El desafuero: abuso de poder

Miguelángel García-Domínguez*

El abuso del poder persecutorio que deriva frecuentemente de las decisiones arbitrarias que toman los titulares del ejecutivo y ejecutan las procuradurías, distorsiona la justicia; para evitarlo, debe darse verdadera autonomía a los órganos de procuración de justicia penal.

El acontecimiento más escandaloso de abuso del poder persecutorio es el caso El Encino, que se ha convertido en el asunto jurídico-político más importante del México de hoy. He aquí los antecedentes:

I

1. En su demanda de amparo contra el decreto de expropiación del predio El Encino, la empresa Promotora Internacional Santa Fe afirmó que las autoridades responsables dejaron ese predio sin acceso a la vía pública, por el sur, con un talud de 25 metros de alto en la vialidad Carlos Graef Fernández y, por el norte, con un talud de 30 metros de alto en la vialidad Vasco de Quiroga (Antecedente 25, página 10, segundo párrafo; décimo concepto de violación, página 33, primer párrafo).

2. El juez de distrito concedió, en el juicio de amparo, la suspensión definitiva para el único efecto de que se paralicen los trabajos de apertura de las vialidades, sólo en la parte de las fracciones expropiadas que servían de acceso al predio denominado El Encino y para que se abstengan de bloquear y cancelar los accesos al predio del quejoso.

3. No obstante, lo que el quejoso relató en la demanda de amparo, ante el actuario del Juzgado de Distrito, en la inspección que él realizó el 5 de abril de 2001, se cercioró de que por el sur, desde la avenida Carlos Graef Fernández existe una vereda de 50 centímetros de ancho y, por el norte, desde la avenida Vasco de Quiroga hay otra vereda de dos metros y medio de ancho que se reduce después a metro y medio; y que, a través de ellas, el actuario pudo ingresar al predio El Encino.

4. Con fecha 17 de agosto de 2001, la empresa quejosa denunció que las autoridades responsables violaron la suspensión en virtud de que continuaron realizando trabajos en las fracciones expropiadas, bloqueando el acceso al resto del predio El Encino con la maquinaria pesada usada en la construcción de las vialidades Carlos Graef Fernández y Vasco de Quiroga.

5. El 22 de agosto de 2001, el secretario de Gobierno, por sí y en ausencia del jefe de Gobierno, rindió informe en el sentido de que: "no son ciertos los actos que se imputan al Jefe de Gobierno del Distrito Federal en la denuncia de mérito, consistente en la violación a la suspensión definitiva de los actos reclamados, pues esta autoridad, contrario a lo aseverado por el representante legal de la quejosa, no ha llevado a cabo las conductas que indebidamente se le imputan, por lo que no ha desacatado la suspensión…".

6. El 30 de agosto de 2001, el juez de distrito resolvió el incidente de violación de la suspensión declarando infundada la denuncia, por lo que hace al secretario de Gobierno y a las otras siete autoridades ejecutoras que negaron haber violado la suspensión, sin que haya prueba que demuestre lo contrario.

Pero respecto al Jefe de Gobierno consideró que él sí continúa realizando trabajos de apertura de vialidades y declaró fundado el incidente, por lo que se refiere a dicha autoridad ordenadora, dando vista al Ministerio Público Federal.

El juez de distrito llegó a la conclusión de que sólo el Jefe de Gobierno violó la suspensión, porque consideró como confesión de la violación de la suspensión (por parte del jefe de Gobierno, quien no lo firmó), un párrafo del informe, mutilado y sacado de su contexto, en el que se afirma "…debe decirse que si bien es cierto que se han continuado los trabajos de apertura de las vialidades Carlos Graef Fernández y Vasco de Quiroga,…" pero suprimió la parte del párrafo que continuaba diciendo: "ello no implica violación a la suspensión…"

Debe hacerse notar que fuera de El Encino, la construcción de la avenida Carlos Graef Fernández tiene más de 400 metros y la avenida Vasco de Quiroga tiene más de 650 metros. Además, para no violar ni la suspensión ni la sentencia que concedio el amparo en relación con el caso de El Encino, el Gobierno del Distrito Federal construyó una vialidad alternativa a las avenidas Carlos Graef Fernández y Vasco de Quiroga, por el derecho de vía de la carretera de cuota México-Toluca.

Consecuentemente, está probado que el jefe de Gobierno del Distrito Federal no violó la suspensión definitiva concedida a los dueños de El Encino.

II

El 14 de noviembre de 2001, el Ministerio Público Federal inició la averiguación previa 1339/FESPIE/ 2001, contra el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a pesar de que fue hasta el 31 de enero de 2002 cuando el juez de distrito le dio vista con la resolución de violación a la suspensión.

El 20 de junio de 2003, Promotora Internacional Santa Fe, promovió amparo contra la Procuraduría General de la República reclamando que no se había pronunciado sobre el ejercicio o no ejercicio de la acción penal.

El Juzgado Cuarto de Distrito "A" en Materia Penal del Distrito Federal ordenó que en un plazo de 30 días hábiles debía determinarse si procedía o no el ejercicio de la acción penal. El Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito confirmó la resolución del juez de distrito. En otras palabras, no se ordenó que se ejercitara la acción penal.

III

La Constitución (art. 107, fracc. XVI) establece que en caso que se denuncie la inejecución de una sentencia que concede el amparo, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede estimar que es excusable el incumplimiento, en cuyo caso otorgará a la autoridad responsable un plazo prudente para que ejecute la sentencia; además, una vez determinado el incumplimiento, la Suprema Corte de Justicia puede disponer de oficio el cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo; pero, aún más, ante la inactividad procesal o la falta de promoción de parte interesada en el procedimiento tendiente al cumplimiento de la sentencia de amparo, procederá la caducidad, es decir, la Constitución considera que lo importante es que se cumpla la sentencia que concede el amparo, no que se tipifique un delito formal; por ello, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe realizar un esfuerzo importante para que se respeten las sentencias de amparo y, sólo en caso de que no se logre, durante el trámite del procedimiento, considerará cometido el delito, siempre que el quejoso mantenga el interés.

La propia Constitución (art. 107, fracc. XVII) previene que la autoridad responsable será consignada cuando no suspenda el acto reclamado debiendo hacerlo. No se establece a qué órgano del Estado le corresponde hacer la consignación y pedir el desafuero, pero por razón de ubicación de la norma y de las consecuencias de su aplicación, ya que tanto la inejecución de una sentencia de amparo como la no suspensión del acto reclamado traerían las mismas consecuencias, es decir, la separación del cargo y la consignación penal y, en casos como éste, el desafuero, debe afirmarse que le corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la función de consignar a la autoridad responsable. Tampoco se establece qué procedimiento debería tramitarse para ello, pero tendría que llevarse al cabo un procedimiento similar al que se establece para el caso de inejecución de sentencia de amparo.

En enero de 2005, el Tercer Tribunal Colegiado con sede en Mazatlán, Sinaloa, resolvió que un juez no puede denunciar ante la Procuraduría General de la República a las autoridades que considere que violaron una suspensión, pues a la que le corresponde denunciar esta situación es a la Suprema Corte de Justicia. También, dicho tribunal, pidió a la Corte que decida si es el criterio correcto.

IV

En nuestro país sólo hay ocho casos de consignación de autoridades, de tercero o cuarto nivel, por violación de la suspensión definitiva, y en siete se negó la orden de aprehensión; y nunca había habido una petición de desafuero por este motivo.

El caso de El Encino es el único en la historia del país en que se ha pedido el desafuero de un servidor público de primer nivel por la violación de un auto de suspensión definitiva, y sería el único en que se aplicarían sanciones por violación a la suspensión, por lo que se trataría de penas inusitadas, lo cual viola el artículo 22 de la Constitución.

V

La norma penal se integra por el tipo delictivo y la pena, y un tipo penal sin pena es sólo un precepto declarativo.

El artículo 206 de la Ley de Amparo determina que a la autoridad responsable que no obedezca un auto de suspensión debidamente notificado, se le impondrá la sanción establecida en el Código Penal Federal para el delito de abuso de autoridad.

El artículo 215 del Código Penal Federal, que regula el delito de abuso de autoridad, establece una pena para ocho de las conductas que tipifica y otra pena para las otras cuatro; la desobediencia a un auto de suspensión no está entre ellas.

Por tanto, para castigar el delito tipificado en el artículo 206 de la Ley de Amparo habría que imponer, por analogía o mayoría de razón, alguna de las dos penas que establece el artículo 215 del Código Penal.

Ahora bien, el artículo 14 constitucional prohíbe imponer en los juicios del orden criminal, por simple analogía o por mayoría de razón, pena que no se encuentre en una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

VI

Este es un caso evidente de tentativa de golpe de Estado, puesto que el Poder Ejecutivo Federal, violando la Constitución, está haciendo el intento de derrocar al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, que fue elegido por el pueblo, para eliminar al más fuerte contrincante político, según las encuestas, que tiene el partido del presidente Fox.

* Abogado y profesor universitario. Ex procurador general de justicia de Guanajuato. Expresidente del Supremo Tribunal de Justicia de Guanajuato. Ministro jubilado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.