN, PVEM y PT, con quienes se conformó, también en la Cámara de Diputados, el llamado G-4 en la LVII Legislatura, que le significó al PRI no sólo haber perdido la mayoría absoluta, sino también el control de esta Cámara de Diputados.

Apuntes para una agenda posible para la LIX Legislatura en materia de reforma del Estado

A cinco años de la promesa de un gran cambio, debemos aceptar que la gran agenda para la reforma del Estado queda, si es el caso, para el 2006 y el 2007, dependiendo de la nueva correlación de fuerzas que se exprese en las elecciones generales del 2006, y si algunas fuerzas políticas del país logran construir una coalición mayoritaria y estable. No obstante ello, hay asuntos que habrán de cristalizarse en este año, debido al impulso que ya traen estos temas de tiempo atrás y a los esfuerzos que se hacen para los mismos en las Cámaras y en la sociedad civil y de manera destacada en la Asociación Nacional para la Reforma del Estado, (ANRE) presidida por Porfirio Muñoz Ledo.

1. La reforma al artículo 71, para que el Poder Judicial pueda iniciar leyes en el ámbito de su propia Ley Orgánica.

2. La autonomía del INEGI.

3. La reforma electoral con los contenidos ya comentados.

4. Voto de los mexicanos en el extranjero.

5. Normatividad en el uso comercial de los medios electrónicos de comunicación de candidatos, partidos y gobierno en elecciones —incluye equidad en acceso a medios.

6. Ley Federal de radio y TV.

7. Calidad de la comunicación política.

8. Fortalecimiento del Poder Legislativo.

9. Formación de mayorías estables de gobierno.

10. La reforma al artículo 72 en relación la eliminación de la facultad discrecional del presidente de no publicar las leyes aprobadas en el Diario Oficial, conocido como "veto de bolsillo", que ya fue aprobado en esta Cámara en la LVIII Legislatura pero que no ha sido aprobada en el Senado de la República.

La lucha por la democratización de la capital: otro gran pendiente de la agenda para la reforma del Estado

Debemos seguir luchando para que la reforma del Distrito Federal avance y recoja muchos de los contenidos del dictamen detenido por el PRI en la Cámara de Senadores y que profundice en otros temas de carácter municipalista. En este orden de ideas, debemos seguir luchando para que la capital del país se reconozca como sede de los poderes federales, pero también como una entidad política sui generis, por esta condición; sin embargo, como parte esencial del pacto federal. Debe reconocerse, también, que la concurrencia de poderes federales y locales es viable siempre y cuando queden bien definidas las funciones de cada uno y exista un eficiente control democrático entre órganos de gobierno y una relación más sólida, armónica y clara entre dichos órganos y los poderes de la Unión.

El Distrito Federal, debido a su composición social, económica y geopolítica debe ser entendido como un conglomerado urbano complejo y unitario, que exige un diseño institucional que responda a las necesidades de una ciudad única, con problemas y requerimientos urbanos que abarcan la totalidad de su territorio, y aun se expanden a las áreas connurbadas que componen la zona metropolitana de la Ciudad de México.

Debemos lograr el fortalecimiento de la autonomía del Distrito Federal en su régimen interior, dotar de mayores facultades a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, reconocerla como parte integrante del Constituyente Permanente y consolidar, para el Distrito Federal, un espacio de autonomía en todo lo relativo a su gobierno local, garantizando los derechos y prerrogativas que, dentro de tal espacio territorial, debe tener el gobierno federal.

No declinemos en la lucha histórica del PRD para construir un auténtico régimen municipalista para la ciudad, en donde, desde luego exista coordinación metropolitana como en todas las grandes ciudades del mundo, y un cuerpo colectivo de gobierno que dé fuerza y contrapeso a los ejecutivos locales, que ya no pueden seguir siendo llamados "delegados", por toda la connotación centralista de ese nombre, sino "jefes delegacionales" o "titulares de tal o cual demarcación" y deben, entonces, estar acompañados de un cabildo que integre a la función del gobierno local aspectos clave para la gobernabilidad democrática contemporánea como son la proporcionalidad, y la capacidad de gobernar con instituciones colegiadas que trasciendan la vieja noción del gobierno de "uno", para estar en capacidad de hacer gobiernos populares, comunitarios, participacionistas y democráticos.

Metodología y compromisos a futuro para la reforma del Estado

Todos los esfuerzos y cambios, con sus avances y retrocesos, fundamentalmente en lo electoral, constituyen lo que podemos llamar el primer tiempo de la construcción de un régimen más democrático o el primer tiempo de la Reforma del Estado. Todavía falta mucho por recorrer, pero hoy hay mejores condiciones políticas que ayer. Estamos entrampados y confundidos en lo que sigue: literalmente, el segundo tiempo y el tercer tiempo de la reforma del Estado; a saber, el cambio institucional que comprende un mayor equilibrio entre los poderes de la república, federalismo, medios de comunicación, órganos autónomos y régimen político en su conjunto. El tercer tiempo de la reforma del Estado corresponde a la elaboración de políticas públicas de Estado, es decir, reformas económicas y sociales del Estado, entre otras.

Desde luego que no se trata de un estricto orden cronológico, pero sí se trata de un estricto orden lógico, es decir, podemos emprender esfuerzos correspondientes a los tres tiempos, a los tres grandes rubros de manera simultánea, pero observando un orden secuencial. Podemos concebir una nueva política pública, pero amparada en una nueva institución o en una institución renovada, como es el caso de la Ley de Acceso a la Información que ya mencionamos con anterioridad, que crea su propio instituto de Acceso a la Información; o, como lo fueron las nuevas leyes electorales que entrañaban la reconversión de la institución electoral (la antigua Comisión Federal Electoral dependiente de la Secretaría de Gobernación) en un organismo que gradualmente se convertiría en un organismo autónomo del Estado y se erigiría en la máxima autoridad electoral del país.

Lo que no podemos hacer, por ejemplo, como ya lo vivimos en estas LVIII y LIX Legislaturas, es tratar de discutir sobre una reforma fiscal sin poner en la mesa ninguna propuesta que abarcara los temas de federalismo; no podemos emprender una reforma energética sin discutir una visión económica del Estado; no podemos emprender una reforma laboral sin estar en el marco de discusión de la reforma social del Estado; no podemos reformar la ley orgánica del Congreso sin dar la discusión de fortalecimiento al Poder Legislativo o legislar las figuras de democracia directa sin contar con nuevas reglas en los medios de comunicación electrónicos, por ejemplo. Todo eso se intentó, nada prosperó. Pareciera que obviamos una máxima: para legislar hay que acordar. Está claro que ha habido una enorme resistencia al cambio y existe un permanente riesgo de una posible "restauración" añorada por los cuadros más duros del viejo régimen. Debemos asumir que las circunstancias políticas son otras y que en un Congreso sin mayorías, el cabildeo y la permanente construcción de coaliciones estables o coyunturales debe ser una práctica cotidiana que nos permita avanzar hacia el Estado democrático y conjurar los intentos de cambio ficticio sin cambio real promovidos por el grupo neoliberal, en el poder desde 1982.

Finalmente, diremos que haremos todo el esfuerzo para legislar sobre los acuerdos que ya se han tomado en los puntos que hemos comentado con anterioridad, pero hoy se requiere que la reforma del Estado se aborde a profundidad y que sea un compromiso inequívoco también de lo que resta de la LIX Legislatura y en la LX Legislatura y de las subsecuentes, para que el Congreso de la Unión tenga la altura de miras de pactar una agenda para la consolidación de un Estado democrático que sea común y que también participen de ella los otros poderes y la sociedad en su conjunto. Vamos a insistir en revisar integralmente nuestra carta magna. Esta insistencia de pensar en una nueva Constitución que marque con claridad el arribo a una nueva era de desarrollo político, social y económico de la nación, no es necedad ni obsecación; es la firme voluntad de insertar a México con las armas legales necesarias, como instrumentos de la razón, al mundo complejo que hoy vivimos; es la vocación de encontrar una nueva relación posible entre la sociedad y el Estado.

* Ricardo Álvarez Arredondo.

1 Esta reforma nace de las iniciativas presentadas por varias fuerzas, pero la peculiaridad de la fecha que finalmente se adoptó en el dictamen de discusión y en la minuta aprobada por ambas cámaras fue una propuesta del PRD, presentada el 4 de abril de 2002, y en donde se sugería que la fecha de inicio del segundo periodo ordinario de sesiones (artículo 65) fuera justamente el 1 de febrero, con el objetivo de alargar a tres meses este segundo periodo ordinario que es actualmente muy corto, ya que va del 15 de marzo y se puede extender "no más allá" del 30 de abril.