Imaginación e inteligencia para el bienestar de las mayorías*

Armando Labra M.**

Agradezco a los organizadores, en particular a Jorge Calderón, la oportunidad que me brinda para compartir algunas reflexiones sobre un libro que contribuye, con gran pertinencia, al análisis de un tema fundamental: el federalismo hacendario en México, desde la perspectiva de la Convención Nacional Hacendaria, celebrada durante 2004 y cuyos resultados han dejado insatisfechos a no pocos de los participantes, sobre todo si se consideran las enormes expectativas que generó.

El libro es útil para entender una gran paradoja que desde hace varios decenios atribula el desarrollo del país. Es paradójico, sin duda, que teniendo un enorme potencial de crecimiento y una probada generación de cuantiosos excedentes monetarios, en los últimos veinte años, más exactamente, de 1983 a 2003, nuestra economía registró una de las tasas de inversión y de crecimiento económico más bajas del mundo, de apenas 2.7 y 2.3 por ciento en promedio anual, respectivamente. Medidos en términos percápita, los crecimientos fueron de 0.7 y 0.6 por ciento, respectivamente, es decir, mientras nuestro entorno crece, nosotros no.

Como se desprende de los trabajos incluidos en el texto, la causa de tal dilema no es la insuficiencia de recursos o la insuficiencia de ahorro, como sostienen los enfoques económicos ortodoxos en boga y aplicación, sino la forma como se capta y utilizan los cuantiosos excedentes que genera nuestra economía y las prioridades hacia las cuales se canalizan los recursos públicos.

Los textos que nos ofrecen los autores tienen un común denominador: aportan una visión alternativa de los problemas que aquejan al sistema hacendario mexicano, trascendiendo el enfoque economicista y coyuntural prevaleciente.

Su análisis se inserta en la perspectiva analítica de la economía política, que permite entender el tema hacendario como parte de un proceso que tiene dimensiones económicas, sociales, culturales y políticas, en un contexto histórico. Como parte de la formación y evolución del régimen político, de las tendencias y contradicciones que asumió el desarrollo de la economía mexicana durante la posguerra y de la conducción neoliberal dogmática que el gobierno y los grupos hegemónicos instrumentan para insertar la economía mexicana en la globalización.

En efecto, el enfoque de los autores nos permite advertir que detrás del debate sobre los contenidos de las distintas posturas y propuestas de reforma fiscal o hacendaria, subyacen y actúan intereses de grupo y de clase. La definición de las fuentes de ingreso público, quién debe contribuir al fisco, a través de qué vías y en qué proporción, las atribuciones y facultades de cada orden de gobierno para lograrlo, es un debate que implica una determinada redistribución de los recursos. Desde la perspectiva del gasto público, a través de las asignaciones presupuestarias a diversos sectores, actividades y ramos se expresan las prioridades políticas y económicas de la nación y la forma en que se procesan las desigualdades. Sea para mitigarlas o profundizarlas.

Por ello, la discusión de los distintos aspectos de la hacienda pública tienen una dimensión que trasciende los enfoques contables: abarcan lo social, lo político y el proyecto de nación al que aspiramos, es decir, la discusión implica definir el perfil de economía y el papel que se le asigna a los diferentes sectores políticos y sociales en la apropiación y distribución del ingreso y la riqueza, con una visión de largo alcance.

Con esa perspectiva, los autores sugieren ubicar el problema de la hacienda pública en una dimensión más amplia, como un tema mucho más complejo que un simple problema de caja, es decir, de una diferencia entre ingresos y gastos, como parece desprenderse, en esencia, de las propuestas de reforma fiscal del ejecutivo federal y del enfoque que prevaleció en los "acuerdos" de la Convención Nacional Hacendaria.

En ese sentido, cabe recordar que durante muchos años, múltiples voces plantearan, con sólido fundamento, la crisis y agotamiento del modelo hacendario centralista, vigente en la mayor parte del siglo XX. Muchas voces calificadas, oportuna y reiteradamente, advirtieron la necesidad de promover una reforma profunda, en un sentido democrático y federalista, y anticiparon los riesgos de no hacerla.

La respuesta del ejecutivo federal se limitó a la realización de misceláneas fiscales recurrentes que, de parche en parche, tornaron al sistema impositivo altamente complejo e ineficiente, cuyos efectos se han revertido hoy contra el funcionamiento del sistema económico y contra las posibilidades de democratización del régimen político.

En el mejor de los casos, las modificaciones al impuesto al valor agregado, al impuesto sobre la renta y a otros tributos como el impuesto al activo y el impuesto especial sobre producción y servicios, fueron presentadas como la gran "reforma fiscal" que resolvería los problemas financieros del país. Durante decenios, el gobierno federal consideró innecesario realizar una convención nacional fiscal. Mucho menos, se concibió la posibilidad de una Convención Nacional Hacendaria.

Considero de la mayor importancia abundar en la distinción —presente en el libro— entre Convención Nacional Fiscal y Convención Nacional Hacendaria. En tanto la primera alude a la búsqueda de acuerdos, principalmente entre los agentes económicos, para modificar la legislación tributaria y, en menor medida, las disposiciones para la asignación y el ejercicio del gasto público; la segunda, plantea acuerdos políticos de mayor amplitud orientados hacia la revisión del pacto federal en materia hacendaria, con el fin de adecuar el sistema hacendario a la nueva realidad política, social y económica del país.

Sin duda, es esta una de las reformas estructurales pendientes que resultan estratégicas para el desarrollo del país. Lograr su propósito, requiere abordar el tema con una visión integral del federalismo hacendario, que permita ubicar las funciones, responsabilidades y competencia de los tres órdenes de gobierno en los ámbitos de la recaudación y distribución de recursos; permita definir de manera clara las prioridades nacionales y del gasto público, el manejo transparente y sostenible de la deuda y el patrimonio públicos, así como las normas que aseguren la corresponsabilidad y transparencia para la fiscalización de las haciendas públicas.

Cabe remarcar, como lo hace el libro que comentamos, que hasta 2002 las diversas propuestas para modificar la hacienda pública se expresaban en términos de una nueva Convención Nacional Fiscal. Es a partir de la presentación, en noviembre de 2002, de la propuesta de los órganos técnicos de los partidos políticos, que sesionaron en la UNAM —entre ellos el IERD— planteada en los documentos "Coincidencias y Convergencias. Hacia una Política Hacendaria de Estado" y "Agenda Básica para la Convención Nacional Hacendaria", que los diversos actores políticos y el gobierno comenzaron a discutir con formalidad la necesidad de una Convención Nacional Hacendaria. Dicha propuesta fue retomada y hecha suya a partir de 2003 por la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago).

Los autores tienen el mérito de recoger el intenso proceso político que implicó la organización de la primera Convención Nacional Hacendaria, así como las posturas de los diversos actores políticos y grupos sociales involucrados, factores todos que contribuyeron a generar grandes expectativas sobre sus resultados.

Con base en el análisis de los acuerdos de la Convención, se fundamentan las razones por las cuales, a su juicio, la primera Convención Nacional Hacendaria no logró cumplir con sus objetivos, destacando los siguientes:

Primero. Los acuerdos no resuelven la gran inequidad e inoperancia del sistema fiscal mexicano, debido a que no inciden en las causas estructurales de la "insuficiencia de recursos fiscales" ni en la inequidad del régimen fiscal.

Segundo. Los resultados de la CNH no corresponden a los objetivos de su propia convocatoria, es decir, "una reforma hacendaria sustentada en criterios claros y precisos, que genere una nueva corresponsabilidad política y administrativa entre los gobiernos federal, estatal y municipal, para incrementar la recaudación, ampliar la autonomía de gestión en la materia, mejorar la distribución de recursos e inversión pública, la interlocución de las entidades federativas con los órganos encargados de distribuir el gasto, impulsar la cooperación, la coordinación y la solidaridad, abatiendo y evitando mayores diferencias entre entidades ricas y pobres".

Tercero. Los acuerdos carecen de una visión integral de los aspectos centrales de la hacienda pública: ingreso, gasto, deuda pública, patrimonio público y fiscalización, la cual es necesaria para sentar las bases materiales de la transición hacia un Estado democrático y un desarrollo con justicia social y vocación productiva.

Cuarto. Se soslaya el tema del federalismo hacendario, en tanto predominan la enumeración de líneas instrumentales, carentes de definición y contenido político, es decir, en los acuerdos prevalece una visión limitada del tema hacendario, que impide revisar con profundidad las responsabilidades, potestades, facultades, funciones y recursos de cada orden de gobierno, incluida la disminución efectiva de la dependencia financiera respecto del gobierno federal.

Quinto. Los acuerdos omiten compromisos de corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno respecto a los temas fundamentales de la hacienda pública. Un Estado democrático supone rendición de cuentas y, por tanto, una fiscalización oportuna y transparente del ingreso, gasto y deuda públicos, así como los consensos necesarios entre los distintos actores sociales y órdenes de gobierno, que permitan combatir de manera eficaz la evasión fiscal.

Estamos de acuerdo. No obstante el gran esfuerzo y, sobre todo, la voluntad política de los actores políticos y sectores sociales para crear un espacio de discusión y búsqueda de acuerdos, la decisión gubernamental de administrar y controlar el proceso impidió el cumplimiento de los propósitos de la Convención, desaprovechando una oportunidad histórica de impulsar cambios fundamentales al sistema hacendario y, por esa vía, al funcionamiento del sistema económico, lo que ha limitado los avances hacia la democratización del régimen político.

Con una inteligente argumentación analítica de los acuerdos de la Convención Nacional Hacendaria, el libro plantea una conclusión por demás evidente: es necesario organizar una segunda convención nacional hacendaria, que de respuesta a los propósitos incumplidos de la primera. Para ello, es necesario partir de un pacto político que posicione al federalismo hacendario como el centro de la discusión, asegurando que la Convención funcione con reglas claras, participación amplia, responsable y libre, de los gobiernos locales y municipales, congresos estatales, contribuyentes y organizaciones de la sociedad civil.

Avanzar hacia un nuevo federalismo —señala el coordinador del libro— implica concertar acuerdos entre todos los actores sociales y políticos, en los cuales exista claridad de los costos y beneficios de la reforma hacendaria, como en los costos y perjuicios de no hacerla. Asimismo, para que las entidades federativas, municipios y los contribuyentes, sean partícipes de una cultura tributaria que los haga menos dependientes de las participaciones y transferencias federales.

Con el fin de evitar que una segunda CNH tropiece con la misma piedra, Jorge Calderón plantea también la necesidad de ubicar a la reforma hacendaria como parte de una nueva visión del sistema económico y de la política económica. En ese sentido, el libro presenta los elementos básicos de una "propuesta alternativa de política económica" que es necesario desarrollar.1

En suma, el libro que los autores nos ofrecen cumple su cometido: aporta información, provoca el debate, invita a la reflexión. Lo más valioso, quizá, es que confirma que tanto en la economía como en la política, siempre hay alternativas y que con imaginación, inteligencia y voluntad política es posible construirlas para bienestar de las mayorías. Enhorabuena por este esfuerzo.

* Comentarios al libro: Federalismo Hacendario en México. Retos y Alternativas, Jorge Calderón (Coordinador), Instituto de Estudios de la Revolución Democrática y la Fundación Friedrich Ebert, México, 2004; en la presentación realizada el 10 de febrero de 2005 en México, DF.

** Economista. Secretario Técnico del Consejo de Planeación de la Universidad Nacional Autónoma de México.

1 O. c., p.127.