Política económica y reforma fiscal en México

Jrge A. Calderón Salazar*

Desarrollo económico y política fiscal

La nueva política económica es parte fundamental de la discusión sobre la reforma democrática del Estado. La reforma fiscal integral es esencial para el apoyo a la infraestructura productiva. Un manejo adecuado de la política económica debe permitir el crecimiento sostenido del PIB y la redistribución de la riqueza nacional como eje estratégico del combate a la pobreza, para fortalecer el federalismo y la democracia, instrumentar una adecuada fiscalización de los recursos públicos, avanzar hasta las últimas consecuencias en el combate a la corrupción y eliminar el uso discrecional de los recursos públicos. En consecuencia, la política económica y la política fiscal no deben limitarse a la simple recaudación de impuestos; debe ser, ante todo, promotora del desarrollo económico y social.

Un Estado democrático dispone la rendición de cuentas bajo control ciudadano y del Congreso de la Unión, permitiendo la fiscalización oportuna y transparente del ingreso, del gasto y la deuda pública.

El sector financiero, en vez de ser un apoyo al desarrollo y la recaudación, durante años ha diferido el pago de impuestos y los ha usado para la capitalización de sus propias reservas. Adicionalmente, el PRI y el PAN han aprobado la conversión de los pagarés Fobaproa en deuda pública subordinada por más de 750 mil millones de pesos. Reiteramos: este subsidio a banqueros debe ser revisado y, previa realización de las auditorías a bancos que ordenó la Auditoria Superior de la Federación, reducir de manera significativa su costo fiscal.

Es preciso revisar la situación de privilegio de la industria maquiladora. Se requiere la revisión integral del régimen fiscal de estos sectores que se han beneficiado de un sistema de exenciones, privilegios y subsidios multimillonarios: el altamente exportador, bursátil, financiero y el de autotransporte. Además debe realizarse una reforma integral del gasto público.

El bajo nivel de ingresos públicos de apenas un 11 por ciento del PIB, como ingresos directamente derivados de la recaudación fiscal —y en términos globales sólo el 22 por ciento del PIB—, pone en grave riesgo el cumplimiento de las funciones sustantivas del Estado nacional y obliga, como tarea impostergable, a una reestructuración del conjunto de la política de ingreso-gasto, coordinación fiscal, deuda pública y supervisión del gasto público.

Los gobiernos neoliberales de los últimos años hicieron una reducción muy severa en la participación del Estado en el producto nacional. Es viable realizar una reforma fiscal integral, pasar de 11 a 16 por ciento el ingreso directo proveniente de la recaudación de impuestos e ir disminuyendo gradualmente el peso tan amplio que tienen en las finanzas nacionales las transferencias fiscales de Pemex. La tercera parte de los recursos federales (alrededor de 600 mil millones de pesos) provienen de esta paraestatal; por ello, deben crearse mecanismos para situar como meta de desarrollo a mediano plazo el incremento del ingreso y el gasto público a través de vías sanas, estables, equitativas y justas con el fin de que en un decenio la participación del gasto público en el PIB alcance el 35 por ciento.

En el corto plazo, es fundamental establecer la meta de incrementar la recaudación fiscal no petrolera en 400 mil millones de pesos. Sólo así podrá financiarse de manera estable y no inflacionaria un programa social de protección a adultos mayores y atención a grupos vulnerables, desarrollar un programa de expansión del gasto público en obras de infraestructura, ampliar la inversión en desarrollo rural e impulsar el desarrollo regional. Estas medidas son indispensables para reactivar el mercado interno, obtener gradualmente una tasa de crecimiento de la economía nacional del 7 por ciento y lograr la generación un millón de empleos permanentes en el sector formal.

Muchas naciones de Europa y la mayoría de los países de la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) tienen este rango de participación de ingreso y gasto público; lograrlo, exige el combate a la evasión fiscal, ampliar la base de contribuyentes, la reforma fiscal, el combate a la corrupción, medidas de sobriedad republicana que estimamos indispensables, además del incremento de la eficiencia. Es inaceptable que en el sector más dinámico de la economía mexicana, impulsado durante más de 20 años por gobiernos neoliberales, las industrias y corporaciones altamente exportadoras, prácticamente no esté contribuyendo a las finanzas públicas de México. No podemos continuar con un régimen impositivo donde empresas con una plataforma exportadora de más de 170 mil millones de dólares (más de un millón de millones 700 mil millones de pesos) contribuyan con una mínima aportación fiscal.

La inequidad es, hoy como ayer, rasgo por excelencia de nuestra estructura tributaria. El impuesto sobre la renta capta, si lo comparamos con la porción de ingresos de cada segmento, una parte mayor del trabajo que del capital. Además, en el caso de los salarios, tiene tasas muy elevadas para los ingresos bajos y medios, y diversas formas de exención y evasión de los sectores de altos ingresos. La utilidad de las empresas tiene una tasa desproporcionadamente menor, a la establecida para los pequeños y medianos empresarios. Hay tratamientos especiales bajo el régimen de consolidación diseñados para premiar a los más fuertes. Las operaciones financieras prácticamente no están gravadas, situación que existe en materia de utilidades derivadas de compra-venta de acciones. Los ingresos indirectos, los impuestos derivados del consumo —por naturaleza regresivos— tienen un peso extremadamente alto en comparación con otros países de desarrollo similar al nuestro.

Se toleran muy elevados niveles de evasión, no sólo por la vía de actos ilegales, sino porque la ley tiene numerosas lagunas deliberadamente incorporadas a lo largo de veinte años de gobiernos neoliberales para disminuir la participación del Estado en la economía.

Los altos índices de incumplimiento de obligaciones fiscales obedecen no solamente a incapacidad gubernamental o la reducción del peso del Estado. En muchos casos, hay una silenciosa resistencia social ante una política de gasto público que el pueblo mexicano considera injusta, y más ante las constantes prácticas de corrupción. Prueba de ello es lo sucedido en 1995, cuando el IVA, injustamente y en un acto arbitrario, fue elevado del 10 al 15 por ciento con el voto favorable de los grupos parlamentarios del PRI y el PAN. El pueblo mexicano reaccionó ante esta medida arbitraria a través de una resistencia silenciosa y se redujo la recaudación del IVA. Esto fue resultado de la incapacidad recaudatoria de la administración pública y de la resistencia social.

Ejes de la reforma fiscal

Nuestro país requiere planear estratégicamente el desarrollo de su economía. Requerimos urgentemente de una planeación estratégica de mínimo 25 años, donde haya acuerdos concertados por los grupos parlamentarios del Congreso de la Unión, por los sectores productivos y las organizaciones sociales. Las autoridades hacendarias deben entender que hay más fuentes de ingreso fiscal, que no es posible recargar la recaudación en tan pocos contribuyentes, que debe abandonarse el proteccionismo para ciertos sectores minoritarios de la población. La política fiscal es un instrumento poderoso para orientar la economía de un país. En la actualidad estas políticas manejan un esquema de prioridades ajenas a las necesidades del desarrollo nacional y la pronta atención de los problemas sociales.

La política fiscal que han mantenido los regímenes neoliberales ha llevado a un abandono de las responsabilidades económicas fundamentales del Estado consistentes, primordialmente, en desarrollar la infraestructura productiva y mejorar las condiciones educativas y de salud de la fuerza de trabajo que constituyen el núcleo para el incremento sostenido de la productividad, única garantía del bienestar futuro de México y de su inserción competitiva en el mercado mundial. Así, mientras que el gasto y la inversión pública en los países de la OCDE se acercan a la mitad del PIB, en nuestro país no alcanza ni siquiera a una cuarta parte del mismo. Desde 1983, una de sus orientaciones fundamentales ha sido el pago del servicio de una creciente deuda pública, interna y externa, que sin embargo, ha bajado en los últimos años como proporción del PIB, gracias a al venta de empresas públicas de importancia estratégica para la nación y la adopción de estrictas políticas de austeridad con un alto costo social.

Adicionalmente, existe una descapitalización acelerada de las empresas e instituciones públicas y un abandono de la creación de las condiciones indispensables para el mínimo respeto de la dignidad humana de la inmensa mayoría de los habitantes de este país.

El "sistema" tributario mexicano adolece de serios problemas, precisamente por su falta de planeación estratégica y preocupación por la sociedad en general, por lo que carece del sentido promotor del desarrollo nacional que caracteriza a las estructuras fiscales en los países con los cuales competimos comercialmente. En su función recaudadora es público y notorio que es ineficaz y excesivamente dependiente de los ingresos petroleros, lo que ha producido que toda su función fiscalizadora la concentre en muy pocos contribuyentes, como ha sido explicado en párrafos anteriores. Dicho sistema, tampoco cumple con la función redistributiva a la que está obligado, pues es altamente regresivo, por basar su recaudación mayoritariamente en los impuestos indirectos e insuficientemente en los impuestos distributivos como el Impuesto Sobre la Renta (ISR), así como en la inadecuada e inequitativa falta de progresividad de las tarifas de los servicios públicos.

Su función promotora del desarrollo nacional es incierta, dadas las excesivas facultades discrecionales del ejecutivo y los funcionarios hacendarios, desconociendo la indispensable seguridad jurídica que requiere y debe tener cualquier sistema legal. Como conclusión, México tiene un sistema tributario que desalienta a la inversión productiva por su extrema complejidad, discrecionalidad y falta de una verdadera preocupación por los intereses de la población en general.

La reforma fiscal integral y el ejercicio del gasto deberán enfocarse hacia los siguientes objetivos: apoyar el desarrollo de la infraestructura productiva, redistribuir la riqueza nacional como el eje estratégico de la lucha contra la pobreza, fortalecer el federalismo y la democracia, fiscalización de los recursos públicos, así como combate a la corrupción y al uso discrecional de los recursos. La política fiscal no debe limitarse a la recaudación de impuestos; debe ser, ante todo, promotora del desarrollo económico y social.

La crisis de las finanzas públicas se expresa tanto del lado del ingreso como del gasto y la deuda pública.

La caída y luego el estancamiento de los recursos fiscales de la federación ha sido el reflejo del bajo crecimiento económico del país, pero también de la apertura comercial que se acompañó de indebidos privilegios y exenciones fiscales a maquiladoras y empresas altamente exportadoras, sector financiero y grandes corporaciones, injustos convenios para evitar la doble tributación y al crecimiento de la evasión fiscal y la economía informal. Aunado a una pésima administración fiscal, los ingresos tributarios no crecen y son extremadamente injustos e inequitativos.

Los ingresos públicos reflejan un estado crítico que ponen en grave riesgo el cumplimiento de las funciones básicas del Estado y obligan a una reestructuración integral e impostergable del sistema tributario mexicano.

La inequidad es el rasgo por excelencia de nuestra estructura tributaria. El ISR capta, si lo comparamos con la porción del ingreso que cada parte se lleva, un segmento mayor de ingresos del trabajo que del capital. Además, en el caso de los salarios, tiene tasas muy elevadoa para los ingresos bajos y medios (entre 5 y 10 salarios mínimos). Igualmente, las utilidades de las empresas tienen una tasa desproporcionadamente alta para los pequeños y medianos empresarios y muy baja para los grandes "holdings". Además hay tratamientos especiales, como el régimen de consolidación, especialmente diseñado para premiar a los más fuertes. Las operaciones financieras, prácticamente, no están gravadas. Los ingresos indirectos, por naturaleza más regresivos que los directos, tienen un peso demasiado alto en la recaudación en comparación con otros países de desarrollo similar al nuestro.

Si del lado de los ingresos encontramos baja recaudación, dependen-cia de los ingresos petroleros, inequidad, centralismo y evasión, del lado de los egresos las cosas no son mejores. En primer lugar, existe una caída de la inversión pública muy notable. La infraestructura productiva ha sufrido un grave rezago con el consecuente impacto en el desarrollo económico. Lo mismo ha sucedido con el gasto social. Ambos fenómenos están vinculados a uno de los ejes de la política neoliberal: en aras de la libertad de mercado, se redujo deliberadamente la promoción económica y la gestión social a cargo del Estado; en cambio, se promovió la apertura económica, la desregulación y el draconiano equilibrio de las finanzas públicas. La integración económica al mercado mundial y la función pública canceló los objetivos de bienestar, empleo, redistribución del ingreso y rectoría económica del Estado.

Se requiere considerar los cuatro aspectos sustanciales de la crisis de las finanzas públicas: ingresos, gasto, deuda y fiscalización. No sólo para superar gradualmente dicha crisis, sino también para sentar las bases de la transición hacia un Estado democrático y un desarrollo justo, incluyente y productivo. La discusión no puede reducirse a más o menos Impuesto al Valor Agregado o más o menos productos con tasa cero. Se trata de un debate sobre el rumbo de la transición; de construir una política de desarrollo diseñada y aplicada por un Estado democrático bajo la vigilancia y participación de una sociedad democrática.

Resolver la crisis de las finanzas públicas es parte de la reforma del Estado. Un Estado democrático supone rendición de cuentas y, por lo tanto, una fiscalización oportuna y transparente del ingreso, gasto y deuda pública. Supone también la búsqueda de consensos entre los distintos actores políticos y sociales y esferas de gobierno en la búsqueda de un pacto social democrático en la que todos aporten algo pero también los beneficios se repartan equitativamente favoreciendo a los que menos tienen.

Es indispensable aumentar los ingresos públicos para enfrentar el grave rezago social y la pobreza de la mayoría de los mexicanos así como reactivar a la micro, pequeña y mediana empresa y al sector social de la economía e impulsar un programa integral de desarrollo rural.

Una reforma fiscal de esta magnitud requiere métodos democráticos para lograr un consenso que la haga viable y la inclusión de organismos sociales y políticos, sindicales, civiles, empresariales, y de gobiernos municipales y estatales. Debe ser una tarea multianual y no sólo coyuntural.

El combate a la pobreza y la lucha contra la desigualdad no debe basarse en medidas clientelares, compensatorias o limosnas para sectores en pobreza extrema. La tarea central es el fomento del ingreso y el empleo, el incremento de la remuneración a los trabajadores y el fortalecimiento integral a la mediana y la pequeña empresa.

Se requiere una nueva estrategia de desarrollo nacional y una política social que ponga el acento en educación, salud, vivienda, satisfactores que, de manera igualitaria y no mercantilizada, permitan la elevación sostenida de los niveles de vida.

Transitoriamente, por el grado de atraso que sufren muchos compatriotas, tendrán que aplicarse medidas emergentes e inmediatas de apoyo a los sectores populares. Pero el elemento clave para apoyar a familias en pobreza extrema, cuyo número ha crecido por las políticas neoliberales, es el fomento de la planta productiva y la construcción de la infraestructura social. El gasto público debe estar orientado a la obtención de una tasa de crecimiento sólida, estable y a la satisfacción de las necesidades sociales.

Otro asunto relevante, motivo de preocupación, es la excesiva complejidad de las leyes y ordenamientos fiscales. Fueron hechos sin planeación y carecen de una perspectiva de mediano o largo plazo. En el actual gobierno, las decisiones fiscales se han tomado dependiendo de los problemas del momento y de los grupos de interés.

El presidencialismo, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, imprime a los ordenamientos fiscales una extrema discrecionalidad. Todo ello causa confusión, inseguridad e ineficiencia entre las empresas y las personas físicas, alentando la evasión fiscal. Otro rasgo característico del sistema tributario mexicano ha sido el centralismo extremo, producto genuino de la antidemocracia y el verticalismo. La federación administra una porción extremadamente alta de las finanzas públicas; es el Poder Ejecutivo federal quien da y castiga, indebida e ilegalmente, a los gobiernos estatales y mantiene en un subdesarrollo político y administrativo a las entidades federativas. Muestra de ello es la afectación de funciones sustantivas, de la cual han dado testimonio los titulares del ejecutivo de diferentes entidades, y el subejercicio de transferencias que por ley debe realizar el ejecutivo federal con base en la Ley de Coordinación Fiscal. Es inaceptable, y lo hemos sostenido de manera consensada diferentes sectores sociales, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se arrogue la facultad de decidir por sí misma el flujo de efectivo; también lo es pretender que los titulares del Ejecutivo estatal se conviertan en peticionarios de aquello que por derecho y por ley les corresponde.

Por lo tanto, debe tenderse a que la Ley de Coordinación Fiscal sea de carácter equitativo y de reducción de los desequilibrios regionales y sociales, la que fue su filosofía inicial. Deben rediseñarse los incentivos a los estados y los municipios para que cumplan una mejor función de fiscalización y recaudación, fortalecer, a los municipios que demuestren una mayor carga impositiva y, simultáneamente, mejorar los mecanismos redistributivos a los estados y municipios con mayores índices de pobreza y marginación, especialmente aquellos con elevada proporción de población perteneciente a los pueblos indios.

La institución del municipio es la mejor representación de lo que es la práctica de la democracia. El ciudadano debe saber que si no hay pago de impuestos no hay servicios para la comunidad, pero también debe saber que tiene todo el derecho de pedir cuentas claras y precisas a sus mandatarios, sean federales, estatales o municipales, en cuanto a la correcta, eficiente y honesta administración de los recursos provenientes de la hacienda pública.

Propuestas de reforma fiscal

-Combatir la corrupción y la impunidad.

-Poner fin a los paraísos fiscales y regímenes de privilegio.

-Ampliar en forma inmediata el número de contribuyentes.

-Simplificar el sistema tributario, buscando estabilidad, certeza jurídica, transparencia y permanencia de las leyes fiscales.

-Instrumentar un programa integral de combate a la evasión fiscal para fortalecer la capacidad recaudadora que asegure el financiamiento sano de un gasto público justo, soberano y federalista.

-Revisar la estructura de gasto público, para orientarlo hacia el crecimiento del producto nacional, ingreso, empleo y bienestar social.

-Diseñar mecanismos que estimulen la inversión y el empleo, procurando incentivar la reubicación de determinadas empresas fuera de las zonas metropolitanas, sin dejar a lado la instalación de empresas cuya actividad este en concordancia con la sustentabilidad y prestación de servicios públicos en grandes áreas urbanas.

-Atenuar el carácter regresivo del IVA y de los demás impuestos indirectos. Mantener tasa cero en alimentos y medicinas.

-Gravar las transacciones especulativas, tanto nacionales como internacionales, con el fin de privilegiar la inversión productiva y desalentar la especulación.

-Disminuir la importancia de los ingresos petroleros en el presupuesto de egresos de la federación y así disminuir la vulnerabilidad del gasto público ante los cambios bruscos en el mercado internacional.

-Revisar el régimen especial del que gozan las grandes corporaciones: el sector financiero y bursátil, las operaciones financieras especulativas, las empresas altamente exportadoras y la industria maquiladora de exportación (IME), para que tributen en consonancia con las amplias facilidades y apoyos otorgados.

-Promover la Segunda Convención Nacional Hacendaria para definir y convertir en ordenamientos legales de observancia obligatoria un nuevo pacto fiscal entre la federación y los estados y mayor autonomía financiera a los municipios.

-Revisar las atribuciones de los distintos ámbitos de gobierno en materia de ingreso y gasto y la transferencia gradual de algunas de ellas a estados y municipios, señalando plazos y métodos para ello.

-Determinar una fórmula de participación reconociendo la necesidad de apoyar equitativamente a las regiones menos desarrolladas.

-Establecer las medidas necesarias para que los congresos estatales puedan transferir a los municipios los recursos con mayor transparencia y con mecanismos de distribución justos y apegados a la realidad.

-Mejorar y hacer más eficiente la recaudación de las fuentes directas de ingreso de estados y municipios, particularmente, el impuesto predial.

Las medidas anteriores fortalecerán gradual, equitativa y progresivamente la recaudación de acuerdo con los requerimientos de financiamiento productivo y no inflacionario del gasto público. Se requiere eliminar los impuestos ruinosos para la base productiva y el terrorismo fiscal; facilitar el justo y equitativo pago de los impuestos; el cumplimiento voluntario por parte de los ciudadanos; gravar la especulación y vincular la estructura tributaria a los requerimientos anticíclicos del control de la inflación, y brindar estímulos frente a la recesión.

* Director del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática y Profesor de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México.