Soberanía y tratados internacionales

Adalberto Saldaña Harlow*

La soberanía popular

Introducción

De manera singular, la composición del régimen jurídico mexicano se establece en uno de los últimos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 133 (de 136 en total), cuando debiera estar al principio para explicar y justificar su consecuente desarrollo.

El texto expreso señala que es la Constitución la ley suprema de la Unión, así como las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma y se celebren por el presidente de la república, con aprobación del Senado.

Lo anterior, muestra que es en la misma Constitución donde se señala que es dicha Ley, la suprema en todo el país, como cabeza de la pirámide jurídica de la que toda otra ley debe "emanar", esto es, depender, provenir o derivarse de la misma y en su caso, reglamentarla, todo como prueba de obedecerla.

Se establece también que los tratados que estén de acuerdo con la Constitución serán, asimismo, ley suprema. Son equivalentes a leyes, siempre que se celebren por el presidente con aprobación del Senado (lo cual establece una modalidad singular, por no requerir la participación de la Cámara de Diputados, como cámara popular).

De lo anterior se desprende que la verdadera y única "ley suprema" es la Constitución, y las leyes y tratados son sus corolarios.

Desencuentros

La consecuente interrogante es definir el significado de la Constitución en el mismo texto constitucional. Esto se hace en dos artículos complementarios: 26 y 41. En el primero, se establece que la Constitución contiene los fines del proyecto nacional. Lo que debe interpretarse como que la Constitución es la formalización político-jurídica del proyecto nacional, proveniente de un pacto político histórico de la sociedad. Esta es la definición más explícita posible de qué es la constitución mexicana (misma que se olvida casi siempre).

Por su parte, en el artículo 41 constitucional, se indica que "el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la unión (en los términos) establecidos por la presente constitución federal".

Veamos el sentido de esto, en el contexto del artículo 39 y 40:

El artículo 39, establece literalmente, que "la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo". Por lo que el pueblo es el único soberano. El supremo decisor. No es soberana la nación sino el pueblo nacional, y es del pueblo de donde "dimana todo poder público", que se crea e instituye para actuar a través de él en su propio beneficio.

Así, que relacionando los artículos 39 y 41, el pueblo ejerce su soberanía creando al poder público para que, a través de éste, se logre el propio beneficio del pueblo, al actuar en los términos establecidos en la Constitución. Implicando directamente que el pueblo ejerce inicialmente su soberanía estableciendo tales términos constitucionales, mismos que son los que están por arriba de, y debe obedecer, el poder público.

Utilizando el clarificador método del mandato para la exposición, resulta que: El pueblo como soberano mandante ejerce su soberanía, primero, estableciendo su mandato en la Constitución Política, como ley suprema, cabeza de la pirámide jurídica y de todo el sistema legal, a la manera como señala el artículo 40, de que el mandato de organización político-jurídica es expresión de la voluntad del pueblo mexicano. Luego, ejerce su soberanía "por medio de los poderes de la Unión", para guardar y hacer guardar los términos de la Constitución. Así, ejerce su soberanía tanto al crear al poder público, como durante su funcionamiento para cumplir la Constitución, estableciendo dos grandes apartados: Los términos de la finalidad del mandato popular y los medios para su cumplimiento.

Conclusiones

La determinación de la Constitución Política es la forma en que el pueblo mexicano ejerce su soberanía para su autodeterminación, a través de expresar su voluntad para su beneficio, estableciendo sus mandatos, para que sean cumplidos por los poderes públicos que crea el pueblo, mismos que puede cambiar o alterar, así como su forma de gobierno, en todo tiempo, como se establece en el artículo 39 (y si puede cambiar, obviamente puede crear tales mandatos; así como puede crear los poderes, puede organizarlos o hasta desaparecerlos).

Si la Constitución es la voluntad soberana del pueblo, estableciendo el proyecto nacional como ley suprema, entonces las leyes del Congreso también serán la voluntad popular sobre proyecto nacional, porque deben "emanar" de tal Constitución. Así que deben ser derivadas y consistentes con ella. Si no provienen de la voluntad del pueblo, entonces las leyes no son legítimas de origen.

Esto se aplica también a los tratados internacionales: Deben expresar la voluntad soberana del pueblo sobre el proyecto nacional histórico y servir para su beneficio, estando de acuerdo con la Constitución, aun a pesar de que la forma de redactarlos y convenirlos no parezca ser igual de democrática que la Constitución y las leyes.

La Constitución proviene (aunque no lo diga el texto constitucional), del método más democrático posible, de un Congreso Constituyente, elegido en elecciones extraordinarias, como el mejor medio a través del cual el pueblo hace valer su soberanía o, por lo menos, muy por arriba del procedimiento convenido del artículo 135 para adiciones y reformas (presuntamente derivadas y consecuentes con el texto legal y proyecto nacional originales) con una mayoría calificada de dos terceras partes de los integrantes del Congreso (aunque no tenga la misma legitimidad democrática que el Congreso Constituyente). Las leyes del Congreso de la Unión deben ser expedidas por acuerdo de mayoría simple de las dos Cámaras (de senadores y diputados), electos en comicios ordinarios, para cumplir con el texto constitucional sobre proyecto nacional, del cual deberán derivar las leyes, como un proceso mínimo de "decantación" del requisito democrático directo, por la vía de un sistema representativo (que no acaba de ser igual de expresivo de la soberanía del pueblo).

El caso de los tratados, en los que sólo interviene el jefe del Poder Ejecutivo y una de las cámaras legislativas (el Senado), parece menos democrático que los anteriores. Sin embargo también son parte del proyecto nacional, pero deben cumplir con la condición sine qua non, de estar de acuerdo con la Constitución (y su proyecto nacional original).

Los tratados internacionales deben, igual que la Constitución, ser un medio de expresión de la voluntad soberana del pueblo, de ejercicio de tal soberanía y de realización del proyecto nacional histórico en beneficio del pueblo.

Existen disposiciones concretas en el artículo 89-X, respecto a que en los tratados internacionales el titular del Poder Ejecutivo y, por analogía implícita, también el Senado deben observar los principios normativos, claramente democráticos, del proyecto nacional sobre autodeterminación de los pueblos, no intervención, igualdad jurídica de los estados, proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales, solución pacífica de controversias, la lucha por la paz y seguridad internacionales y la cooperación internacional para el desarrollo.

Estos principios normativos son parte de la voluntad soberana del pueblo y tienen clara legitimidad, por lo que, en general, deben ser consecuentes con todo el texto y espíritu del mandato constitucional para beneficio del pueblo, que debe concebirse como el pacto político que sustentará un proyecto nacional de vida para la sociedad mexicana.

El concepto de soberanía del pueblo como expresión política de la sociedad determina la ley suprema expresada en la Constitución Política (como variable independiente) y todas las demás, leyes y tratados (como variables derivadas y dependientes). Aunque para ser más precisos, la soberanía popular es la variable principal y dominante, y la leyes la variable derivada: Las leyes deben ser producto de la voluntad del pueblo mexicano, expresadas como mandatos para beneficio del pueblo, igual que los tratados internacionales.

Los tratados no deben contravenir las obligaciones expresas constitucionales. No deben estar por fuera de los principios y mandatos del proyecto nacional histórico del pueblo (y su formalización en el texto constitucional), que ejerce su soberanía, a través de ellos, para su beneficio.

De lo anterior, se deriva que el sistema jurídico mexicano es cerrado, en el sentido de que toda ley depende de una voluntad concreta de soberanía popular del pueblo mexicano y lo que no diga o mandate esta voluntad no puede ser legítimo. Es un mandato cerrado. Lo cual no implica que no pueda perfeccionarse o cambiarse, el mandato y su texto o asumir que está bien, pero cualquier mejora debe hacerse cambiando los términos de la Constitución Política, para darle legitimidad político-jurídica de origen. De preferencia democrática, mediante un Congreso Constituyente o, cuando menos, mediante una mayoría calificada de un congreso ordinario, pero sólo para reformas o adiciones que no cambien el proyecto nacional histórico.

Los tratados internacionales de derechos humanos

Introducción

De inicio, debe observarse que puede haber tratados internacionales "para mejorar o para empeorar" un régimen político-social jurídico, y de justicia nacional. Siendo los casos típicos los tratados sobre derechos humanos, la imprescriptibilidad del genocidio y el Tribunal Penal Internacional, por un lado, y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), por el otro.

La cuestión crítica en términos jurídicos que radica en el fondo es saber si "mejoran o empeoran" la justicia del régimen normativo; y, en la forma, en si sus términos no van más allá o están por fuera de las facultades y obligaciones expresas, establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el consecuente proyecto nacional del pacto político del país, en ejercicio de la soberanía del pueblo. Deben "emanar" de ella y "estar de acuerdo con la misma" (artículo 133 constitucional), como consecuencia de provenir de la soberanía del pueblo (legitimidad formal) y ser y estar en su beneficio (legitimidad material).

Este es el meollo político-jurídico que, coincidentemente, proviene de los términos de justicia social de la democracia, como gobierno del pueblo, para un "sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo" (artículo 3ero.).

La mejora del régimen constitucional mexicano de los derechos humanos

Como es bien sabido, la ley suprema constitucional establece en su Título Primero, Capítulo 1, el régimen de las garantías individuales para dar la máxima prioridad, aunque ya no se repita la fórmula sacramental de la Constitución de 1857, que señalaba que "el pueblo mexicano reconoce que los derechos del hombre son la base y el objeto de las instituciones sociales. En consecuencia, declara: que todas las leyes y todas las autoridades del país deben respetar y sostener las garantías que otorga la presente Constitución".

Así, del artículo 1ero. al 29 de la Constitución de 1917 se enumera una larga serie de garantías individuales, mucho mayores al número de artículos citados; además, en varias partes del resto del texto constitucional siguen exponiéndose garantías individuales adicionales. Hasta podrían aproximarse en número a cientos las garantías citadas, a lo que se añade que todo el texto constitucional debe considerarse como garantías de seguridad jurídica, aún en la parte orgánica.

Las principales garantías individuales son las de educación, salud, abasto, vivienda, trabajo, asociación, expresión, debido proceso, rectoría del Estado, tierra, libertades, seguridad jurídica y muchas más, todas ellas dentro de principios de tutela del pueblo soberano y, en especial, de las mayorías pobres y las minorías más débiles. De la misma forma, los preceptos normativos sobre la integración y funcionamiento de los poderes públicos son garantías de cumplimiento y operación para obedecer el mandato popular.

El régimen constitucional mexicano de garantías, especialmente individuales, es muy extenso y variado; sin embargo, no es completo, pues le faltan importantes temas, por ejemplo, el Titulo Cuarto constitucional sobre responsabilidades de los servidores públicos que sostiene que el presidente de la república es virtualmente irresponsable (inatacable), salvo por acciones de traición a la patria y delitos graves del orden común (artículo 108), cuando, sin duda, es el principal responsable por el ejercicio del Poder Ejecutivo de la Unión (artículo 80), a cargo del gobierno, de las fuerzas armadas y de las relaciones exteriores y tratados. Es disfuncional que sea el Congreso el medio para sancionarlo, debiendo existir un tribunal de responsabilidades. Igualmente, no se establece en la Constitución la imprescriptibilidad de delitos contra la humanidad y contra la gran corrupción y otros abusos extremos de poder (como los del Fobaproa-Ipab). No existen las garantías sociales (colectivas) para reclamarle al presidente el cumplimiento de sus responsabilidades y la rendición de cuentas sobre el ejercicio de su autoridad (tanto al ejecutivo como a los poderes legislativo y judicial). El individuo ni el pueblo soberano cuentan con la acción jurídica (por supuesta falta de interés jurídico) para las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad (artículo 105), es decir, no existe la garantía de justicia social completa.

Estan ausentes las garantías completas de los pueblos indios (considerando, entre otros, el famoso y curioso Convenio 69 de la Organización Internacional del Trabajo); las garantías del elector para hacer cumplir las ofertas electorales de los candidatos y partidos ganadores; el control del monopolio de las armas y la violencia, así como, las garantías democráticas de ser un gobierno tutelar de las mayorías y de las minorías más desvalidas y vulnerables, entre otras.

El gobierno mexicano ha firmado un gran número de tratados internacionales referidos a derechos humanos, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y Crímenes de Lesa Humanidad, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el "Pacto de San José de Costa Rica", la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el Estatuto de Roma sobre el Tribunal Penal Internacional. No obstante, es obvio que en muchos casos no se ha cumplido con que los términos de tales tratados estén rigurosamente atenidos y sean consecuentes con los términos expresos del texto constitucional mexicano, por lo que sin importar que tales tratados amplíen o mejoren los derechos humanos de los mexicanos, están incurriendo en exceder, desviar o innovar los términos de protección constitucional actual y, como tal, son abiertamente inconstitucionales e ilegítimos, porgue no provienen directamente del ejercicio expreso de la soberanía del pueblo mexicano, que establece un régimen político-jurídico cerrado nacional aun cuando aquellos sean en su beneficio.

No es aceptable que se pretenda que los tratados, al formar parte de la ley fundamental (artículo 133), puedan actuar como vía implícita de reforma constitucional; por el contrario, están obligados a respetar la Constitución, a subordinarse a ella.

Tampoco es válida la apreciación de que los tratados internacionales tengan un carácter metaconstitucional y estén por arriba de la Constitución, y ni siquiera de las leyes del Congreso de la Unión, como equivocadamente determinó una sentencia de la Suprema Corte, que no jurisprudencia, en 1999, transgrediendo la interpretación literal de que en la jerarquía legal nacional se encuentra la Constitución como cabeza del orden supremo, a la que le siguen las leyes del Congreso de la Unión que "emanen de ella"; sólo después de éstas se ubican los tratados que estén de acuerdo con las anteriores.<$F. De manera que no existe, en términos estrictos, fundamentación suficiente respecto a la legitimidad jurídica de la imprescriptibilidad, a pesar de ser un valor necesario en los casos en cuestión, por lo que debe hacerse la reforma constitucional para ese efecto. Pero por otro lado, la prescripción no puede empezar a correr cuando se trata de un delito continuado, que no se extingue en un solo momento, ni cuando las autoridades que deban perseguir tal delito o sancionarlo, están y siguen estando coludidas para no hacerlo (como fue el argumento clásico, para sostener que en ciertos sistemas de justicia, no podrían juzgarse delitos por la complicidad y corrupción interna). Pero se trata conceptualmente de 2 enfoques distintos, aunque tengan efectos parecidos. La no aplicación de la prescripción en materia penal, por vicios de fondo, y la imprescriptibilidad por gravedad del daño social de un delito.

Es necesario que el sistema jurídico mexicano establezca la posibilidad de integrar avances del derecho internacional para buscar la justicia en las leyes y en los procesos judiciales. El caso del Tribunal Penal Internacional es sobresaliente, porque se pretende que un juzgador no nacional, utilizando un derecho no nacional, tenga capacidad de jurisdicción obligatoria sobre algunas conductas delictuosas de personas nacionales, siguiendo con los argumentos que se han citado, acerca de que corresponde sólo a la soberanía del pueblo nacional determinar su mandato sobre el proyecto nacional políticamente pactado por la sociedad y expresado jurídicamente a partir de la Constitución como ley suprema y reglamentado en las leyes del Congreso de la Unión, no pueden aplicarse normas no nacionales que no provengan de un tratado que sea consecuente con los términos de las leyes anteriores; asimismo, no puede aplicarlas un juez que no ha sido nombrado según las normas nacionales respectivas.

De manera, las famosas acciones del Juez Baltasar Garzón no tienen aplicación en un sistema político-jurídico cerrado como el nuestro, que requeriría de un cambio constitucional para permitirlo y que cambiara toda la filosofía para aceptar la participación externa en asuntos nacionales, en contra del principio de la "no intervención y auto-determinación de los pueblos".

No se discute la conveniencia y necesidad (muy sentidas) de establecer la imprescriptibilidad de los delitos de lesa humanidad, de grave violación de garantías y de la gran corrupción, pero para que sean vigentes nacionalmente deben incorporarse a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y no introducirlas por la vía de tratados internacionales.

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Los términos del TLCAN no son derivados del texto de la Constitución Política ni del proyecto nacional que contiene, tampoco buscan el beneficio del pueblo mexicano, tutelando los intereses de las mayorías pobres y las minorías débiles.

Esto se acentúa cuando se establece que México (un país subdesarrollado y pobre) mantendrá trato de iguales con Estados Unidos, el país económicamente más poderoso del mundo, y con Canadá, uno de los países más ricos, en vez de lograr el estatus de país menos favorecido, para conseguir un trato desigual entre desiguales que ayude a compensar tal diferencia, en vez de aceptar un trato de igualdad con dichos países cuando se está muy lejos de tenerla.

Un régimen jurídico paralelo

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte es una especie de constitución paralela a la constitución política del pueblo de México en vigor, por su aplicabilidad y vigencia práctica de hecho, a pesar de estar en directa contradicción con la ley fundamental y, en especial, con su capítulo económico (artículos 25, 26, 27 y 28).

El TLCAN es contrario a la rectoría del Estado para el desarrollo nacional (artículo 25) y su garantía tutelar de hacerlo de manera integral y sustentable. Es contrario a fortalecer la soberanía de la nación y su régimen democrático, a fomentar el crecimiento económico y el empleo, así como a una más justa distribución del ingreso y la riqueza, para permitir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución.

El TLCAN presenta una normatividad basada en la globalización, en vez de en la autodeterminación de los pueblos, dejando libres las fuerzas del mercado y, más bien, apoyando a la dominación de los monopolios de Estados Unidos, renunciando a una intervención directa del Estado, por instrucción y a nombre de la sociedad, como la planeación democrática del desarrollo nacional (artículo 26), el derecho de la nación a "imponer a la propiedad privada todas las modalidades que dicte el interés público (llegando hasta la expropiación), así como regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana" (artículo 27).

El TLCAN intenta dejar de lado que el Estado, por mandato constitucional de la sociedad está obligado a "promover las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo. y garantizar a la población campesina el bienestar y participación e incorporación en el desarrollo nacional" (artículo 27-XX), y que no constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las áreas estratégicas de petróleo y demás hidrocarburos, electricidad y otros energéticos, que tanto han querido privatizar los últimos gobiernos del PRI y ahora del PAN.

El caso de la Unión Europea

Dentro de un régimen de filosofía política y social, basado en la soberanía del pueblo como fuente dominante del derecho, un medio jurídico para el cumplimiento del proyecto nacional de vida social, sólo es posible dentro de una asociación con pueblos de otros países, si se unen todas las soberanías de los integrantes (a manera como le hacen los pueblos de los estados en una federación), para establecer un proyecto regional más que nacional, como si todas las personas fueran ciudadanos de un ámbito regional a pesar de que, como no es un solo país, habría diferencias importantes, así como gobiernos distintos.

De otra manera, si los tratados y el derecho no son votados por los pueblos, no tendrán legitimidad política-social de origen, igual que si son producto de las élites de cada país, incluyendo a los órganos legislativos.

Aun en estos casos, el concepto de soberanía popular debe seguir teniendo una relevancia fundamental para la organización de las regiones; si dejara de concebirse de esta manera, y se recurriera sólo a los resultados de la integración europea en materias tangibles de bienestar, se perdería el sentido de finalidad de la democracia como el gobierno del pueblo al elegir sus mandatos generales, elegir los responsables de cumplirlos y obligar a la rendición de cuentas de los servidores públicos en el proceso de cumplimiento.

Los términos de la ley suprema

Conclusión y principios

La conclusión final sería advertir, sin reticencias, que el sistema jurídico cerrado proveniente de la democracia política cerrada, como fuente del derecho, es la alternativa más congruente posible. Además, es lo que está establecido por la Constitución política; si el pueblo soberano considerara que, para su mayor beneficio, conviene establecer un régimen político y un sistema jurídico abiertos, entonces deberá celebrarse un Congreso Constituyente que lo establezca en la ley fundamental. Mientras esto no sea así, existe la obligación de aplicar el principio de guardar y hacer guardar la Constitución y sus leyes. Esta posición legalista va democráticamente a favor del pueblo y la justicia, por lo que debe hacerse valer.

Todo lo que quiera mejorarse en materia de imprescriptibilidad de delitos graves contra el pueblo y su proyecto nacional, para favorecer términos económicos preferentes o para promover la autodeterminación y las libertades, debe de hacerse a través de un Congreso Constituyente que modifique los preceptos que norman el proyecto nacional vigente (aunque no muy cumplido). No puede reformarse por la vía de los tratados internacionales, por ser un mecanismo impropio para facilitar que el pueblo pueda ejercer su soberanía con toda legitimidad.

* Investigador de derecho constitucional de la Universidad Nacional Autónoma de México.