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Reformas a la Ley del IMSS, nuevo golpe a la seguridad
social
Francisco Javier Aguilar García*
Introducción
En los dos últimos decenios del siglo XX, los países de
Latinoamérica vivieron transformaciones sustanciales en todos los
ámbitos: económico, político, social, ideológico
y cultural. Los motores de estos cambios han sido diversos. Por ejemplo,
las políticas de sustitución de importaciones y de industrialización
sufrieron rasgos de crisis durante los años setentas y parte de
los ochenta, a la par de la deuda externa que llegó a ocupar un
lugar central en el peso de las economías y sociedades nacionales.
Durante los ochenta, buena parte de los países y gobiernos latinoamericanos
iniciaron la reestructuración o modernización económica.
El grueso de los gobiernos abandonó el esquema de la economía
cerrada o protegida y dieron pasos acelerados para establecer economías
abiertas, claramente orientadas a la producción para el mercado
mundial. Este cambio de modelo y de política económica tuvo
costos sociales amplios y profundos para la mayor parte de esos países.
La política económica denominada liberal o neoliberal no
encontró los mecanismos para promover el crecimiento económico
de manera amplia y sostenida. La población activa creció
de manera acelerada, pero la población asalariada con empleo fijo
y prestaciones sociales descendió. Como contraparte, el crecimiento
de la economía informal fue espectacular, así como el flujo
de migrantes de los países latinoamericanos hacia Estados Unidos
y Canadá. Los salarios reales disminuyeron de manera continua desde
los años setenta y en general, la distribución del ingreso
nacional no favoreció a los asalariados del campo ni de la ciudad.
La modernización económica incluyó una amplia política
de libre cambio, consolidada en la firma del Tratado de Libre Comercio
entre México, Estados Unidos y Canadá, el Mercosur y el
tratado Andino, entre otros, así como la desarticulación
del sector público. Las empresas u organismos públicos que
se habían formado para impulsar las economías nacionales
en diversos sectores fueron privatizadas, es decir, trasladadas mediante
diversos mecanismos, incluida la venta, a los empresarios de cada país
o, bien, a las empresas trasnacionales.
Los profundos cambios económicos de cada país fueron acompañados
por varias reformas jurídicas a las legislaciones nacionales de
los países latinoamericanos. En México, se hicieron cambios
sustanciales al artículo 27 (sector agrario) y al artículo
3ero. (sector educativo) constitucionales y sus leyes reglamentarias.
Las legislaciones laborales fueron modificadas en la mayor parte de Latinoamérica.
México es de los pocos, quizá el único país,
donde la reforma laboral no ha podido efectuarse de manera legal. Igualmente,
en toda la región, se impulsaron reformas a las leyes de seguridad
social. En México se realizó una primera reforma a la Ley
del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1995, 1997 y 2004.
Se ha planteado, también, continuar con una reforma a la Ley del
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
Social (ISSSTE) en 2005.
Política económica mexicana
La política económica en México durante el siglo
XX puede dividirse en dos grandes periodos: uno de industrialización
y crecimiento (1940-1982) y otro, el periodo de moderni-zación
(1983-2003), caracterizado por momentos de crisis económica y de
baja industrialización.
De 1940 a 1982, México observó una tasa de crecimiento promedio
de 6 por ciento anual en el Producto Nacional Bruto (PNB). El país
se industrializó de manera acelerada y la urbanización avanzó
a pasos continuos. El sector publico de la economía creció
hasta contar con más de mil 300 empresas y organismos públicos
en las diferentes ramas de la economía: petróleo, electricidad,
ferrocarriles, automotriz, siderúrgica, metalúrgica, química,
fertilizantes, etcétera.
Durante cuatro decenios, el gobierno orientó la política
económica hacia el mercado interno y promovió la sustitución
de importaciones, mientras la economía se mantuvo cerrada y protegida.
En este contexto, el empleo creció de manera constante en los sectores
industrial y de servicios. El desempleo fue prácticamente inexistente
o muy bajo. Este modelo de economía se aproximó a las ideas
formuladas por John M. Keynes, en los años veinte y treinta del
siglo XX.
Sin embargo, México es un país con una distribución
de la riqueza muy desigual; la pobreza no pudo borrarse, aunque se trató
de maquillar. El modelo keynesiano empezó a decaer en México
a mediados de los setenta. En 1976, se presentó la primera crisis
financiera mexicana y en 1982 la segunda. En ambos momentos el costo de
la crisis se trasladó a los trabajadores, que vieron disminuidos,
de manera acelerada, sus ingresos.
En los años ochenta empezó a aplicarse el modelo neoliberal,
impulsado por los países más industrializados (Estados Unidos,
Alemania, Inglaterra y Francia). Se promovió la apertura de las
fronteras comerciales y el ingreso de México al Acuerdo General
sobre Aranceles y Comercio (GATT). Empezó la política de
privatización de las empresas públicas (para 2002, las empresas
y organismos del sector público sumaban únicamente 210 entidades).
Se establecieron estímulos para orientar la producción hacia
el mercado externo y se otorgaron facilidades para el establecimiento
de las empresas maquiladoras. El sector público de la economía
dejó de contratar nuevo personal y el privado despidió personal
en todas las ramas económicas, bajo el pretexto de la modernización
y la globalización.
El modelo neoliberal de la economía, planteado por Milton y Rose
Friedman, se consolidó en los gobiernos de Carlos Salinas (1988-1994)
y Ernesto Zedillo (1994-2000). En 1994-1995 se presentó otra crisis
financiera y, nuevamente, el mayor costo social recayó en la población
asalariada. Desde entonces, el incremento del desempleo y de la economía
informal ha sido constante, así como la emigración de trabajadores
hacia Estados Unidos.
En 2000, Vicente Fox arribó a la presidencia. Con su gobierno se
rompió una larga tradición priista y, al mismo tiempo, se
fortalecieron las políticas económicas recientes y continuó
aplicándose el mismo modelo económico de corte neoliberal.
Desde las elecciones federales del año 2000, tenemos una Cámara
de Diputados en la que no predomina ningún partido. El resultado
ha sido que ninguna de las reformas fundamentales propuestas por Fox ha
podido realizarse: la hacendaria, la energética (electricidad,
petróleo) y la laboral. El gobierno federal no ha sabido o podido
generar las condiciones para implantar una política económica
propia, distintiva, nacional, regional ni por sectores.
Papel de los sindicatos
Desde el comienzo de los años ochenta, los sindicatos mexicanos
han sido excluidos de numerosas discusiones políticas y económicas.
Los gobernantes han recurrido únicamente a los líderes sindicales
para que suscriban los pactos y programas económicos, así
como para impulsar las reformas legislativas que les interesan.
Los sindicatos agrupados en el Congreso del Trabajo, incluyendo a la CTM,
apoyaron el proyecto de reforma del IMSS de 1995, formulado por Ernesto
Zedillo, en el que se estableció que la cotización para
la jubilación subiría de 500 a 1200 semanas, que equivale
a cotizar durante 24 años y se aprobó un límite de
60 años de edad para la cesantía y de 65 para el retiro.
El sindicalismo mexicano perdió con la reforma del IMSS, en 1995,
una poderosa palanca de movilización sindical y política.
Es necesario recuperar el papel activo del sindicalismo y, en ese sentido,
evitar una reforma similar en el ISSSTE.
En los meses de julio y agosto de 2004, el Congreso de la Unión
aprobó una segunda reforma a la Ley del IMSS.
El sector obrero del PRI redactó la propuesta del dictamen presentado
por el diputado Manlío Fabio Beltrones. El documento fue avalado
por las fracciones del PRI, PAN, PVEM y Convergencia. Como era lógico,
el director del IMSS, Santiago Levy había sido el principal promotor
de la reforma1.
El 21 de julio, la Comisión de Seguridad Social de la Cámara
de Diputados, aprobó el dictamen de reforma a la Ley del IMSS.
Días antes había sido aprobado el dictamen por las Comisiones
de Hacienda y de Trabajo del mismo órgano legislativo2.
El 5 de agosto, el Senado de la República aprobó el dictamen
de reforma a la ley del IMSS. Enseguida lo envío al titular del
Poder Ejecutivo para su aprobación y publicación en el Diario
Oficial de la Federación3. ¿Pero, cuál es el sentido
de las reformas a la ley y sus repercusiones en las jubilaciones y pensiones?4
El artículo 277 D, en su texto reformado plantea: "El Consejo
Técnico del IMSS sólo podrá crear, sustituir o contratar
plazas sujetándose a criterios de productividad, eficacia y calidad
de servicios; sujetándose igualmente al aumento de la recaudación
y, siempre que se cuente con los recursos aprobados en su respectivo presupuesto,
para la creación, sustitución o contratación de plazas
y sus repercusiones anuales". También se establece que "deberán
depositarse en el fondo al que se refiere el artículo 286 K de
esta ley, los recursos necesarios para cubrir los costos futuros derivados
del Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP), con el fin de que
en todo momento se encuentre plenamente financiado5."
Por su parte, la redacción del artículo 286 K quedó
de la siguiente manera: "El IMSS administrará y manejará,
conforme a los lineamientos dictados por el Consejo Técnico, un
fondo que se denominará Fondo para el Cumplimiento de Obligaciones
Laborales de Carácter Legal o Contractual, con el objeto de disponer
de los recursos necesarios para el momento de la jubilación de
sus trabajadores. El fondo deberá registrarse en forma separada
en la contabilidad del IMSS, estableciendo dentro de él una cuenta
especial para el régimen de jubilaciones y pensiones de los trabajadores
del IMSS. Los recursos que se afecten en dicho fondo y cuenta especial
sólo podrán disponerse para los fines establecidos en este
artículo. Aún más, "el IMSS, en su carácter
de patrón, no podrá destinar a este fondo, para el financiamiento
de la cuenta especial del régimen de jubilaciones y pensiones,
recursos provenientes de las cuotas a cargo de los patrones y trabajadores
establecidos en la Ley del Seguro Social. Tampoco podrá destinar
recursos para dicho fin, de las contribuciones, cuotas y aportaciones
que conforme a la Ley del Seguro Social, son a cargo del gobierno federal;
ni de las reservas que se refiere el artículo 280 de esa ley de
los productos financieros que de ellas se obtengan6."
Cabe subrayar que el asunto de las jubilaciones y pensiones es parte del
contrato firmado entre el IMSS y el SNTIMSS. Resulta, por lo tanto, improcedente
que el caso se haya llevado a las cámaras de diputados y senadores.
Estas instancias "resolvieron" un asunto que debía ser
tratado en el marco de la negociación del contrato colectivo entre
IMSS y sus trabajadores.
Esta acción de los poderes ejecutivo y legislativo es un hecho
sin precedentes en la vida laboral mexicana. Establece riesgos similares
para otros grandes sindicatos como el petrolero, ferrocarrilero, electricista,
minero, etcétera.
El SNTSS y sus asesores jurídicos establecieron que la reforma
de la Ley del IMSS es inconstitucional por que el Congreso de la Unión
no está facultado para tratar temas de un contrato colectivo.
La reforma violentó los siguientes artículos constitucionales:
5, 13, 14, 16, 74 fracción IV, así como el artículo
123 en seis fracciones (7, 16, 17, 18, 20 y 29). La reforma transgrede
la negociación bilateral al aprobar cambios para los futuros empleados
del IMSS.
Ante la multitud de artículos constitucionales quebrantados por
la reforma a la Ley del IMSS, es evidente que el gobierno federal y el
Congreso, con excepción de los legisladores del PRD, realizaron
un gigantesco atropello a los derechos laborales, incluyendo la contratación
colectiva del IMSS.
Si consideramos que el gobierno federal de Vicente Fox es discípulo
del FMI, Banco Mundial, OCDE y la OMC, lo que está haciendo es
justamente aplicar el "consenso de Washington", documento redactado
en 1990, en el que se recomiendan 10 medidas para llevar acabo una estricta
política neoliberal. Precisamente, una de las recomendaciones es
desarticular los gastos y reducir los costos que implica la seguridad
social.
Por tanto, las agrupaciones sindicales y las fuerzas políticas
de izquierda y progresistas, requieren establecer un programa y una estrategia
para evitar la desarticulación de la seguridad social y demás
derechos colectivos del trabajo en México.
Conclusiones
¿Qué se requiere para establecer un nuevo sistema de pensiones?
Una amplia y fuerte idea de reconstruir un país, que tenga como
objetivo el progreso social, con plena soberanía e independencia.
Se requiere una alta tasa de crecimiento económico (6 o 7 por ciento),
que sea capaz de crear empleos formales en los sectores público
y privado, elevar los salarios reales, promover planes concretos para
la industria, el comercio y los servicios, disminuir el empleo informal
y los flujos migratorios hacia Estados Unidos.
Además, se deben considerar los siguientes aspectos:
* Mantener el carácter colectivo y solidario de las pensiones,
que de ninguna manera son un asunto individual, sino un compromiso del
Estado y los trabajadores.
* Que los sindicatos participen en la dirección y administración
de pensiones, a través de las Afores.
* Formar en un sistema nacional de pensiones y seguridad social, para
responder a la población total, pues, actualmente, la población
con empleo informal (60 por ciento de la población económicamente
activa) no tiene derecho a pensiones, servicios médicos, etcétera.
* Considerar un sistema mixto de pensiones, que combine una base solidaria
y un complemento de ahorro individual. Este sistema implicaría,
desde luego, elevar las contribuciones del Estado, de las empresas, de
los trabajadores y de los órganos financieros.
* Promover la jubilación activa en lugar de la pasiva.
* Crear una institución financiera que sea propiedad del ISSSTE
e IMSS y promover la inversión en todas las entidades.
Ahora que el gobierno afirma que el ISSSTE tiene problemas financieros
para cubrir las pensiones y la Secretaría de Hacienda pretende
una reforma similar a la del IMSS, surgen algunas preguntas: ¿Por
qué el gobierno insiste una y otra vez en que los trabajadores
sean los únicos sacrificados? ¿Por qué no se busca
un sistema de rescate, como fue el Fobaproa para los bancos y el programa
del rescate carretero para los inversionistas privados?
Tal parece que el gobierno federal no tiene ideas, ni propuestas para
apoyar a la población trabajadora y si los ha tenido para apoyar
a los banqueros.
Una verdadera reforma del IMSS y del ISSSTE requiere un amplio respaldo
social, que solo se adquiere si se ofrecen beneficios al conjunto de toda
la sociedad y no únicamente a los afiliados del ISSSTE e IMSS.
En el caso de los jubilados y pensionados es necesario construir negocios
que produzcan ingresos al ISSSTE. Si las Afores han obtenido en 6 años
ganancias por 50 mil millones de pesos, en gran parte, debido a las comisiones
que cobran, parece pertinente formular una ley para obligarlas (y las
instituciones bancarias que las apoyan) a dar una cuota social para un
fondo nacional de apoyo a las pensiones. Igualmente, puede establecerse
una cuota social del gobierno federal, equivalente a las ganancias generadas
por las Afores. Con la creación de nuevos empleos formales en la
industria, los servicios y la administración publica, se elevaría
el numero de cotizantes al ISSSTE y al IMSS. Esto reconstruiría
un amplio y sólido fondo de pensiones en todo el país para
dar respuesta eficiente y justa a las demandas de la población
trabajadora.
* Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales
de la Universidad Nacional Autónoma de México.
1 El Universal, Reforma, 15 de Julio de 2004.
2 El Universal, Reforma, 22 de Julio de 2004.
3 El Universal, Reforma, 5 de agosto de 2004.
4 El Universal, Reforma, 12 de agosto de 2004.
5 Cámara de Diputados. "Proyecto de Decreto que reforma y
adiciona los artículos 277 D y 286 K de la ley del IMSS",
julio de 2004, p. 8.
6 Cámara de Diputados Proyecto de Decreto.... p. 9.
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