Disputa por el presupuesto controvertido

Eric Villanueva Mukul* y Cutberto Ledezma Chávez**

Todavía no se extinguían los ecos de las fiestas decembrinas, cuando de manera abrupta se reiniciaron las hostilidades en torno a los temas de la economía, las reformas estructurales, la inflación, el déficit fiscal, la reforma presupuestal y la controversia constitucional sobre el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados para 2005. Aunque, a decir verdad, nunca se suspendieron, solamente hubo una tregua con motivo del fin de año.

El secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, aprovechó el foro del Centro de Estudios Estratégicos Internacionales de Washington, para afirmar que no era probable que las reformas estructurales fueran aprobadas por el Congreso en lo que resta de la administración del presidente Fox. Asimismo, se refirió a que México ha entrado en una etapa de control de la inflación; luego de que el gobierno federal hará todos los esfuerzos necesarios para contener el gasto, con el fin de evitar que el déficit fiscal exceda 0.14 por ciento del PIB y se coloque por debajo de la meta oficial de 0.22 por ciento aprobada por el Congreso1.

Aún cuando posteriormente quiso retractarse, sobre todo respecto a las reformas estructurales, sus declaraciones causaron revuelo en la prensa de Estados Unidos y México, abriendo nuevamente el debate sobre estos temas y exponiendo las visiones diferentes que existen entre el ejecutivo federal, los actores políticos y el grueso de los legisladores de oposición para llevar a cabo las reformas estructurales, tal como las quiere el presidente Fox.

De paso, dejo clara la posición del ejecutivo y la verdadera esencia de la controversia constitucional: la modificación del déficit publico tiene relación directa con el control inflacionario y el modelo económico, así como con las decisiones de quién conduce la política económica: el Poder Ejecutivo o el Congreso.

El papel del Estado en la economía

En la discusión sobre las orientaciones del presupuesto y las reformas estructurales, usando como argumento que dichas propuestas están contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el ejecutivo nuevamente ha centrado la discusión sobre el papel de Estado en la economía y la participación del Congreso de la Unión en la aprobación del mencionado plan.

Valga decir que, en nuestro país, la Constitución, en su artículo 25, señala como función sustantiva del Estado la rectoría del desarrollo económico nacional, para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la Nación y su régimen democrático; que el Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, llevando al cabo la regulación y fomento de las actividades que demanden el interés general; y que el sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, manteniendo siempre, el gobierno federal, la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan2.

Por otra parte, el artículo 26 constitucional, señala que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional y que los fines del proyecto nacional contenidos en la Constitución determinarán los objetivos de la planeación3.

De acuerdo con esta disposición, cada nueva administración federal debe elaborar un PND, en consonancia con el espíritu del constituyente, que no sea soslayado y avasallado con una visión globalizadora, que todo lo privatiza y confía en que todo se resuelva en el sacrosanto mercado. Dicho plan, deberá fijar los objetivos y las metas a cumplir durante el ejercicio sexenal, así como orientar el contenido de los programas sectoriales que cada una de las secretarias de Estado deben formular.

El aspecto de la planeación en nuestro país ha carecido de una autentica base democrática, pues aun cuando la misma disposición constitucional y la ley de la materia contemplan normas expresas para que el ejecutivo federal determine los procedimientos de participación y consulta popular, el sistema nacional de planeación, en los hechos y la práctica, se ha convertido en una franca simulación.

Si estas acciones carecen de la legitimidad democrática —del demos, pueblo y kratos, poder—, más grave resulta la no participación del Congreso de la Unión, encarnado en la Cámara de Diputados, a la que por disposición constitucional el ejecutivo federal le presenta el PND, sólo para opinión y no para su aprobación, violentando en los hechos a la soberanía popular que representa la Cámara de Diputados, con representación del total de la voluntad ciudadana. Por ese motivo, desde pasadas legislaturas los diputados federales del PRD han presentado iniciativas con la finalidad de otorgar facultades a la Cámara de Diputados para analizar, modificar y, en su caso, aprobar el mencionado plan.

En ese sentido, cuando el ejecutivo, intenta argumentar a su favor el PND, en realidad, está arguyendo a su favor un documento que no fue aprobado por el Congreso y que, por lo tanto, contiene únicamente la visión del ejecutivo, pues, además, en términos jerárquicos, el PND sólo es indicativo, es un decreto presidencial, un instrumento legal de menor rango que el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados, que ha seguido todas las fases y procedimientos legislativos, y menor también que la ley de presupuesto, contabilidad y gasto público federal.

El PND, para el sexenio 2000-2006, contiene un apartado que incluye la agenda de las reformas estructurales que la administración del presidente Vicente Fox pretendía llevar a cabo en su sexenio. Sobre todo la energética, enfocada a cumplir con los compromisos adquiridos con los organismos financieros internacionales, el gobierno norteamericano y los inversionistas privados, tanto internos como externos, por el apoyo brindado al candidato Fox en el año 2000.

Asimismo, dentro del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) que elaboró la SHCP, en el capítulo Política de Financiamiento del Desarrollo, se contempla como estrategia la instrumentación de las mencionadas reformas y la provisión de infraestructura. En total se enumeran 10 reformas, como son: la educativa, el federalismo, la financiera, la fiscal, la presupuestaria, la judicial, la laboral, la del sistema de pensiones y reformas a la seguridad social, la del sector de telecomunicaciones y la energética.

El tema de las reformas estructurales es una bandera de presión política que ha enarbolado la administración federal del presidente Fox para señalar que el país no sale de estancamiento porque no se ha permitido la entrada de la inversión privada, sobre todo en el sector energético, y culpa de ello al Congreso.

Nosotros hemos sostenido que no puede abordarse el tema de las reformas estructurales que pretenden cambios constitucionales, pasando por alto el papel que el Constituyente de 1917 le otorgó al Estado en el terreno económico, como antes lo señalamos.

Por otro lado, no existe una vinculación directa entre las reformas estructurales, en el caso de la privatización del sector energético, y el crecimiento económico, la competitividad y, mucho menos, el desarrollo económico.

Esas tres variables, tienen explicaciones mas complejas, vinculadas con problemas estructurales de la economía mexicana y que se han convertido más en una bandera ideológica que en una explicación de el magro crecimiento del país en los últimos 22 años.

En la realidad económica actual y en la preocupación permanente de la sociedad, no es aceptable ni sostenible que, en el caso de la deficiente generación de empleo, se ofrezca como argumento que eso se deba a que no han sido aprobadas las mencionadas reformas. El impulso al desarrollo del país, en este momento, tiene más que ver con medidas tendientes a modificar el modelo económico, a fortalecer las finanzas públicas y la inversión productiva, a retomar la importancia del mercado interno, a diversificar los mercados externos, a invertir en educación, en infraestructura, entre otras medidas que impulsen el crecimiento y el desarrollo nacional. En ese sentido, no es algo que quede fuera del alcance de las facultades del ejecutivo federal sobre la conducción de la política económica del país.

Fox debería comprender que la finalidad de la gestión de cualquier gobierno es garantizar que sus representados disfruten los mínimos de tranquilidad social, de la generación de los empleos necesarios para evitar la polarización social y del ingreso, así como de la elevación permanente del ingreso nacional y de la calidad de vida de todos los mexicanos.

El gobierno de Fox no puede culpar de su fracaso a nadie más que a su mismo modelo económico y a su política económica, orientada a mantener, a toda costa, la estabilidad de los indicadores macroeconómicos, olvidándose de las ingentes necesidades de la sociedad4.

El asunto presupuestal

Cuando el secretario de Hacienda hizo publicas sus intenciones de contener el gasto, estaba reconociendo sus intenciones de violar y manipular, como lo han hecho en los años anteriores, el Decreto del Presupuesto de Egresos y pasar por encima de las disposiciones de la Cámara de Diputados.

Lo ocurrido en los meses de noviembre y diciembre del año pasado, respecto al asunto presupuestal y la definición de la controversia constitucional que interpuso el presidente Fox ante la Suprema Corte de Justicia, mantienen en la incertidumbre a la sociedad, en virtud de que el presidente, en la reciente disputa —del inacabado rosario de desavenencias— con la Cámara de Diputados, no ha dejado de reiterar que las partidas de gasto contenidas en su proyecto de Presupuesto de Egresos para 2005, se ciñen a las metas del PND y que, por tanto, las modificaciones al presupuesto por los diputados son violatorias del plan, eludiendo señalar la facultad exclusiva de la Cámara para analizar, modificar y, en su caso, aprobar el proyecto de presupuesto del Poder Ejecutivo5.

En reciente foro convocado por el periódico El Universal, especialistas en derecho constitucional asientan que la decisión que emita la Suprema Corte en la controversia por el presupuesto, puede marcar una nueva etapa de la forma de gobierno que ha prevalecido durante el último siglo.

De esta manera, el constitucionalista Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, destaca que "la postura más débil de la demanda de controversia constitucional que promovió el presidente Vicente Fox, es la parte en la que reclama las modificaciones al presupuesto. El argumento que utiliza el ejecutivo cuando señala que las modificaciones que le hizo la Cámara de Diputados no se apegan al Plan Nacional de Desarrollo".

"Lo anterior porque dicho plan, emitido por el ejecutivo, no puede limitar las facultades constitucionales que tiene la Cámara de Diputados. Sobre todo, porque el Plan Nacional de Desarrollo es una especie de entelequia, un poco extraña, que nadie ha querido que tenga obligatoriedad".

En este punto coincide con Ignacio Marván Laborde, quien recuerda que "dicho plan no es una ley. Además de que la Cámara de Diputados si puede generar programas o políticas públicas a través de los lineamientos que le proporciona al Ejecutivo para ejercer el Presupuesto"6.

Los anteriores señalamientos nos permiten ver que no hay duda en la necesidad de una reforma constitucional y una nueva ley de presupuesto, contabilidad y gasto público federal, ya que la actual data de 1976 y, pese a las recientes reformas para adelantar la fecha de entrega y aprobación del paquete económico, es totalmente obsoleta, toda vez que pretende regular un país que ya no existe. Lo que se necesita son nuevas reglas que den certeza y seguridad a la administración y a la economía. Mientras ello no ocurra, los actores involucrados en la definición, aprobación, ejecución y control del gasto, deberán ceñirse a la legislación vigente, la misma que sirvió de base para la aprobación por parte de la Cámara de Diputados del Decreto de Presupuesto para 2005, que señala disposiciones muy precisas para su ejercicio, que contrastan con la atosigante publicidad en los medios por parte del ejecutivo federal, que promueve lo que no fue aprobado.

Basta decir que el artículo primero del decreto señala que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. La Auditoria Superior de la Federación, en los términos de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, deberá corroborar el ejercicio del gasto público federal vinculando las asignaciones con la ejecución de los programas, objetivos y metas aprobados en el presupuesto.

Señala, además, que el incumplimiento por parte de los servidores públicos, en lo que se refiere el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a lo que les impone el Decreto de Presupuesto, motivará que sean sancionados en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y demás disposiciones aplicables, incluyendo aquellas en materia de indemnizaciones por daños y perjuicios al erario público.

Por eso, cuando el secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz, declara que el gobierno hará todo lo necesario para contener el gasto publico y alcanzar el 0.14 por ciento del déficit publico, está haciendo públicas sus intenciones y las del ejecutivo de violar el decreto presupuestal y manipularlo, pasando por encima de las disposiciones de la Cámara de Diputados. El Congreso Nacional, debiera llamar a comparecer al secretario de Hacienda y analizar si pudiera ser acreedor de alguna sanción, incluido el juicio político.

El déficit público

La disputa en torno al déficit público y la inflación, precisa el tipo de modelo y de política económica que orienta nuestro país. También, determina quién define el modelo y la política económica del país: el Poder Ejecutivo o el Legislativo.

Por ello, no ha cesado la polémica respecto al déficit presupuestal, que el Congreso fijó en 0.22 por ciento, en oposición al 0.14 por ciento, que propuso el ejecutivo federal, y que, según dice, no va a respetar, ya que rompe con el esquema del PRONAFIDE, pero que, dicho de paso, está en línea y consonancia, con las recomendaciones de los organismos financieros internacionales, que pretende a cualquier costo, el equilibrio de las finanzas públicas, renunciando en el presente al uso de instrumentos como el financiamiento para la realización de obras para impulsar el crecimiento —que, de todas maneras tendrán que realizarse en el futuro—, ocasionando con esa política un alto costo social que han tenido que pagar las capas más desprotegidas de la sociedad. Todo ello, por la obstinación de lograr un superávit en las finanzas públicas para 2006.

Similar situación guarda la ambiciosa meta de inflación del 3 por ciento, fijada por el Banco de México para 2005, la cual, por segundo año consecutivo, no ha podido cumplirse, pues terminamos con un 4.5 por ciento en 2003 y un 5.2 por ciento en 2004. De poco sirvieron los "cortos" que aplicó el Banco de México a lo largo del año ni la congelación de 50 mil millones de pesos del sistema bancario en la primera semana de diciembre de 2004. Ha pretendido igualarse la inflación, al nivel de nuestro socio comercial más importante, Estados Unidos, no reparando en los desniveles de competitividad de nuestra planta productiva nacional y en hecho de que el crecimiento de la economía mexicana en varios sectores ha permitido aumentar los precios en algunas empresas para recuperarse de los años malos.

El verdadero asunto, sin embargo, es que el déficit público y la inflación están vinculados directamente con la orientación del modelo económico y de la política económica. Según los señores de Hacienda, menor déficit público o, incluso, superávit, tenderá a disminuir la inflación, aunque esto lleve a una política restrictiva de disminución del circulante, que haga más difícil las condiciones de las empresas pequeñas y constituya una mayor dificultad para la generación de empleo, el ingreso y el consumo. No obstante, se verían beneficiadas las empresas vinculadas a los mercados de exportación y los negocios que tienen que ver con actividades financieras: bancos, seguros, bolsa, etcétera, los verdaderos beneficiados con la orientación del modelo y de la política económica7.

La orientación del gasto presupuestal podrá estimular la demanda o invertirse en actividades que no repercutan en la inflación y, por lo tanto, no presionen los precios al alza. Según los encargados de la política económica, invertir en actividades como carreteras y actividades que demanden productos sin cambiar la oferta, puede estimular una tendencia inflacionaria. Este planteamiento solo será teóricamente valido, cuando la capacidad productiva y la oferta este saturada, por lo que cualquier incremento de la demanda, significará un aumento de precios, para equilibrar la oferta y la demanda, con el nuevo nivel de circulante. Como es sabido, actualmente la capacidad productiva en nuestro país, esta muy por debajo de la capacidad instalada, por lo que un aumento en la demanda difícilmente generara tensiones inflacionarias8.

Ese es exactamente el núcleo de la discusión: se optaba por un presupuesto restrictivo como lo propuso el Ejecutivo o por un presupuesto expansivo como lo aprobó la Cámara de Diputados. Esa es la verdadera disputa entre el ejecutivo y el legislativo, además de redefinir el modelo y la política económica del país. Por eso la controversia constitucional, no es una disputa cualquiera, sino una diligencia que definirá el futuro del presidencialismo, del país y del régimen político, es decir, sí avanzamos hacia un régimen con mayor participación del Congreso en la conducción de la economía u otorgamos mayores atribuciones al ejecutivo para decidir, incluso por encima del Congreso. Esa es la disputa.

La necesaria reforma del Estado

Ante un panorama complejo en lo político y lo económico, asuntos como el presupuesto, el PND, las reformas estructurales, las atribuciones en materia económica del ejecutivo y el legislativo, y la nueva disputa en torno a estos temas, llama la atención el desgaste del régimen presidencial y la necesidad de emprender una verdadera reforma de Estado en materia económica y del régimen político.

En este ambiente de confrontación pensamos que es el momento, que no puede ignorarse ni posponerse, de retomar la agenda de reforma del Estado, para avanzar en la gobernabilidad democrática y el desarrollo en general. Los diferentes actores políticos, sociales y del mundo académico lo reconocen, en forma unánime, como la vía para la puesta al día del marco jurídico, de las instituciones y de las conductas públicas en la nueva realidad política de México.

Mientras quienes participamos en política en todos los niveles, no seamos capaces de atender la demanda de los rezagos sociales, la política en todas sus vertientes carecerá de sentido en su acepción más noble de servicio a la sociedad. Además, nunca será suficiente señalar que el abstencionismo y el desinterés por la política, según lo muestran recientes encuestas, son expresiones del malestar ciudadano con el sistema político por los escasos resultados.

En el sinfín de reformas que habrán de realizarse, basta mencionar algunas que tienen relación directa con los tiempos políticos por venir, como es el caso de la reforma electoral que debe incluir, entre otros cambios, la regulación de campañas, el asunto de las coaliciones electorales, medidas para reducir los riesgos de que la contienda presidencial de 2006 derive en la experiencia de Veracruz o Oaxaca, así como también que la autoridad electoral, a petición de los partidos, organice sus procesos internos para elegir lideres y candidatos, el uso de urnas electrónicas, etcétera.

Es preciso una reforma en los medios de comunicación electrónica que juegan, como todos lo sabemos, un papel de testigo, árbitro y juez. Se trataría de limitar el duopolio de la televisión privada y de proceder a una reasignación de concesiones que equilibre las voces, propiciando una mayor pluralidad en la oferta de los medios electrónicos de comunicación.

Sin embargo, la reforma más relevante es de la institución que acusa síntomas graves de deterioro, la institución presidencial. Es de sobra conocida la opinión de académicos y analistas sobre su agotamiento y su inviabilidad operativa en un sistema pluripartidista, de gobierno dividido o sin mayoría, que dificulta los acuerdos y traba la marcha de la administración y el avance del país.

La serie de escándalos y conflictos ocurridos el año pasado nos han mostrado algo que no podemos negar, que asistimos a un grave deterioro público de las relaciones entre los poderes en sus diversos niveles, con una unidad nacional objetivamente dañada y a punto de la ruptura.

Por momentos parece que estamos al filo de naufragar en el vacío de un sistema constitucional rebasado por la nueva realidad política, que afloró en el 2000, y de una debilidad del Estado, incapaz de procesar los conflictos sociales, distender el ambiente de crispación y ordenar el desarrollo impostergable del país.

Desde los diferentes ámbitos del quehacer político, foros, conferencias, seminarios y el Congreso mexicano, se han propuesto formulas para la reforma del poder político, como la adopción de un régimen semipresidencial, que en esencia buscara diferenciar claramente la jefatura del Estado mexicano de la jefatura de gobierno federal, como ya lo hemos propuesto en iniciativa de decreto de reforma constitucional presentada en la LVIII Legislatura9. Ello restablecería la legitimidad y representatividad de la institución presidencial y sus funciones de representación, garantía del pacto federal y salvaguarda de la integridad nacional.

Lo relevante es que apartaría al presidente de la conducción de los asuntos públicos corrientes y, sobre todo, establecería su imparcialidad respecto de los conflictos políticos. En contrapartida, la jefatura de gobierno federal procesaría las controversias y dispondría en todo tiempo de mayoría parlamentaria, tan necesaria como la ha demostrado el presente, para la orientación de las políticas públicas, la toma oportuna de decisiones y el rompimiento de la parálisis legislativa, con la idea de construir, de retomar el camino hacia el país que las corrientes del progreso hemos imaginado a lo largo de muchos años.

En materia económica y presupuestal se entraría a una etapa de corresponsabilidad entre el ejecutivo y el legislativo, que permitiría un PND y presupuestos consensuados y aprobados por ambos poderes, logrando un mejor clima de entendimiento y desarrollo económico para el país.

* Doctor en Historia Económica. Expresidente de la Cámara de Diputados, en la LVIII Legislatura.

** Investigador del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática del PRD.

1 Milenio Diario, 11 de enero de 2005, p. 25.

2 Cámara de Diputados, Marco Jurídico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2003, pp. 31 y 34.

3 Ibid., p. 32.

4 Cada vez con más insistencia, diferentes sectores sociales señalan las deficiencias del modelo económico en su capacidad de generar crecimiento económico, empleo y desarrollo. Recientemente, la Canacintra, demandó apoyo para los sectores más desprotegidos. Acusó que no existe un proyecto de nación con rumbo claro y que faltan compromisos para el desarrollo del sector, lo que ha propiciado el cierre de decenas de empresas y un elevado desempleo, principalmente en pequeños establecimientos. Isabel Becerril, "Proyecto de nación con rumbo claro, demandan industriales", El Financiero, 25 de enero de 2005, p. 20.

5 En relación a la naturaleza jurídica del presupuesto, véase: Maria de la Luz Mijangos Borja, "La naturaleza jurídica del presupuesto", en: El veto presidencial al presupuesto de egresos, Mesa directiva del Grupo Parlamentario del PRD, LIX Legislatura, México, diciembre de 2004.

6 El Universal, 24 enero de 2005, p. A10.

7 Arturo Huerta afirma que: "El gobierno y la escuela neoclásica se oponen al gasto publico deficitario porque, según ellos, habría presión sobre la demanda por crédito y, en consecuencia, sobre la tasa de interés, lo que desplazaría al sector privado de la disponibilidad crediticia, originaria el llamado crowding out (efecto exclusión), y afectaría la inversión y el crecimiento económico". Según este autor, este razonamiento no tiene apoyo empírico y, por el contrario, durante la década de los cincuenta, sesenta y setenta, el gasto publico indujo más inversión privada y facilitó su financiamiento. Por el contrario, la disminución del gasto público reduce la demanda y afecta los ingresos del sector privado, lo que lleva a caer en niveles de sobreendeudamiento y en problemas de insolvencia que derivan en restricción crediticia por parte del sector bancario. Arturo Huerta González, La economía política del estancamiento, Ed. Diana, México, 2004, pp. 112 y 113.

8 "Sí el aumento del gasto publico se canalizara a aumentar la producción y a sustituir importaciones, no se generarían expectativas inflacionarias ni de déficit del sector externo ni de devaluación, por lo que el banco central no tendría porque aumentar las tasa de interés." Ibid, p. 119.

9 Balance legislativo del PRD, La LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados, Cámara de Diputados, México, 2003, p. 206.