Comisión de Transformación a Fondo del PRD

Subcomisión de Proyecto de Nación*

Política energética nacional**

Política energética de Estado

Constitucionalmente, la propiedad de los hidrocarburos es de la nación, la cual se reserva su uso exclusivo para su beneficio. La generación, transmisión y distribución de energía eléctrica destinada al servicio público también le corresponde a la nación en forma exclusiva. Con base en estas atribuciones el gobierno federal ha constituido poderosas empresas públicas cuya situación presenta serios problemas derivados de las políticas neoliberales que es necesario analizar y corregir en beneficio del desarrollo de la economía nacional y del bienestar de los mexicanos.

Objetivos

Revertir el proceso de extranjerización que se ha impuesto al país para encasillarlo en la categoría de exportador de crudo e importador de derivados.

Pretendemos hacer entender que el mejor aporte del sector para la nación consiste en su fortalecimiento y desarrollo integral autofinanciable y evitar despojarlo de cuantiosos recursos fiscales para otros fines a costa de su descapitalización.

Un sector energético fortalecido y pujante debe ser considerado por sus efectos multiplicadores como el más poderoso motor para el crecimiento económico y la generación de empleo dentro del proyecto democrático nacional que reclama la sociedad.

Fortalecer las actividades de las empresas públicas, revisando y adecuando su marco legal para que dispongan de autonomía de gestión, suficiencia financiera y transparencia contable y puedan cumplir plenamente con sus objetivos.

Establecer una Comisión Nacional de Energía en el ejecutivo federal que conduzca al país hacia una política energética integral y sustentable de óptimo nacional, de acuerdo a la obligación del Estado de organizar "un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación" (CPEUM, Art. 26, párrafo 1ero.)

Establecer legalmente que las reservas de hidrocarburos y el margen de reserva del sistema eléctrico nacional deben ser consideradas objetivos estratégicos de seguridad nacional cuyas magnitudes debe establecer explícitamente el Congreso de la Unión.

Defender la participación en el mercado internacional previa satisfacción de las necesidades internas rechazando tajantemente el papel de monoexportador de crudo.

Crear una política pública y una cultura social de uso eficiente y ahorro de energía.

Elementos de diagnóstico

México posee un importante sector energético estructurado a través de varios decenios. Considerado como estratégico para el desarrollo nacional, ha sido motor del crecimiento económico e industrial y ha generado una inigualable derrama de recursos a la hacienda pública. A la par, nuestras industrias energéticas nacionales han alcanzado un reconocimiento a nivel mundial por el capital acumulado, por su capacidad financiera, por sus ritmos de crecimiento y expansión, por su productividad y elevados niveles de calidad, así como por el alto nivel profesional y técnico de sus trabajadores. Esto ha sido a pesar de las políticas neoliberales y los intentos de privatización que se han aplicado en diferentes momentos en los últimos veinte años y de la corrupción administrativa en ciertas áreas de que ha sido víctima.

Los anteriores logros están hoy seriamente comprometidos ya que, en contra de la Constitución Política y en detrimento de un proyecto propio de desarrollo nacional, en los últimos diez años el gobierno federal ha venido aplicando una política de apertura del sector energético que atiende a las políticas neoliberales impuestas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, provocando con ello una privatización silenciosa y el desmantelamiento del sector.

De continuar con esta tendencia, avalada por la administración actual, en materia de electricidad, en el próximo decenio, los inversionistas extranjeros producirán 1100 TWH que equivaldrán a un 43 por ciento de la electricidad total que se generará en el país y, en el año 2012, ellos le venderán al sector eléctrico nacional el 60 por ciento de la electricidad total. Asimismo, la Secretaría de Energía ha otorgado cinco permisos de exportación de electricidad en la frontera mexicana para instalar plantas con una capacidad nominal de 2 mil 300 megawatts, que permitirán venderle anualmente a la unión americana, aproximadamente 17 TWH horas, con lo que podrían tenerse ganancias mínimas de 260 millones de dólares al año. Estas plantas importarán el combustible de la Unión Americana, .y solamente utilizarán el suelo mexicano para producir la electricidad y contaminación correspondiente Estos negocios tan rentables, con ganancias de 580 millones de dólares al año, deben estar en manos de nuestra industria eléctrica nacional.

Asimismo, en el caso de hidrocarburos, derivados de una extracción acelerada de petróleo para exportación, se han erosionado las reservas hasta diez años de duración; la reposición, se sitúa en promedios de 25 por ciento cuando el promedio internacional es de 80 por ciento. Además, y de manera más reciente, el país ha sido presionado a someterse a un proceso de integración energética continental y mundial que nos obliga a pensar en serio qué vamos a hacer, ya no sólo frente al absurdo de nuestro dispendioso patrón energético, sino frente a una creciente presión para que abramos nuestro subsuelo a la exploración por parte de compañías extranjeras; produzcamos más petróleo y más gas natural, incluso con inversión externa; exportemos volúmenes crecientes de crudo; permitamos que compañías, también extranjeras, exploren y exploten nuestro subsuelo, abran gasoductos y desarrollen redes locales de distribución en nuestras ciudades y zonas industriales; nos asociemos con refinadoras externas para producir más gasolina y más gas licuado; ofrezcamos apoyo al abasto —así sea limitado— de electricidad a Estados Unidos; para que abramos definitivamente nuestra sector energético a la competencia e impulsemos el mercado mediante figuras como los Contratos de Servicios Múltiples que están llevando al desmantelamiento de nuestra industria petrolera. Estas políticas y, en particular, los mencionados contratos poseen fuertes elementos de inconstitucionalidad que es urgente corregir mediante reformas a las leyes secundarias y enérgicas acciones legales, administrativas y políticas.

En estas condiciones, para satisfacer sus necesidades de energía en los diversos sectores (residencial, comercial, público, transporte, agropecuario e industrial) y de los diversos tipos (iluminación, calor, refrigeración, bombeo de aguas potables y negras, movimiento de personas y bienes), México consume diariamente una energía que equivale a poco más de dos millones de barriles diarios de crudo. Si a este consumo se suma la energía utilizada en la petroquímica y en otros sectores en el llamado uso no energético y la que consume el propio sector energético para poner a disposición de la sociedad la energía finalmente consumida, el volumen equivale a poco más de tres millones de barriles de petróleo al día.

Pese a esto México no se encuentra entre los mayores consumidores de energía. Canadá y Estados Unidos, con 32 y 285 millones de habitantes, tiene un producto dos y dieciocho veces, respectivamente, superior al de México, para lo cual disponen de siete veces más de energía por habitante y casi nueve más de electricidad también por persona. Además, por unidad de producto consumen menos que lo consumido en México. Sin pretender acceder a esos estándares de vida —por lo demás fuertemente dispendiosos, sobre todo en consumo de energía para transporte—, aunque sí con el ánimo de ser cada vez más eficientes en el uso de energía, es evidente que en México, con una mayor disponibilidad de energía, se puede y debe proporcionarse mayor bienestar a la población.

Sin embargo, un elemento dramático de nuestra realidad energética es que menos de 10 por ciento de esa energía corresponde a fuentes renovables: agua, viento, sol. La mayoría tiene dos características muy particulares que deben ser sometidas a una reflexión social más cuidadosa. Una primera, muy delicada, es que proviene de fuentes no renovables y que tienden a ser cada vez menos en relación a los requerimientos y las aspiraciones de la sociedad y, una segunda, tanto o más delicada, que la mayoría son altamente contaminantes, pues se trata de recursos fósiles cuya combustión genera bióxido de carbono y emite óxidos de azufre y óxidos de nitrógeno a la atmósfera, compuestos que colaboran a profundizar el efecto invernadero y la lluvia ácida, aunque nunca en la medida que lo hacen los grandes consumidores de energía de América del Norte y de Europa.

Por voluntad expresa de la sociedad mexicana, los recursos naturales —entre ellos los energéticos— son propiedad de la nación. Así, constitucionalmente, los recursos del subsuelo, las cuencas hidráulicas, las fuentes geotérmicas y todo recurso natural que puede ser utilizado para generar energía, así como sus beneficios y rentas —petrolera y eléctrica—, deben ser aprovechados no sólo para el bienestar de los mexicanos, sino para su consolidación como nación independiente y soberana en este mundo de creciente interrelación entre naciones y bloques de naciones. Merced a ello es mandato constitucional desarrollar las industrias nacionales del petróleo y de la electricidad "manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.". Esto es lo que da sentido a la fundación y a los esfuerzos de consolidación de las empresas públicas, desde la fundación de Petróleos Mexicanos (Pemex) y Comisión Federal de Electricidad (CFE) en el sexenio de Lázaro Cárdenas. Posteriormente, con la nacionalización de la industria eléctrica en 1960, se estableció el objetivo de desarrollar y fortalecer estas industrias —por lo demás consideradas como estratégicas— con la finalidad de garantizar un abasto de combustibles y electricidad suficiente, con calidad y al menor precio posible.

Sin embargo, tanto por sus desviaciones corporativas y presidencialistas, como por la permanente presión para que sus planes y programas se subordinen a otros objetivos, Pemex, CFE y Luz y Fuerza del Centro transitan por un periodo reciente de debilitamiento deliberado, de pérdida de capacidad financiera y productiva, de pérdida de recursos humanos y de desintegración con el resto del aparato industrial del país y con los centros de educación e investigación. Además, se las ha conducido a un esquema de precios que ha sido continuamente cuestionado y que, desde 1991, se sustenta en el principio del costo de oportunidad, lo que permite que toda la renta petrolera sea apropiada por la Secretaría de Hacienda. En el caso de la industria eléctrica, se ha sostenido un esquema de subsidios que descansa sobre la capacidad financiera del sector y que, sin duda, debe ser revisado y sometido a una mayor racionalidad. Todos estos elementos han sido utilizados como coartada para lanzar una campaña de modificación de los principios constitucionales bajo los cuales se han desarrollado nuestras empresas y, consecuentemente, las industrias petrolera y eléctrica.

¿Qué debemos o podemos hacer frente a esta terrible realidad que, por lo demás, se ha agudizado con la menor disponibilidad de reservas de hidrocarburos? ¿Qué, verdaderamente, podemos hacer para modificar, paulatinamente —sin duda— pero de forma irreversible, un patrón de energía sustentado en fuentes no renovables y contaminantes, cuyo componente principal, por cierto, tenemos que vender al exterior con el riesgo —aberrante, por lo demás— de no disponer de algo más de recursos fiscales para algunas necesidades básicas, dado que poco se paga de impuestos y los pocos que se pagan sirven para servir una dramática deuda. ¿Qué hacer para alterar de raíz nuestro patrón energético extenuante y contaminante?

Sí, en México ya hay muchos asuntos energéticos delicados que generan gran preocupación social: precio del gas natural y gas licuado, impuestos a los combustibles; subsidio eléctrico; insuficiencia de gasolinas, todos, finalmente, expresan la complejidad de una realidad que exige ser abordada con renovada visión y perspectiva para que las decisiones de hoy no retrasen el tránsito, irrenunciable e ineludible, hacia un nuevo esquema, un nuevo patrón, pero, sobre todo, una nueva práctica social en este asunto delicado de combustibles y electricidad, sin pérdida de soberanía.

Políticas sectoriales

Hidrocarburos

Aumentar la inversión en exploración para reconstruir las reservas de hidrocarburos. Derivado de una extracción acelerada de petróleo para exportación se han erosionado las reservas hasta diez años de duración; la reposición se sitúa en promedios de 25 por ciento cuando el promedio internacional es de 80 por ciento. El desarrollo de la frontera petrolera del país se ha mantenido estancado desde hace veinticinco años y es indispensable desarrollar la exploración e incorporación de nuevas regiones, especialmente en aguas profundas del Golfo de México. Por lo anterior, la inversión para exploración debe ser prioritaria.

Establecer legalmente la plataforma de extracción de petróleo crudo y gas. La extracción de hidrocarburos alcanzó el pasado mes de diciembre pasado el record de 3 mil 891 millones de barriles diarios de petróleo, ubicando a México como uno de los principales países productores del mundo; tal magnitud genera un flujo extraordinario de ingresos que se han hecho indispensables para la hacienda pública, pero agota aceleradamente una riqueza no renovable propiedad de ésta y de las futuras generaciones de mexicanos. La plataforma de extracción de hidrocarburos y las modificaciones que el Estado requiera de ella no debe seguir siendo decisión de coyuntura ni exclusiva del jefe del ejecutivo federal, sino facultad expresa del Congreso (en acuerdo con el ejecutivo) como asunto estratégico de seguridad nacional.

Moderar la extracción de petróleo crudo. Durante los últimos años, la extracción se ha acelerado hasta alcanzar 3 mil 891 millones de barriles diarios que se destinan en mayor medida al exterior, beneficiando el equilibrio fiscal de la federación pero afectando la viabilidad de los yacimientos. La extracción, más allá del ritmo natural, aumenta los costos y hace perder magnitudes considerables de la riqueza de los yacimientos. El ritmo de extracción de petróleo debe moderarse para dar tiempo a la reposición de reservas y a la expansión de la infraestructura local de transformación para obtener su máximo beneficio.

Diversificar el destino de la exportación de petróleo crudo y contribuir a mantener precios internacionales remuneradores. Las exportaciones de petróleo absorben el 55 por ciento de la extracción nacional y se dirigen casi exclusivamente a Estados Unidos. Son uno de los soportes principales del gasto público y por su magnitud (1.8 mbd) influyen al mercado internacional; proveen el abasto del mayor consumidor del mundo y son, explicita o implícitamente, instrumento de la política exterior del país. México, manteniendo su independencia, debe participar junto con otros países exportadores en la coordinación del mercado internacional, teniendo como objetivo principal el sostenimiento de los precios; para ello, la plataforma de exportación debe estar consignada explícitamente en el Presupuesto de Egresos y en la Ley de Ingresos de la Federación.

Ampliar la capacidad de refinación. Para capturar el mayor valor agregado posible del petróleo y eliminar las importaciones de productos destilados, que ascienden a más de 2.5 millones de dólares anuales, la nueva capacidad de refinación debe, además, ser diseñada para vincularse con la generación de electricidad a través de la cogeneración. La riqueza petrolera de México es abundante en crudos pesados con alto contenido de azufre por lo que debe promoverse la utilización de combustibles alternativos al gas natural (fondos de alto vacío, extractos demex, coque, etcétera) en una estrategia de diversificación de fuentes de energía e incorporación de tecnología eficaces y eficientes, que disminuya la importación de productos y den salida al combustóleo de alto contenido de azufre.

Recuperar la producción petroquímica y sustituir las importaciones de productos petroquímicos, que llegaron a 12 mil 800 millones de dólares durante 2003 (Rafael Beverido Lomelí, director de Pemex Petroquímica). Esta área, hoy deprimida y en proceso de cerrar plantas, debe ser, junto con Pemex Refinación, uno de los ejes de la nueva política industrial del país puesto que está vinculada con más de cuarenta ramas de la economía mexicana. Se deben ampliar todas las unidades de Pemex que puedan integrar cadenas productivas en el país. Pemex deberá establecer acuerdos de largo plazo para abasto de insumos y formulas de precios que fomenten la inversión privada en eslabones intermedios y finales de las cadenas industriales. Se debe impulsar la producción de petroquímicos a partir de naftas e hidrocarburos pesados. El esquema actual, basado exclusivamente en etano, dificulta la competitividad y obstaculiza la integración de cadenas importantes como son las del propileno, butadienos, butilenos, amilenos, entre otros. Las plantas productoras, en razón de la gran variedad de subproductos obtenidos, deben estar estrechamente ligadas a operaciones de refinación y generación de electricidad.

Gas Natural

Aumentar de manera urgente la producción de gas natural. Las tendencias de este energético en Norteamérica van hacia la reducción de su oferta interna. En México, la demanda de gas natural se ha disparado hasta hacer que su importación alcance una quinta parte del total, con precios que se han multiplicado afectando la generación de electricidad y a otras industrias que dependen de este energético. La rentabilidad de esta actividad debe conducir a reafirmar la exclusividad del Estado en su explotación y a reorganizar estructuralmente a Pemex para establecer una estrategia de financiamiento específico que lleve a desarrollar las potencialidades del país en este nuevo campo.

Alianzas estratégicas para la producción de gas natural. Hay una amplia frontera de hidrocarburos en aguas profundas del Golfo de México que debe ser explorada y aprovechada, y Pemex se ha rezagado tecnológica y financieramente para enfrentar solo una tarea de tal magnitud en el corto plazo. Por otra parte, corporaciones internacionales ya han avanzado en el desarrollo de la región. Por razones de oportunidad estratégica es necesario que Pemex celebre convenios de intercambio tecnológico con otras entidades para incrementar su capacidad de exploración y explotación de los hidrocarburos. Con el objetivo de iniciar la producción en el mediano plazo, es conveniente ampliar la exploración en el sector geográfico comprendido entre los puertos de Veracruz y Tampico, región donde diversos estudios geológicos prevén la presencia de grandes yacimientos de gas no asociado. De igual modo, la existencia de cuencas potencialmente productoras en el Mar de Cortés deben aprovecharse porque se encuentran aledañas a importantes centros de consumo en el noroeste (Baja California y Sonora), a las cuales Pemex no puede abastecer en forma económica a partir de las fuentes de producción explotadas en la actualidad.

Prohibir la quema de gas asociado, asignando las inversiones necesarias para su aprovechamiento. El valor económico y ambiental del gas natural obliga a lograr un aprovechamiento integral de las disponibilidades. Urge asignar los recursos necesarios para reducir a magnitudes de seguridad industrial el volumen de gas que se quema en las diversas regiones del país, sobre todo en la Sonda de Campeche. Asimismo, es necesario acelerar la terminación y conexión del sistema de compresión del complejo Cantarell, ya que con ello dejarán de quemarse aproximadamente 200 millones de pies cúbicos diarios. Por otra parte, el álgido debate en torno a la inyección de nitrógeno en ese importante yacimiento sugiere una revisión profunda del proyecto.

Régimen fiscal. México requiere con urgencia una reforma hacendaria integral que, sin recaer sobre los millones de mexicanos empobrecidos, aumente las fuentes de captación de la hacienda pública gravando a las personas de acuerdo a su capacidad económica y, con el mismo criterio, al sector informal de la economía. Existe un amplio consenso para que —por su importancia estratégica en la economía— Pemex utilice su excedente de explotación (incluida la renta petrolera) para financiar la explotación racional de este recurso no renovable y su industrialización en los ramos de refinación y petroquímica por tratarse de insumos que generan valor agregado y empleo y mueven la economía nacional. La política de utilizar el excedente de explotación para financiar los gastos operativos del gobierno federal y endeudar a Pemex o concesionar sus actividades bajo el disfraz de CSM afecta la expansión de la capacidad productiva del país y obliga a recurrir a importaciones innecesarias y onerosas. La insuficiencia de recursos fiscales agudizada por las políticas neoliberales debe ser atendida con las medidas que proponga la Convención Nacional Hacendaria para aumentar la recaudación sin perjudicar las actividades productivas y gravando en forma equitativa a la renta y patrimonio de las personas físicas.

Derecho sobre la extracción del petróleo. Se puede mantener este derecho con la tasa del 52.3 por ciento sobre el excedente de explotación de los ingresos por ventas de Pemex-Exploración y Producción, menos el total de costos y gastos de estas actividades, incluyendo las inversiones en bienes de activo fijo y gastos y cargos diferidos de las mismas por región petrolera. Actualmente, este residuo no debe exceder el monto del presupuesto autorizado por la SHCP para el ejercicio fiscal correspondiente. En nuestra propuesta, el presupuesto de inversión debe ser elaborado considerando las necesidades globales de Pemex por la CNE, a propuesta del mismo Pemex, lo cual impediría subestimar las necesidades de inversión para terminar cubriéndolas con costosos Pidiregas o inconstitucionales CSM. Los gastos capital de PEP serán propuestos por la empresa y aprobados por la CNE, cuyo presidente es el secretario de Energía y en donde también participa el secretario de Hacienda. Las regiones petroleras de explotación de petróleo y gas natural, considerando la productividad de los pozos, serán las que dé a conocer la CNE, a propuesta de Pemex, mediante reglas de carácter general.

Derechos extraordinario y adicional sobre la extracción del petróleo. El derecho extraordinario se establece aplicando la tasa del 25.5 por ciento sobre la misma base y el derecho adicional, aplicando la tasa del 1.1 por ciento. Sumados, los tres impuestos representan el 85.2 por ciento del excedente de explotación; son confiscatorios de la renta petrolera e impiden el financiamiento con recursos propios de la industrialización del petróleo que deben llevar a cabo Pemex Refinación, Pemex Gas y Petroquímica Básica. Esta practica, llevada a cabo durante más de veinte años, ha significado que el recurso no renovable extraído del subsuelo se ha evaporado en el gasto corriente y en el pago de la deuda del gobierno federal y ha vulnerado la capacidad productiva del sector y de la industria nacional. Es inaceptable que los 94 mil 324.7 millones de pesos de los gravámenes extraordinario y adicional a Pemex, que representan un 8 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno para 2004, no puedan obtenerse de un aumento en la recaudación sobre las personas de mayores ingresos o de un financiamiento del Banco de México al gobierno (actualmente prohibido por la Constitución Política debido a la reforma salinista) que tendría efectos menos nocivos para la economía nacional que seguir endeudando a Pemex. Además, el rendimiento productivo de las inversiones de Pemex garantizaría con creces el pago de dicho financiamiento al banco central.

Impuesto sobre los rendimientos petroleros. Se trata de un impuesto similar al ISR sobre las personas morales que, incluso, permite la consolidación de resultados entre empresas de un mismo grupo. Las empresas públicas no se consideran sociedades mercantiles y por tanto no son causantes de este impuesto, y su excedente puede ser más redituable si se destina a aumentar la capitalización del sector que además, mediante un adecuado manejo de tesorería podría redundar en un incremento del patrimonio público.

Los programas de inversión y fortalecimiento productivo de Pemex deben elaborarse dentro de una política de Estado que busque el fortalecimiento de la economía nacional y reconozca el papel estratégico que tiene el sector energético por mandato constitucional. En tanto, deben compactarse la variedad de derechos que paga considerando que debe hacer frente a compromisos fiscales, municipales y estatales dentro en un acuerdo con el Congreso que ubique el monto de su red fiscal en un porcentaje de su renta neta global.

Fondo de estabilización. Un serio problema de la rentabilidad de Pemex es la aleatoriedad de sus ingresos debido a su vinculación con el mercado internacional de hidrocarburos. Por ello, es indispensable contar con un mecanismo de reserva que permita hacer frente a los cambios y garantizar la estabilidad de sus ingresos. Desde 1999, el presupuesto federal contiene un mecanismo llamado Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros que opera para compensar a las otras fuentes fiscales y, en particular, los movimientos cambiarios del peso, a través de reglas acordadas unilateralmente por la SHCP. Su saldo se ha mantenido en niveles insignificantes por más que los precios internacionales del petróleo han sido altos. Es necesario que este fondo se establezca por ley para que su funcionamiento sea transparente y sometido al proceso presupuestal del Congreso. Se nutrirá con los excedentes del precio de referencia del petróleo aprobado por el Congreso que se acumularán para compensar caídas en el precio y, eventualmente, fortalecer la cuenta de inversión de Pemex.

Autonomía financiera de las empresas del Estado. Las dificultades financieras de las empresas públicas de energía y, en particular, de Pemex provienen del centralismo con que el ejecutivo las ha manejado y de la falta de autonomía en su ejercicio presupuestal. Más allá de los recortes del gasto federal a que se someten LFC, CFE y Pemex, particularmente ésta última es obligada a mantener un elevado superávit de operación como requerimiento del equilibrio de las finanzas del gobierno federal; los recursos para las empresas energéticas les son ministrados extemporáneamente, por lo que sistemáticamente registran subejercicios presupuestales y deben abstenerse de recurrir al mercado internacional de capitales si los grupos privados nacionales están en la misma circunstancia a juicio de la SHCP. Por otra parte, para adquisiciones y contratos están sujetos a la misma ley genérica que norma las actividades administrativas del gobierno federal o amarrados a esquemas de Pidiregas. Por eso, en paralelo a su régimen fiscal, Pemex debe tener un vínculo presupuestal distinto con el Estado que le permita hacer de su rendimiento económico y de su habilidad como empresa la fuente principal de su financiamiento y bajo un sistema moderno de fiscalización y transparencia.

Reintegrar la organización corporativa de Pemex. Pemex debe ser una empresa integrada y no sólo coordinadora de filiales, donde su planeación tenga en cuenta el cumplimiento de objetivos sectoriales nacionales y no, aisladamente, los de cada una de sus partes. Su estrategia productiva debe surgir de los requerimientos de la planeación nacional e industrial y de los consumidores nacionales.

Vincular los precios de transferencia a los costos de producción. Las autoridades hacendarias establecieron el enfoque de precios de oportunidad como política general para evitar subsidios y, supuestamente, lograr un mejor control contable y fiscal de Pemex, lo cual implica que la relación entre las distintas filiales de la paraestatal se finca en precios publicados en el extranjero. El resultado es que la única empresa que registra saldos positivos es Pemex Exploración-Producción y ha llevado a la quiebra contable a sus demás actividades industriales. Pemex debe asumir una función más amplia y trascendental que recaudar rentas fiscales para el Estado; debe promover y ser el eje del desarrollo industrial del país. Con ese propósito, debe modificarse la política de precios interorganismos, con formulas que, sin limitarse a los costos de producción, y teniendo en cuenta la generación de ingresos suficientes para la expansión de la infraestructura de la paraestatal y el pago de impuestos, permita que la industria nacional pueda desarrollarse y el país todo saque provecho de su abundancia energética.

Rediseñar el sistema de precios al consumidor final. La estructura de precios de los energéticos que produce Pemex determina en gran medida la suerte del resto de los precios y de la competitividad de la estructura productiva del país, por ello debe buscarse un esquema integral que favorezca la competitividad de los consumidores nacionales.

Hacer efectivos programas preventivos y correctivos, debido a la contaminación que generan las instalaciones, así como continuar con la mejora de los productos para lograr el mínimo impacto a las comunidades, aire, suelo y agua.

Fortalecer la investigación y desarrollo para el sector, particularmente, en el IMP y en las instituciones de educación superior que tradicionalmente han nutrido de especialistas al sector.

Electricidad

Mantener los grandes objetivos que dieron origen a la creación de la CFE en 1937, a la nacionalización del sector eléctrico en 1960 y a la incorporación de Luz y Fuerza del Centro como empresa pública en 1994.

Que todos los mexicanos, sin distinción de clase, nivel socioeconómico, nivel educativo o cultural y ubicación geográfica, dispongan facilmente en su vida diaria del fluido eléctrico, con máxima calidad y mínimo costo;

Que el aparato productivo disponga de un abasto en electricidad continuo, estable y a precios competitivos para aumentar su productividad y, por ese medio, alentar el máximo desarrollo económico;

Que la nación controle ese proceso y los recursos utilizados para ello, para que tanto su usufructo como la introducción de nuevas tecnologías a lo largo de la cadena eléctrica se traduzcan en beneficios para toda la sociedad y no sólo para unos cuantos privilegiados.

Establecer una nueva relación entre las dos grandes empresas eléctricas nacionales que permita optimizar su operación y elevar la calidad del servicio al usuario.

Mejorar la calidad del servicio. Fortalecer la cadena de generación, transmisión, distribución y comercialización, para mejorar la calidad del suministro de energía eléctrica, y ampliar los mecanismos de comunicación y atención a los usuarios del servicio sobre tarifas, facturación y cobranza, fallas de suministro y mecanismos de apoyo para el ahorro de energía. Impulsar un decidido programa de reducción de los usos ilícitos que, además de deteriorar la calidad del suministro, afectan sensiblemente las finanzas de las empresas eléctricas. Abrir áreas de servicio al cliente que la complejidad de la industria y los nuevos tiempos requieren.

Determinar las tarifas en función de costos reales. Estas deben ser equitativas, sustentadas en criterios técnicos, económicos y sociales, formuladas por nivel de tensión y tipo de suministro, agregando una asignación debidamente ponderada del costo de depreciación. Estas deben ser establecidas por el organismo regulador a propuesta del operador eléctrico. A propuesta de la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro, previa consulta con la Comisión Reguladora de Energía, la Comisión Nacional de Energía fijará, ajustará, modificará y reestructurará las tarifas para suministro y venta de energía eléctrica y las tarifas para los servicios de porteo y respaldo, entendiendo por éstos los de conducción, transformación y entrega de energía eléctrica.

Transferir al Congreso la potestad de fijar los subsidios sin cargo a las empresas eléctricas. Es elemental reafirmar el compromiso social de apoyar a las regiones y los sectores que realmente lo necesitan con subsidios suficientes, claros y transparentes. En adelante, dicho subsidio debe provenir del fisco y no gravar la economía de las empresas públicas. Los subsidios cruzados entre sectores de consumidores deben desaparecer. El monto y destino de los subsidios, cuando sean estrictamente necesarios, deben ser determinados, revisados y evaluados periódicamente por el Congreso.

Generación con diversificación de fuentes a cargo de CFE y LFC. Es necesario mejorar el equilibrio en el uso de las fuentes de energía para generar electricidad, poniendo topes a la penetración del gas natural, utilizando combustóleo, fondos de torre de alto vacío y biomasa en lecho fluidizado, desarrollando en forma combinada la energía eólica y la hidroelectricidad, impulsando la energía solar, la microhidráulica y el aprovechamiento de la basura. Establecer cuotas de participación de fuentes renovables de energía para la nueva generación eléctrica y aplicar una serie de mecanismos compensatorios para que estas compitan efectivamente con las fuentes tradicionales. El costo de tales mecanismos debe ser distribuido entre los consumidores de acuerdo a criterios de equidad y competitividad. Promover la investigación y el desarrollo de potenciales técnicos y económicos de las fuentes renovables de energía, así como de desarrollo tecnológico a través del Instituto de Investigaciones Eléctricas y del Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares. La diversificación energética alterna puede vincularse a los procesos de impulso a la generación distribuida.

Impulsar el desarrollo de la cogeneración en Pemex. Para flexibilizar y mejorar la eficiencia energética nacional, disminuyendo el costo de la electricidad, es fundamental aprovechar los excedentes térmicos de la industria petrolera para el servicio público de energía eléctrica.

Impulsar la generación distribuida. Resulta de interés nacional, en el contexto del fortalecimiento del desarrollo regional alentar los procesos de generación distribuida en su distintas modalidades: cogeneración y autoabastecimiento, eliminando toda simulación privatizadora o que esté al margen de la ley o del reglamento correspondiente y cuyas autorizaciones deberán estar sujetas a la planeación del sector eléctrico nacional. Lo anterior permitirá una mejor y más armoniosa utilización de los recursos energéticos y financieros, públicos y privados. Estas actividades no deben fomentarse mediante subsidios al servicio de porteo o de respaldo ni permitirse la venta de energía eléctrica entre particulares mediante sociedades de autoconsumo simuladas.

Inversión y financiamiento sin endeudamiento desmedido. La industria eléctrica estatal es capaz de financiarse de manera solvente y sin que ello signifique costos adicionales para los usuarios. Las tarifas deben ser la fuente principal de financiamiento de la expansión; el endeudamiento debe ser únicamente una fuente complementaria. En este último caso, es imprescindible buscar novedosos mecanismos de financiamiento en el mercado nacional y en el extranjero y abandonar los que resulten muy gravosos. Para incrementar los recursos propios de las empresas eléctricas se requiere, simultáneamente, abatir los costos de producción mediante aumentos de productividad y la reducción de las pérdidas en los procesos de distribución y comercialización.

Límite a la participación de particulares. Debe detenerse de inmediato la participación de los productores externos de energía eléctrica para que las empresas eléctricas públicas no pierdan el control del sistema eléctrico nacional y, junto con los organismos rectores y reguladores el Estado, mantenga las decisiones estratégicas, sin menoscabo del cumplimiento de los contratos firmados, al tiempo que deberán retomarse los proyectos de generación a cargo de las empresas públicas. Adicionalmente, en la perspectiva de la reforma integral del sector eléctrico se debe examinar la pertinencia de cancelar la figura jurídica de productores independientes de energía eléctrica. En ese contexto, los contratos existentes con las empresas que actualmente venden electricidad a CFE podrían convertirse en contratos de tipo construcción-arrendamiento-transferencia (actualmente obra publica financiada OPF) consiguiendo que estas plantas generadoras puedan ser operadas por CFE o LFC en su área geográfica. A las empresas que no quisieran negociar la conversión de sus contratos se les garantizaría, con plena certidumbre jurídica, la vigencia de las disposiciones originalmente pactadas hasta su vencimiento.

Exportación de Energía. Detener el otorgamiento de permisos de exportación a inversionistas extranjeros en la frontera norte del país, reservando esta importante oportunidad de negocio para el fortalecimiento del sector energético público.

Nuevo régimen fiscal. Reformular la relación entre las empresas eléctricas y la hacienda federal, para que paguen impuestos y contribuyan al fortalecimiento y financiamiento de la hacienda pública de manera clara y transparente.

Alianzas estratégicas. Deben buscarse alianzas estratégicas con otras empresas eléctricas internacionales de servicio público que permitan intercambios tecnológicos, así como de experiencias de planeación, organizacionales, administrativos y de gestión de recursos financieros.

Otorgar autonomía a los organismos públicos dentro de los lineamientos de una política energética de Estado. El eje central de la propuesta es conceder a CFE y LFC autonomía de gestión, es decir, autonomía administrativa presupuestal y técnica operativa, pero con responsabilidad y compromisos claros y precisos hacia la nación. El Estado se comprometerá a que el marco legal y regulatorio permita a las empresas públicas con la autonomía necesaria cumplir en las mejores condiciones con la misión que tienen con la nación y los usuarios.

Rescatar, fortalecer y modernizar a Luz y Fuerza del Centro. Reimpulsar las capacidades productivas de Luz y Fuerza del Centro tan lastimadas por la política de liquidación a que ha sido sometida durante los últimos 30 años es una tarea urgente. Es indispensable que LFC ejerza un presupuesto suficiente que le permita efectivamente modernizarse en todas sus áreas. Resolver los desequilibrios financieros provocados por el periodo de liquidación y equilibrar la generación en la zona centro del país permitirá fortalecer a la empresa y reinsertarla con todas sus potencialidades en el sector eléctrico nacional, ya que es una empresa que por su estructura tiene capacidad para ofrecer una interesante gama de diversidad de servicios a los usuarios mexicanos.

Urge corregir la inequitativa relación de intercambio de energía entre CFE y LFC. De entre todos los procesos a actualizar, los de automati-zación y modernización comercial son prioritarios pues redundarán, en el corto plazo, en una mayor calidad del servicio a los usuarios y en mecanismos de control que permitan castigar cualquier forma de burocratismo o corrupción. Abatir a márgenes mínimos y razonables las pérdidas no técnicas es un área de oportunidad de la empresa. El fortalecimiento de la generación en la zona centro, inclusive, explorando alternativas de generación distribuida y la modernización del proceso de distribución permitirán reducir las fallas en el suministro, así como abatir los costos.

La alta participación y tradición democrática de los trabajadores electricistas debe ser aprovechada en sentido propositivo como una fuerza para construir el compromiso productivo, responsable y nacionalista de los trabajadores con sus empresas y con el país.

Todo lo anterior requiere una ley orgánica de LFC, la que hasta ahora opera bajo un decreto presidencial.

Impulsar el uso racional de la energía. La posibilidad de conocer el potencial del uso eficiente de la energía requiere de un modelo detallado del consumo de energía por usos finales, así como de los escenarios de crecimiento. Este análisis permitirá definir con mayor claridad los sectores en donde es factible invertir en uso eficiente de la energía y, con ello, determinar metas de ahorro en el mediano y largo plazo que se traduzcan en políticas claras. Asimismo, este proceso debe incluir los beneficios ambientales locales y globales que se alcanzarían con las metas propuestas de eficiencia energética. La definición de metas de ahorro de energía también permite definir objetivos de largo plazo y actividades anuales claras, que ayuden al proceso de alcanzar los objetivos planteados; permite también orientar con claridad a los diversos actores en el proceso para el uso eficiente de la energía: usuarios, empresas consultoras, compañías energéticas, empresas productoras de equipo eficiente. Es fundamental profundizar la línea de normalización de equipos, además de ampliar las normas existentes y eliminar las barreras que actualmente limitan su cabal cumplimiento.

Reducción de la demanda. Proponemos la reorganización del programa de inversiones de CFE y LFC, incluyendo el financiamiento masivo de aparatos eléctricos, principalmente domésticos, de alta eficiencia, mismos que permitirían disminuir la demanda instalada en proporciones notables dentro del programa de crecimiento del sector. Como un ejemplo de esto, el FIDE ha logrado introducir 7.2 millones de lámparas fluorescentes de alta eficiencia en 1.32 millones de hogares; debería adoptarse el objetivo de llegar a la totalidad de los consumidores domésticos, que suman 24 millones. A su vez, esto podría ser una oportunidad para el desarrollo de la industria nacional, si se lograra que tales equipos fueran fabricados en el país.

Profundizar y ampliar los programas de administración de la demanda. Los proyectos de administración de la demanda desarrollados por la Comisión Federal de Electricidad y el FIDE, como el de la substitución de lámparas, los programas de incentivos y las tarifas horarias, deben seguirse desarrollando y ampliando.

Establecer una política ambiental para el sector energético. Hacer efectivos los programas preventivos y correctivos de la contaminación que generan las instalaciones, así como continuar con la mejora de los productos para lograr el mínimo impacto al aire, suelo y agua.

La política ambiental mexicana ha sido demasiado permisiva y por esta razón, las termoeléctricas que usan carbón o combustóleo en este país carecen del equipo de purificación de gases de combustión que por norma se usan en el resto del mundo. Proponemos que esta situación sea revisada y que las obras de construcción de sistemas de tratamiento de gases, sean construidos por firmas nacionales de ingeniería, construcción y suministro.

Reducir emisiones en termoeléctricas. Promover la instalación de tecnología de reducción de emisiones de óxido de nitrógeno y azufre en termoeléctricas. En el caso del azufre, es indispensable encontrar opciones tecnológicas para el uso del combustóleo y otros derivados como el coque de petróleo. En particular, debe revisarse la promoción de tecnologías como el lecho fluidizado, que permite el uso de combustibles de alto contenido de azufre reduciendo las emisiones de óxidos de azufre y de nitrógeno. Asimismo, la gasificación es otra tecnología que permite el uso de biomasa para la generación de electricidad.

Reducir los impactos de las plantas hidroeléctricas. El manejo de agua de las actuales plantas hidroeléctricas debe tener un mayor control, ligado a las predicciones climáticas. La gran inundación de Tabasco de 2001 muestra la necesidad imperiosa de esto. Los nuevos proyectos hidroeléctricos deben desarrollarse con diseños que permitan reducir al mínimo sus impactos, ambiental, económico y social. Consideramos necesario convocar a un gran foro nacional donde tengan cabida tanto la comunidad académica como los ambientalistas, pero también los constructores y los pueblos de las cuencas con potencial hidrológico. Ahí, deberemos analizar la rica experiencia nacional en la construcción y operación de plantas hidroeléctricas y otros embalses para usos agrícolas, con el objetivo de revisar este capítulo de la historia nacional reciente.

Hacer más eficiente y limpio el uso de la energía en el transporte. El uso de energía en el sector transporte es el principal causante de las emisiones contaminantes a la atmósfera de las grandes ciudades del país. Debe mejorarse la calidad de los combustibles y la normatividad del transporte particular.

Definir una estrategia para atenuar el cambio climático global. Cada vez se presenta con mayor importancia el debate sobre la posibilidad de que México establezca compromisos de disminución de emisiones de gases de efecto invernadero. Asimismo los nuevos mecanismos internacionales de desarrollo limpio y bonos de carbón están adquiriendo mayor trascendencia. Es fundamental que el país, con una participación importante de la investigación académica, reconozca la importancia de tomar decisiones sobre estos problemas y los enfrente de la mejor manera, conciliando los intereses de desarrollo nacional con los de mitigación y compromisos internacionales. En este tema, es además fundamental integrar los esfuerzos de la parte forestal con la energética.

Mejorar la eficacia de la regulación y fortalecer las instituciones reguladoras. Es indispensable revisar la regulación y su cumplimiento por parte de los permisionarios de la distribución de gas natural para uso doméstico (Distrito Federal-Zona Metropolitana del Estado de México, Toluca, Puebla, Cuernavaca y Querétaro-San Juan del Río). Frente a los retos que plantea una mayor participación de actores en la industria eléctrica, es vital garantizar la creciente fortaleza de los organismos de gobierno y supervisión, así como la mayor solvencia técnica y administrativa de las entidades reguladoras, las cuales deben responder tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo; sin embargo, hay que tener en cuenta que sólo se tendrán instancias reguladoras y rectoras fuertes y maduras a medida que se fortalezca y madure la vida democrática en nuestro país. Además del control de precios, así como de la vigilancia de la confiabilidad y la buena marcha de los sistemas, deben supervisarse las inversiones para que resulten ser las necesarias y suficientes para la adecuada expansión de los sistemas de generación, transmisión y distribución de fluido eléctrico. Es indispensable avanzar en la regulación de la conducta que deben observar los múltiples actores de una industria eléctrica nacional en la que, además de CFE y LFC, hay autoabastecedores, cogeneradores y productores independientes, cuya situación jurídica debe revisarse sin dilación.

Planeación integral de recursos, oferta y demanda. El gobierno debe respaldar e impulsar la capacidad de la sociedad para responsabilizarse de su propio desarrollo energético. Una industria energética moderna exige una sociedad y unos consumidores con amplia información y creciente capacidad para comprender la operación de esa noble industria, así como sus problemas y retos técnicos y financieros. Esa capacidad permitirá a la sociedad construir formas y mecanismos de regulación y evaluación de la operación de la industria, así como diseñar instrumentos para perfeccionar su proceso de programación. Debe realizarse una planeación de largo plazo, integrando todos los componentes de la canasta: recursos naturales, oferta energética en todas sus formas y acciones para racionalizar su consumo. En muchos casos resulta mejor invertir en la reducción de la demanda que en la expansión de la oferta.

* Coordinador: Jorge A. Calderón Salazar.

** Integración del documento: Octavio Cortés.