Sistema presidencial acotado, alternativa al presidencialismo autoritario

Iván García Sandoval*

Durante los últimos meses, el escenario político y académico de México ha presenciado un resurgimiento del debate en torno a su régimen político, a su sistema de gobierno. Empleamos este término, prefiriéndolo al de forma de gobierno, que se refiere a las categorías mucho más básicas de república y monarquía. Desde principios del sexenio, dos importantes foros abordaron el tema: uno, dirigido por Porfirio Muñoz Ledo, que concluyó que eran necesarias transformaciones estructurales de fondo en nuestro régimen político; y otro, el realizado por el Instituto de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana, en el que la mayoría de las propuestas presentadas coincidieron con dicha transformación.

En general, el consenso en ambos eventos, así como en extendidos ámbitos de la academia fue —y ha sido desde hace años— reconocer el agotamiento del modelo presidencial heredado de la etapa de partido de Estado. Este tema fue marginado por el gobierno federal panista, apoyado por una corriente de opinión que sostiene la hipótesis de que no era necesaria una transformación de fondo de nuestras instituciones políticas, sino, simplemente, bastaba permitir que las vigentes pudieran operar. Esta tendencia conservadora y, como veremos, retrógrada, fue reforzada por la apenas disimulada voluntad, presente en sectores muy influyentes del PRI, del PAN y del gobierno federal, de no realizar reformas democratizadoras y, con ello, aprovechar en beneficio propio todos los mecanismos autoritarios de nuestra Constitución Política y sus leyes.

La mayor parte de este primer sexenio de la "alternancia" ha transcurrido y los resultados en materia de democratización del régimen político son bastante pobres. Entre los principales, podemos contar la reforma en materia indígena, prácticamente inútil, que no resuelve el problema político y social que la originó; una reforma en materia de acceso a la información y otra sobre el servicio público de carrera en los cargos medios de la administración pública federal, por completo insuficientes, que sólo sirven como maquillaje de una oscura alta burocracia que sigue siendo onerosa, corrompible, ineficiente y arbitraria en lo fundamental. Una pequeña extensión de los periodos de sesiones ordinarias del Congreso sería, probablemente, el único saldo positivo en cuanto a reformas democratizadoras.

No obstante, en los últimos meses, la coyuntura se ha tornado favorable para reiniciar seriamente la discusión sobre los temas de la reforma democrática del Estado. Prácticamente, en todos los foros recientes sobre cuestiones jurídicas y políticas de México se arriba, de una u otra forma, a la misma conclusión: es urgente transitar del sistema presidencial actual a otro: semipresidencial, parlamentario o, incluso, a alguna variante del sistema presidencial, que incluya variantes parlamentarias. El interés obedece a que las limitaciones del entramado de instituciones políticas heredadas del régimen de partido de Estado son cada vez más evidentes y peligrosas para la buena marcha de la república.

El país no ha avanzado en el urgente tema electoral. Las evidencias de corrupción en estos procesos, así como el intenso desprestigio en el que ha sido hundida la vida política, tuvieron como resultado lógico el profundo desaliento de la participación ciudadana, al extremo de que, en la última elección federal, la abstención llegó a un histórico 59 por ciento. La Cámara de Diputados que, por su integración proporcional, tendría que ser el órgano más representativo del Estado mexicano, fue electa por únicamente por una minoría del 41 por ciento de los ciudadanos con derecho a votar. Se trata de una grave pérdida de legitimidad de las instituciones representativas que, de ser una característica casi exclusiva del PRI, ha contaminado a todos los partidos políticos, sin excepción.

La deslegitimación de la política en México encuentra también su origen en una constante de los últimos años: el creciente enfrentamiento entre los poderes de la Unión, particularmente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, lo que acentúa la percepción ciudadana de que es gobernada por una clase política ineficiente y parasitaria, además de corrupta. Esta confrontación no ha llegado aún a los extremos de una crisis constitucional que implicaría, por ejemplo, la falta de aprobación de las leyes de ingresos o del presupuesto de la federación, pero sí ha sido suficiente para detener cualquier corrección en la política económica, el fortalecimiento de los controles institucionales y ciudadanos sobre el poder público o cualquier reforma del sistema. En consecuencia, los problemas de desigualdad, pobreza, desempleo, inseguridad y corrupción, han permanecido sin cambio o en aumento.

Por otra parte, la Presidencia de la República, institución fundamental del sistema político, ha entrado en la fase terminal de una crisis que viene incubándose desde hace decenios, como lo demuestran unos cuantos ejemplos de la larga serie de graves errores y atropellos cometidos desde Los Pinos: la dependencia económica respecto del petróleo durante el sexenio de José López Portillo; el sometimiento frente a los organismos financieros internacionales, como el FMI y el BM y el fraude electoral durante el periodo de Miguel de la Madrid; el asesinato político como norma, las privatizaciones corruptas, la pésima negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el mantenimiento, por razones de imagen del gobernante, de una paridad artificial de nuestra moneda, que condujo a la peor crisis de nuestra historia durante el gobierno de Carlos Salinas; el rescate y encubrimiento del mayor fraude bancario, durante el periodo de Ernesto Zedillo y, finalmente, la parálisis, el enfrentamiento deliberado con el Congreso, la incompetencia a veces grotesca, la decisión —y la posibilidad material— de emplear políticamente la procuración e impartición de justicia para inhabilitar al principal adversario, lo que equivaldría a un golpe de Estado anticipado y la erosión acelerada del último remanente de dignidad de la institución presidencial, a cuenta del primer gobierno federal de la "alternancia".

Estas pésimas decisiones deben atribuirse, en buena parte, a los defectos de quienes las tomaron, pero la causa fundamental se encuentra en el sistema mismo de toma de decisiones que, en el pasado, depositó demasiado poder en muy pocas manos y hoy pone de manifiesto su incapacidad estructural e institucional, para canalizar y armonizar los múltiples intereses de una nación compleja y plural como la nuestra. Por lo anterior, no debe extrañaros que la nociva inoperancia de nuestro sistema presidencial, lejos de corregirse, como los conservadores anunciaban, se haya agravado.

Con independencia de las evidentes limitaciones, de toda índole, del actual titular del Poder Ejecutivo federal, generalmente reflejadas en sus colaboradores cercanos, el sistema presidencial mexicano fue diseñado para funcionar como instrumento no de la democracia, sino del autoritarismo, en el contexto de un país que, como muchos, hasta entonces había efectuado sus virajes históricos por medio de la violencia y no del consenso social. De hecho, el politólogo italiano Giovanni Sartori define el sistema creado por el Estado posrevolucionario como un "presidencialismo autoritario sostenido por un sistema de partido hegemónico"1. Es obvio que sin ese sostén, el sistema no puede funcionar democráticamente, pues no es esa su finalidad, ni siquiera gobernar con eficiencia.

Esencialmente, no se trata de un problema de personas ni de partidos, sino de instituciones: en el actual marco institucional, ni siquiera la persona mejor preparada, con el mejor proyecto y las mejores cualidades éticas y políticas, apoyada activamente por el partido más honesto, prestigiado y eficiente, sería capaz de hacer mucho más que administrar, paliar, contener y, quizá, diferir los problemas de pobreza, desigualdad, desempleo, criminalidad, corrupción, etcétera. En el peor de los casos, el próximo sexenio puede ser el escenario de la ingobernabilidad frente a una pluralidad política que ya no cabe en los estrechos confines del sistema presidencial mexicano, tal como hoy existe.

Hoy, la mayoría de los factores políticos que propiciaron el autoritarismo presidencial han sido superados, aunque el régimen constitucional que le servía de base sigue presente: un sistema que deposita todo el poder en la jefatura del Estado a través del presidente, sin los contrapesos institucionales, presentes en todas las democracias que cuentan con sistemas de este tipo, que lo obliguen a conducirse con apego a los principios democráticos de diálogo, tolerancia y negociación.

El presidencialismo tradicional vigente en México, no favorece la cooperación, pues es el Poder Ejecutivo quien determina unilateralmente su gabinete y la política que aplica y carece, por lo tanto, de suficiente motivación institucional para negociar y acordar el rumbo del gobierno con el Congreso lo cual, en el marco de un electorado plural que no concede ni concederá la mayoría a nadie en el futuro previsible, ha derivado desde 1997 hasta la fecha, en un enfrentamiento intermitente entre poderes y en una incapacidad para concretar reformas y acuerdos importantes en todos los campos.

Adicionalmente, las instituciones y normas constitucionales que permiten un control político real y cotidiano del Poder Ejecutivo simplemente no existen: las comisiones de trabajo del Congreso de la Unión ni siquiera tienen facultades constitucionales —como sus homólogas en muchos países—, para investigar con detalle y oportunidad el funcionamiento cotidiano del Poder Ejecutivo, ni cuentan con instrumentos de control que son normales en los sistemas presidenciales democráticos.

Ante la parálisis y el peligro de ingobernabilidad, la respuesta automática de las fuerzas políticas de vocación autoritaria consiste, por absurdo que parezca, en conceder una mayor concentración de facultades al presidente, así como reformar el sistema electoral con el fin de conseguir una mayor sobrerepresentación en el congreso, creando mayorías artificiales por encima del porcentaje de votos obtenidos por los partidos. Por si ello no bastara, algunos impulsan la propuesta de dotar al presidente de facultades legislativas autónomas, especialmente en el campo económico y presupuestal. Tal es, en esencia, la "receta" recomendada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) en el campo de las instituciones políticas, con el auxilio de la doctrina politológica conocida como neoestructuralismo, cuyo fin es el de obtener rápidamente las reformas económicas y fiscales de su propia agenda, en México, denominadas eufemísticamente reformas estructurales.

Los resultados son visibles en países como Argentina, en donde, atropellando la constitucionalidad, el presidente Menem se arrogó facultades legislativas autónomas y con ello tuvo posibilidad de aplicar con diligencia el modelo económico "recomendado" por el FMI, lo que terminó por hundir a la economía, además de agravar la corrupción gubernamental y desatar un periodo de grave ingobernabilidad. Notable consecuencia ésta última, pues son precisamente la gobernabilidad y la eficacia los principales argumentos teóricos que el neoestructuralismo aduce para impulsar reformas electorales en favor de mayorías camarales artificiales, así como reforzar las facultades autónomas del Poder Ejecutivo.

Podemos estar seguros de que una mayor concentración de poder en la institución presidencial, sin contrapesos efectivos en el Poder Legislativo, significaría una regresión autoritaria por completo indeseable, además de exponer al país a graves crisis de gobernabilidad, por las que ya han pasado muchos países latinoamericanos que intentaron esta misma ruta (Argentina, Perú, Venezuela y Bolivia). Reflexionemos sobre las posibles consecuencias de tal aventura en el marco de una sociedad como la mexicana, marcada por añejos y explicables resentimientos derivados de la desigualdad y la injusticia, así como por una historia proclive a la violencia política generalizada.

La constitución de 1917 tiene el innegable e histórico mérito de haber elevado los derechos sociales a la categoría de principios fundadores del Estado, así como de haber recuperado el valor de la equidad, presente ya en el origen mismo de nuestras leyes fundamentales: los Sentimientos de la Nación. Estas características la convirtieron en vanguardia del derecho constitucional de su tiempo e inspiración clara de las constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, hoy nuestra Constitución Política debe ser reformada radicalmente.

Es necesario ahondar, desarrollar y actualizar la vertiente social de la constitución de Querétaro en la nueva constitucionalidad a la que aspiramos y, a la vez, sustituir las reglas del viejo presidencialismo, ya peligrosamente inoperantes, por un nuevo diseño institucional que propicie el acuerdo entre la pluralidad de fuerzas políticas, que incentive la construcción de mayorías y favorezca que las minorías actúen con responsabilidad, combinando eficacia con legitimidad.

¿Qué opciones tiene México? De acuerdo con la tipología de Sartori2, existen tres sistemas básicos de gobierno: el presidencial (como el mexicano), el semipresidencial (como el francés) y el parlamentario (como el británico). En el sistema presidencial —el término presidencialismo proviene de Maurice Duverger y se refiere a la degeneración autoritaria del sistema presidencial— el presidente es electo popularmente, no puede ser desplazado por el poder legislativo y es la cúspide real en la jerarquía del gobierno; es presidencial "puro", cuando, además de lo anterior, designa y remueve unilateralmente a su gabinete y a sus principales funcionarios. Este es el caso de México. Desde luego, existen sistemas presidenciales en los que el gabinete es sujeto al menos a algún grado de ratificación o censura por parte del Congreso, como Costa Rica, Uruguay Argentina, donde existe un jefe de gabinete ratificado por el Poder Legislativo, lo que constituye una rectificación, así sea parcial, de los excesos presidencialistas.

Sartori emite un duro juicio acerca de este sistema: "El presidencialismo, por mucho, ha funcionado mal. Con la única excepción de Estados Unidos, todos los sistemas presidenciales han sido frágiles: han sucumbido regularmente ante los golpes de Estado y otras calamidades". Este desempeño histórico tiene su explicación, según el autor, en una extrapolación del modelo presidencial estadounidense, que es precisamente el que México —y con severas deficiencias— imita: "los estadounidenses tienen una máquina constitucional diseñada para la parálisis gubernamental, defecto que surge con toda su fuerza cuando el modelo se exporta"3.

Por su parte, el sistema semipresidencial4 se caracteriza por un Poder Ejecutivo dividido entre un presidente electo popularmente, independiente del Poder Legislativo, pero que no puede gobernar sin el gobierno, es decir, el conjunto de los ministros. En Francia, cuna del sistema, el gobierno es dirigido por el primer ministro quien es nombrado por el presidente y ratificado por el parlamento. Si éste último no ratifica al gobierno, el presidente puede disolverlo y, por una sola vez, llamar a una nueva elección legislativa. Este sistema tiene la ventaja de que puede adaptarse a los cambios en la voluntad del electorado. Si un presidente, después de algún tiempo pierde las elecciones intermedias o, bien, disuelve el parlamento y pierde las elecciones extraordinarias, tendrá que cogobernar con un primer ministro de algún partido o coalición de partidos diferente del suyo.

El sistema parlamentario es un sistema en el que el parlamento es electo popularmente y, a su vez, el gobierno es electo directamente, ya sea designado ministro por ministro o, bien, y esto es lo más común, otorgando un voto de confianza al primer ministro para designar al resto del gabinete. Casi todos los sistemas parlamentarios del mundo contemporáneo comparten la siguiente norma de estabilidad: el parlamento puede remover —censurar— al jefe del gobierno, pero en tal caso, automáticamente el parlamento quedará disuelto y se llamará a una nueva elección. Este expediente rara vez se aplica y, en cambio, las elecciones se suceden con la periodicidad prevista en la ley o, como en Reino Unido, cuando así conviene al gobierno, dentro de un límite máximo.

En teoría, este sistema supone la primacía del parlamento sobre el gobierno, ya que éste surge de aquél. En la práctica, los sistemas parlamentarios contemporáneos otorgan al gobierno más fuerza todavía que los sistemas presidenciales, pues como hemos visto, el jefe del gobierno muy rara vez es depuesto por los parlamentarios, quienes tendrían que arriesgar sus cargos en una nueva elección. En los hechos, el gobierno es responsable del 90 por ciento o más de la legislación, que sólo es aprobada por el parlamento para efectos legales. Tal es la consecuencia de negar constitucionalmente la separación que debe existir entre los poderes ejecutivo y legislativo; negar un principio esencial para la democracia: que el poder controle al poder.

Ahora bien, ¿Cómo obtener una relación equilibrada, democrática y productiva entre los poderes ejecutivo y legislativo? "No cabe duda de que la separación de poderes constitucionales suele otorgar al Poder Legislativo más fuerza e independencia frente al Poder Ejecutivo de la que pueda darle la fusión de poderes (cursivas nuestras)"5.

Primero, debemos deshacernos de la noción según la cual sería obligatorio optar por algún "modelo". Los modelos son construcciones teóricas que sirven para pensar la realidad, pero que no la sustituyen. Existen sistemas semejantes a otros modelos y la dinámica de hibridación es cada vez más extendida: "se sabe que las diferencias entre esos sistemas (presidencial y parlamentario) tiende a diluirse parcialmente, en tanto que ambos toman prestadas entre sí determinadas instituciones que contribuyen a su estabilidad o a su mayor capacidad de control. A tal punto se ha avanzado en este proceso, que hoy es necesario adoptar nuevos criterios para diferenciar ambos sistemas, pues los hasta ahora aplicados, centrados en las formas de relación entre los órganos del poder (investidura y confianza, principalmente) resultan insuficientes"6. De hecho, las naciones toman elementos de aquí y de allá según sus necesidades y posibilidades: "Las formas de relación entre los órganos del poder ya no son necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o presidencial. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas presidenciales de Iberoamérica numerosos instrumentos constitucionales de control que tradicionalmente habían sido considerados exclusivos de los sistemas parlamentarios. Su adopción obedece a una razón superior: son instrumentos de garantía, o sea, instituciones adjetivas, del derecho a la democracia"7.

Lo importante, en todo caso, es la congruencia y la compatibilidad generales de los elementos que sean combinados.

En general, como ejemplo más acabado y eficiente del proceso de hibridación al que nos hemos referido, el régimen semipresidencial nos parece el más conveniente, pero no es la única alternativa posible.

El paso inicial en la construcción de instituciones que propicien un gobierno de cooperación y negociación, sería muy valioso un fortalecimiento, bien diseñado, de las facultades del Congreso, aun sin alterar la naturaleza del sistema presidencial, que radica en un presidente electo popularmente, independiente en su existencia respecto del Poder Legislativo, pero que debe someter a la aprobación y control político del Congreso una serie de decisiones fundamentales. Para clasificarlo de algún modo, proponemos un sistema presidencial acotado.

Este esquema se sustentaría, esencialmente, en una reforma integral del Congreso basada en los avances del derecho parlamentario y las nuevas concepciones sobre la democracia. Los ejes fundamentales del nuevo derecho parlamentario democrático que proponemos son: a) la libertad del parlamento, es decir, el fortalecimiento de sus facultades frente a los otros poderes, especialmente el Poder Ejecutivo; b) la libertad en el parlamento, es decir, el desarrollo de su democracia interior y c) la libertad frente al parlamento, o sea, el reconocimiento legal de la capacidad de control de los ciudadanos sobre las instituciones parlamentarias.

Proponemos impulsar reformas a los artículos 62, 65 y 66 constitucionales para impedir el tráfico de influencias por parte de los legisladores y aumentar sustancialmente los periodos de sesiones ordinarias del Congreso de la Unión que, actualmente, ya no bastan para cumplir adecuadamente con las facultades que hoy día tiene, mucho menos para cumplir con el papel que debe desempeñar en una verdadera democracia.

Asimismo, proponemos reformar los artículos 74, 76, 89 y 90 de la Constitución Política con el fin de establecer la ratificación, por parte de las cámaras, de los secretarios de Estado.

Otro tema a debate es la reforma al formato del informe presidencial, que no debe seguir siendo el acto monárquico y de promoción del presidente que hemos heredado del sistema político autoritario. Por ello, proponemos establecer el debate entre el presidente de la republica y el Congreso, en el articulo 69 constitucional.

Es esencial fortalecer las funciones de supervisión y control de las cámaras sobre el Poder Ejecutivo federal en todos sus ámbitos, centralizados, desconcentrados y descentralizados, para lo cual se propone, además de lo ya expresado: establecer como requisito suficiente para la creación de comisiones de investigación contar con la aprobación de al menos una cuarta parte de los legisladores de la cámara respectiva y dotarlas de facultades completas para investigar en cualquier ámbito de la administración pública federal y de los órganos constitucionales autónomos, mediante auditorías, recolección de información necesaria, comparecencia de cualquier persona o servidor público, excepto el presidente de la república, sin más limitaciones que las de la reserva parlamentaria por causa de interés público, así como las debidas garantías personales de los comparecientes quienes, en todo caso, deberán rendir protesta de decir verdad (art. 93 de la Constitución Política, cuyo contenido podría pasar al 77, por formar parte del derecho parlamentario); Debe establecerse en nuestra Constitución Política (también en el art. 77) la facultad del Congreso de la Unión, sus comisiones ordinarias y miembros, para obtener de la administración pública centralizada y paraestatal, en todo tiempo, información por escrito y copias de documentos concernientes a sus actividades, sin más limitaciones que las establecidas por la ley por causales de seguridad nacional, seguridad pública y derecho a la vida privada, cuya invocación sería controvertible ante el Poder Judicial federal mediante procedimiento sumario.

Los derechos de minoría propuestos deben considerar alguna limitación razonable de frecuencia, a efecto de favorecer el auténtico control parlamentario, pero sin permitir el obstruccionismo.

Con respecto a las facultades de control, debemos reconocer que al Poder Legislativo le hace falta un órgano de fiscalización verdaderamente capaz de combatir la corrupción gubernamental, facultado y dotado de los elementos humanos y materiales para investigar y evaluar, en todo tiempo, in situ o por medios contables, el grado de desarrollo de los programas gubernamentales y la calidad de su puesta en práctica, así como la eficacia, honestidad y racionalidad con la que se utilizan los recursos públicos federales, desde la construcción de carreteras hasta la educación pública, pasando por los servicios de salud, vivienda, agua, energía eléctrica, drenaje, transporte y de seguridad pública.

Finalmente, la fiscalización más efectiva es la que puede darse día con día. Por ello consideramos necesario obligar constitucionalmente a todas las ramas de la administración pública federal (posiblemente en el artículo 90 de nuestra Constitución Política) a establecer con las cámaras canales informáticos que pongan a disposición del Congreso de la Unión sus bases de datos, referentes a plantillas, estructuras o ejercicio del presupuesto, con las limitaciones y reglas anteriormente expuestas.

* Asesor del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Senadores, LIX Legislatura.

1 Sartori, Giovanni. "Ingeniería Constitucional Comparada", Fondo de Cultura Económica, México, 1994, p. 169.

2 Ibid., pp. 98-99.

3 Ib., p. 107.4 Ib., pp. 148-149.

5 Lijphart, Arend. "Las Democracias Contemporáneas", Ariel/Ciencia Política, España, 1987, p. 91.

6 Valadés, Diego. "La Constitución y el Poder", en Valadés, Diego y Carbonell, Miguel, coordinadores. Constitucionalismo iberoamericano del siglo XXI, Cámara de Diputados LVII Legislatura y Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2000, p. 162.

7 Ibid., p. 163.