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Paquete económico 2005: análisis y comentarios Amabilia Terrazas Solís* y Cutberto Ledezma Chávez* Antecedentes Con sólo un tercio de tiempo para completar la administración del presidente Fox, podemos afirmar que su gobierno arrastra un enorme déficit de resultados en comparación con las desbordadas promesas de campaña y las expectativas generadas en la población. En cuatro años de gobierno, el presidente Vicente Fox no tuvo la voluntad ni la capacidad para comprender a cabalidad el reto que significaba emprender una verdadera reforma fiscal integral, que corrigiera las disposiciones fiscales vigentes para la hacienda pública y que han colocado al Estado mexicano, debido a la extrema fragilidad de las finanzas públicas, ante el riesgo de no poder cumplir con sus responsabilidades básicas. Sus iniciativas en materia fiscal mantuvieron el acento únicamente en lo tributario, desdeñando otros aspectos de importancia para las finanzas públicas: gasto, deuda, rendición de cuentas y fiscalización. Fox y la CNH Haciendo suya la bandera del federalismo, levantada por los gobernadores agrupados en la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), el Poder Ejecutivo federal encabezó absurdamente una convención a la que asistieron funcionarios federales de primer nivel, gobernadores, diputados, senadores y representantes municipales para discutir las reformas necesarias para crear una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa entre los tres órdenes de gobierno. Los propósitos de la malograda convención, no sólo eran los de aumentar la recaudación y autonomía de las haciendas, sino también mejorar la distribución de los recursos y de la inversión pública. Se buscaba privilegiar la interlocución entre los estados y municipios con los órganos encargados de distribuir el gasto e impulsar la cooperación, con el fin de evitar la profundización de la polarización entre regiones con mayor o menor grado de desarrollo. De febrero a agosto de 2004, se desarrollaron los debates en las mesas de análisis sobre los temas de ingresos, gasto, deuda y patrimonio públicos, modernización y simplificación administrativa-hacendaria, colaboración y coordinación intergubernamentales, así como transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Al final, se presentó un documento con las propuestas que los participantes de la convención consideraron debían atenderse. Por desgracia y para sorpresa de quienes habían participado en la convención, las propuestas fueron ignoradas y no tuvieron cabida en la iniciativa de Ley de Ingresos ni en el Proyecto de Presupuesto, así como tampoco en otras iniciativas que el presidente Fox envió al Congreso de la Unión. El enorme esfuerzo desplegado por los cuadros técnicos de los tres niveles de gobierno, el gasto realizado en innumerables reuniones y foros regionales y las expectativas generadas no sirvieron para nada. Fue un ejercicio inútil. Conviene recordar que el objetivo final de la convención era recoger y darle cuerpo definitivo a las propuestas surgidas en la discusión y que el titular del ejecutivo federal presentaría al Poder Legislativo como iniciativas de ley; sin embargo, esto no ocurrió. No puede ignorarse que, paralelamente a la convención oficial, se desarrollo otra auspiciada por los empresarios y conocida como la Conferencia Nacional de Contribuyentes (Conacon), la cual también llevó a cabo 10 foros regionales de los que surgieron una serie de propuestas que fueron cabildeadas con los legisladores, quienes las recibieron y escucharon, pero que al final tampoco tomaron en cuenta. En su momento, el Instituto de Estudios de la Revolución Democrática presentó a la Convención su Propuesta Alternativa de Reforma Hacendaria y acudió para fijar la postura sobre los puntos de coincidencia del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en el tema fiscal, ante la Conacon y en un foro regional organizado por el Colegio Nacional de Economistas, celebrado en Huatulco, Oaxaca. Paquete Económico para 2005 De acuerdo con los tiempos establecidos en el artículo 74, fracción IV, de nuestra constitución política, el pasado 8 de septiembre el Poder Ejecutivo federal envío a la Cámara de Diputados, para su aprobación, la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al ejercicio fiscal 2005. Las principales metas macroeconómicas propuestas por el Poder Ejecutivo para 2005 fueron: obtener un crecimiento real de 3.8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), menor en dos décimas al esperado para 2004; una inflación de 3.0 por ciento, frente a la estimación de cerca del 5.0 por ciento para el cierre de 2004; un déficit en cuenta corriente de 14 mil 237.4 millones de dólares (mdd), que representarán el 2.1 por ciento del PIB en 2005, cifra superior en 5 mil 349.6 mdd al déficit en cuenta corriente estimado para 2004; además, un déficit "tradicional" de 0.1 por ciento del PIB (menor en dos décimas al valorado para el cierre del 2004) acompañado de 2.1 por ciento del PIB para requerimientos financieros del sector público (RFSP).1 Frente a este marco de cifras adelantamos una primera conclusión. La persistencia en la aplicación de una política económica que intenta contener la inflación y alcanzar el equilibrio presupuestal a través de medidas restrictivas, con objeto de atraer a los capitales extranjeros que nuestra economía requiere, obliga al gobierno a continuar con la contracción sistemática del salario real, crecimiento deficiente del empleo, estancamiento de la economía en su conjunto, incremento de las importaciones, las tasas de interés y un crecimiento desproporcionado del gasto financiero frente a un aumento modesto del gasto social que intenta paliar los efectos negativos del modelo que limita la inversión productiva pública. No obstantes estas acciones no han resultado en un equilibrio de las finanzas públicas, sino en una política de astringencia financiera (incluida la aplicación del corto por el Banco de México), fiscal y salarial impuesta para conseguir un superávit económico primario en 2005 de 217 mil 337.9 mdp, es decir, 2.7 por ciento del PIB. El superávit primario es el saldo de las finanzas públicas que resulta de restar al ingreso presupuestado todos los gastos del sector público, excepto los intereses de la deuda. Si el superávit primario aumenta y se contraen el gasto público, el residuo, cada vez mayor, se canaliza al pago del servicio de la deuda pública. Adicionalmente, existe el rubro "costo financiero del sector público", cuyos recursos se canalizan también al pago de deuda que, de acuerdo con los cálculos de las autoridades hacendarias, debe ascender a 228 mil 445.9 mdp, representando el 2.9 por ciento del PIB, igual que en 2004. Por otra parte, no deben olvidarse los RFSP, conformados por los Proyectos de Inversión con Impacto en el Registro del Gasto (Pidiregas), las necesidades de financiamiento de la banca de desarrollo y fondos de fomento, del fideicomiso de apoyo para el rescate de autopistas concesionadas (FARAC) y del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) con apoyos fiscales, que el Poder Ejecutivo estima en 2.1 por ciento del PIB. La política económica continuada por el presidente Fox pretende dar confianza a los inversionistas nacionales y extranjeros; sin embargo, con la contracción de la demanda que resulta de las políticas de superávit primario y de servicio de la deuda pública sólo consigue frenar la economía. Aún cuando entran grandes flujos de capital extranjero, éstos no encuentran nuevos nichos para invertir en el sector productivo, canalizándose a la especulación o a la adquisición de empresas públicas y privadas ya existentes. Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación 2005 En la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005, el Poder Ejecutivo federal propuso que los ingresos consolidados del sector público presupuestario, sin incluir los procedentes de financiamientos, ascendieran a 1 billón 713 mil mdp, lo que implicó una disminución de 1.7 puntos porcentuales del PIB respecto de la proyección para el cierre de 2004. Considerando los financiamientos, y de acuerdo con la propuesta del poder ejecutivo, los ingresos del sector público presupuestario ascendían a 1 billón 744 mil 370.6 mdp. De ese total, 1 billón 214 mil 268.3 mdp correspondían a ingresos del gobierno federal, es decir, el 69.6 por ciento; 498 mil 994.3 mdp (28.6 por ciento), a ingresos de organismos y empresas, y 31 mil 108 mdp (1.8 por ciento) a ingresos derivados de financiamientos. Por su parte, los impuestos, que ascendían a 858 mil 266.2 mdp, re-presentaban el 10.8 por ciento del PIB estimado para 2005, el 49.2 por ciento de los ingresos totales y el 70.7 de los ingresos del gobierno federal. En cuanto a los principales impuestos, la iniciativa del presidente Fox proponía aumentar el impuesto sobre la renta (ISR) hasta 357 mil 853.3 mdp, representando el 41.7 por ciento del total de los impuestos; que el impuesto al valor agregado (IVA) alcanzara los 300 mil 339.9 mdp, constituyendo el 35 por ciento del mismo total y, que el impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) fuera de 129 mil 954.4 mdp, lo que representaba el 15.1 por ciento de los ingresos tributarios. Cabe recordar que una de las variables de apoyo más importantes para fundar las metas de cualquier política económica es el precio promedio estimado para la mezcla mexicana de petróleo. De esta manera, para 2005, el Poder Ejecutivo calculó un precio de 23 dólares por barril, frente a un precio promedio estimado en 29.2 dólares por barril al cierre de 2004.2 Con relación a esta estimación, hay que señalar que a lo largo de los documentos que conforman el paquete económico se insiste una y otra vez en la inestabilidad en los precios del petróleo, creando, a decir de varios legisladores, expectativas alarmistas que apoyaban la estimación tan baja del poder ejecutivo a ese precio. Ley de lngresos de la Federación aprobada por el Congreso Como resultado de una alianza entre el Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido del Trabajo (PT), Partido Verde Ecologista de México (PVEM), Convergencia y PRD, la iniciativa de Ley Ingresos enviada por el Poder Ejecutivo a la Cámara de Diputados para 2005 sufrió importantes cambios en su monto y estructura. La Cámara de Diputados autorizó al gobierno federal recaudar recursos por un billón 818 mil 441 millones 700 mil pesos, monto superior en 74 mil mdp a la propuesta original; aprobó un déficit fiscal de 17 mil mdp equivalentes al 0.22 por ciento, ligeramente superior a la propuesta original del poder ejecutivo de 0.1 por ciento, respecto al PIB; redujo el endeudamiento interno del gobierno federal para quedar en 97 mil mdp; condicionó (propuesta proveniente del senado de la república) y limitó el destino de los recursos provenientes del endeudamiento hasta por 1 mil 700 mdp al Distrito Federal, para que sean ejercidos en el sistema colectivo de transporte (Metro) y, consideró procedente reajustar los montos para los proyectos de inversión financiada, así como establecer un esquema para que los recursos autogenerados por los sectores educativos no tengan que enterarse a la Tesorería de la Federación, obligándolos a informar semestralmente del origen y aplicación de los recursos, entre otras modificaciones. Si bien las modificaciones que el Congreso de la Unión y la Cámara de Diputados aplicaron al paquete económico enviado por el presidente de la república, constituyeron un avance en el ejercicio de la soberanía del Poder Legislativo federal, (demostrando de que es falso que no exista manera de allegarse más recursos para beneficiar, aunque de manera marginal, a algunos sectores económicos y sociales), debe señalarse que, en el fondo el modelo económico no fue tocado. Los cambios introducidos por el Congreso de la Unión a la iniciativa de Ley de Ingresos para 2005 conllevan varias ambigüedades, siendo una de las más importantes el hecho de que la Cámara de Diputados consideró en sus cálculos para la distribución del gasto, un precio en el barril del crudo mexicano de 27 dólares mientras en el Senado la propuesta se cambió (y la Cámara de Diputados lo avaló), regresándo a la propuesta original de 23 dólares por barril. Del total de ingresos aprobados (un billón 818 mil 441 millones 700 mil pesos), encontramos que los ingresos propios del gobierno federal ascienden a un billón 280 mil mdp, integrados, fundamentalmente por los siguientes rubros: Impuestos Totales. Se prevé una captación por 865 mil mdp, donde destacan por su importancia los siguientes rubros: (1) ISR por 375 mil mdp, monto superior en 29 mil mdp respecto a lo aprobado para 2004; (2) IVA por 314 mil mdp, monto superior en 43 mil mdp respecto a lo aprobado para 2004; (3) IEPS por 111 mil mdp, monto inferior en 27 mil mdp (dentro de esta categoría se encuentra el impuesto a las gasolinas y el diesel para combustión automotriz que se sitúa en 76 mil mdp y que es inferior en 30 mil millones respecto a lo aprobado para 2004). Derechos. Se contempla recaudar 361 mil mdp, destacando los derechos sobre hidrocarburos, que llegarán a 348 mil mdp, monto superior en 108 mil mdp respecto a lo autorizado en 2004. Aprovechamientos. Se proyecta ingresar 48 mil mdp, monto inferior en 37 mil mdp al año pasado, debido a la baja en el monto por desincorporaciones, producto de casi haber terminado con la venta del patrimonio público, así como las bajas en el rendimiento de operación del Banxico y otros aprovechamientos. Ingresos de organismos y empresas del Estado. Para 2005, se estiman ingresos por 501 mil mdp, dentro de los cuales resalta el peso que significan los ingresos de Petróleos Mexicanos (Pemex) por 183 mil mdp; Comisión Federal de Electricidad (CFE) por 162 mil mdp y, las aportaciones a la Seguridad Social por 116 mil mdp, montos superiores a lo aprobado para 2004 en 30, 20 y 7 mil mdp, respectivamente. Es conveniente resaltar la fuerte dependencia que muestran los ingresos del gobierno federal de los ingresos por la actividad petrolera, previéndose para el 2005 un monto de 607 mil mdp aproximadamente, que representan el 33.3 por ciento de los ingresos totales del gobierno. No obstante, resulta importante señalar que, si bien la Cámara de Diputados logró cierta ampliación en los ingresos y modificaciones relevantes en el Presupuesto de Egresos de la Federación, no superó la visión de continuar sosteniendo el financiamiento de la economía en la industria petrolera. Con relación al ISR, en la Ley de Ingresos para 2005 aprobada por el Congreso de la Unión, los recursos que se espera recaudar ascienden a 375 mil 833.3 mdp, monto superiores en 17 mil 980 a la propuesta del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la tasa a aplicar será de sólo 30 por ciento y se permitirán deducciones por el reparto de utilidades, medidas que continuarán beneficiando a los empresarios. En cuanto al gravamen sobre inventarios establecido por los legisladores, ahora las empresas pagarán este impuesto sobre sus ventas finales y no sobre los inventarios. La idea de fondo en esta tendencia es que estas facilidades permitirán a las empresas seguir invirtiendo y generando empleos. No obstante, esto no se ha cumplido ya que la inversión privada ha contado con enormes beneficios desde hace años y, pese a ello, sus niveles no se han elevado sustancialmente. Por eso, nos asalta la duda de dónde provendrán los recursos internos necesarios para financiar el desarrollo del país fuera de los petroleros. La respuesta que dan los círculos en el poder es inevitablemente, según ellos, aplicar el IVA a alimentos y medicinas. En ese mismo sentido, se mantuvo sin modificaciones el artículo 2, párrafo VII de la Ley de Ingresos donde se autoriza al Instituto de Protección para el Ahorro Bancario a contratar créditos o emitir valores con el único objeto de hacer frente a sus obligaciones de pago y otorgar liquidez a sus títulos. Esta autorización continúa otorgando discrecionalidad al IPAB para contratar créditos sin fijarle límites. Con esta posibilidad de refinanciamiento de su deuda, el IPAB se ha dedicado a borrar las operaciones del Fondo Bancario para la Protección al Ahorro (Fobaproa); por ejemplo, el saldo de los pagarés por "saneamiento" disminuyó entre diciembre de 2000 y junio de 2004, pasando de 214 mil 368 mdp a 103 mil 977 mdp y los pagarés por "refinanciamiento" aumentaron considerable-mente en el mismo periodo, al pasar de 187 mil 672 mdp a 491 mil 296 mdp, representando 63.9 por ciento del saldo del instituto. De esta forma, el Instituto de Protección para el Ahorro Bancario seguirá contando con la posibilidad de refinanciar sus pasivos para "lavar" deudas de operaciones que han sido sumamente cuestionadas, como las derivadas de las intervenciones bancarias y los saneamientos que en su momento llevaron a cabo el Fobaproa y el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC). Por ello, resultaba necesario limitar la capacidad de refinanciamiento del IPAB, excluyendo de su deuda todas las operaciones cuestionadas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), incluyendo los PCCC para evitar que se mezclen recursos limpios con operaciones irregulares e ilegales. El Sistema de Administración Tributaria (SAT) aplicará un programa de actualización del registro federal de contribuyentes que tendrá por objeto verificar el exacto cumplimiento de las obligaciones en dicha materia, lo que permitirá un adecuado control de las obligaciones fiscales y aduaneras de los contribuyentes. Esta disposición echa por tierra la pretensión del gobierno federal para canalizar recursos a la elaboración de un censo fiscal. Proyecto de Presupuesto de Egresos El gasto neto total que propuso el Poder Ejecutivo en su Proyecto de Presupuesto de Egresos para 2005, asciende a 1 billón 744.4 miles de mdp, es decir, 1.6 por ciento menor al gasto neto total aprobado para 2004 y 4.5 por ciento inferior al cierre estimado para el presente ejercicio fiscal. El monto propuesto equivale al 22.0 por ciento del PIB. El gasto programable de 1 billón 238.2 miles de mdp es ligeramente superior a lo aprobado para este año, pero inferior en 6.1 por ciento al cierre estimado del presente ejercicio fiscal. El gasto corriente que propuso el Poder Ejecutivo fue 2.9 por ciento mayor al que se aprobó para 2004, mientras que el gasto de capital registra una caída de 14.5 por ciento en términos reales, contemplando disminuciones reales de 30.4 por ciento en el gasto para comunicaciones y transportes y de 10.8 por ciento para el desarrollo agropecuario y forestal. Sin embargo, el gasto federal de 562.6 mil mdp, no consideró recursos para el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. (PAFEF) El proyecto original de presupuesto constaba de 7 tomos. El primero contenía la exposición de motivos y el proyecto de decreto de presupuesto con 60 artículos, 16 transitorios y 24 anexos. El análisis y la discusión del Proyecto de Presupuesto de Egresos llevaron a una serie de reflexiones sobre la obligación del Estado para organizar un sistema de planeación democrática y la facultad del Poder Ejecutivo federal para formular los programas de desarrollo, lo que lo obliga a considerar en sus iniciativas las necesidades económicas y sociales de la población y no, como ha sucedido con la actual administración federal, que pone en manos de los legisladores iniciativas que requieren reformularse por completo como ha sido el caso del Presupuesto de Egresos para 2005. El presidente Fox ha recurrido al expediente fácil de culpar al Poder Legislativo de las insuficiencias, irresponsabilidades y falta de visión política de quienes debieran trabajar con escrupuloso cuidado en documentos esenciales para la buena marcha del país. El presidente Fox olvida que la política presupuestaria constituye un instrumento para impulsar el crecimiento económico a través del nivel y la composición del gasto, por ello, los recursos deben orientarse a las prioridades de egresos que aumentan el capital físico y humano de la nación, mediante políticas públicas de desarrollo social y productivo. Dentro de los objetivos del desarrollo social, los recursos deben destinarse, fundamentalmente, a educación, salud y desarrollo regional, renglones fundamentales para crear las condiciones de igualdad de oportunidades entre los individuos, el acceso a remuneraciones dignas y el desarrollo de las capacidades productivas. Por otro lado los recursos canalizados a las funciones productivas deben apoyar la urgente creación de infraestructura para el desarrollo del campo, las actividades industriales y de servicios. De esta manera, la combinación de los factores productivos que se alientan a través de las asignaciones presupuestarias, conduce a expandir las posibilidades de crecimiento económico y alcanzar niveles más elevados de bienestar para el conjunto de la población, sobre todo, aquellos que han sido golpeados por la ineficiencia de políticas públicas que atiendan sus reclamos en la nueva ola neoliberal de la globalización. El proyecto original de Presupuesto de Egresos enviado por el Poder Ejecutivo fue reformulado totalmente por la Cámara de Diputados ya que encerraba propósitos francamente recesivos que profundizan el estancamiento de la economía, dejando un año más sin la debida atención a las demandas de carácter social y postergando la inversión en el campo y la infraestructura productiva, detonante con efecto multiplicador en el empleo y la economía en general. Como bien lo señaló un legislador, con la aprobación del Presupuesto de Egresos se logrará pasar del consenso de Washington al de Barcelona y se fomentará más el crecimiento, una vez que el Congreso de la Unión rechazó el estancamiento estabilizador. Presupuesto aprobado por los diputados El Presupuesto aprobado por los diputados federales consta de 81 artículos, 35 transitorios y 24 anexos. El gasto neto total se distribuye, de acuerdo al decreto de presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados el día 17 de noviembre de 2004, de la siguiente manera:3 Ramos autónomos. 34 mil 500 mdp asignados a los gastos del Poder Legislativo, Poder Judicial, Instituto Federal Electoral (IFE) y la Comisión Nacional de Derechos Humanos. De estas instituciones, quien resintió la mayor disminución de gasto fue el Poder Judicial, en especial el Consejo de la Judicatura Federal por el orden de los 5.2 mil mdp. Ramos administrativos. 432 mil 567 mdp, 54.5 mil mdp más de lo establecido en la propuesta original, aplicados los gastos de todas las secretarias de Estado, los tribunales agrario y fiscal, la consejería jurídica de la presidencia de la república y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Aquí, los ganadores fueron las secretarias de Hacienda y Crédito Publico, con 3 mil 137 mdp; Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, con 11 mil 255 mdp; Comunicaciones y Transportes, con 16 mil 691 mdp más; Educación Pública, con 7 mil 758 millones más; Economía, con 1.4 mil mdp; Salud, con 4.5 mil mdp; Reforma Agraria, con 2 mil mdp; Medio Ambiente, con 7.5 mil mdp; Desarrollo Social, con un aumento de 1,710 mdp y, el Conacyt, con 1,249 mdp más. Ramos generales. 950 mil millones de pesos, es decir, 21 mil mdp más que lo considerado en la propuesta original, divididos en un gasto programable por 480 mil millones de pesos y un gasto no programable por 470 mil millones de pesos. Gasto programable. Se incrementó para el ramo 25 de previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal, tecnológica y de adultos en 6.4 mil mdp y para el ramo 33, que asigna las aportaciones federales para entidades federativas y municipios, en 2.7 mil millones de pesos. Ademas, se incorpora el ramo 39 de programa de apoyos para el fortalecimiento de las entidades federativas asignandole y se le asignan 20.4 mil mdp. La disminución en este rubro correspondió al ramo 19 de aportaciones para la seguridad social por 3 mil mdp. Gasto no programable correspondiente se incrementó para el ramo 28 a las participaciones a entidades federativas y municipios en 8 mil mdp; disminuye el gasto de los ramos 30, de adeudos de ejercicios fiscales anteriores en 6.7 mil mdp, y el 34, de erogaciones para los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca (Fobaproa-IPAB) en 6 mil millones de pesos. A las entidades sujetas a control presupuestario directo se les asignó un gasto en conjunto por 571 mil mdp, ligeramente superior en 1.6 mil mdp a la propuesta original; dicho gasto, se divide en gasto programable por 539 mil mdp y gasto no programable por 32 mil mdp. Dentro del gasto programable se incrementó el gasto para la CFE por 4.8 mil mdp y se redujo el gasto de operación para el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1.8 mil millones de pesos y en 1 mil millones para Pemex. El gasto no programable no tuvo ninguna modificación. Reasignaciones del gasto La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados consideró reasignar los recursos adicionales derivados de las modificaciones a la Ley de Ingresos a tres funciones básicas: productivas, desarrollo social y gobierno. Para actividades productivas los recursos asignados al campo fueron por 20 mil mdp; infraestructura carretera por 17 mil mdp y para el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de Entidades Federativas, 17 mil mdp. Dentro de las funciones de desarrollo social sobresalen los fondos destinados a educación y cultura por 19.7 mil mdp, agua, 5.4 mil mdp y salud, 4.0 mil mdp. Una mejor apreciación de lo anterior puede encontrarse en el Anexo 18 del Presupuesto de Egresos aprobado en la Cámara de Diputados que reproduce los montos originales de gasto para los diversos ramos propuestos por el Poder Ejecutivo, las reducciones, ampliaciones y reasignaciones efectuadas por los diputados, para llegar al presupuesto final. Otros cambios al proyecto del Poder Ejecutivo En el presupuesto aprobado por los diputados se encuentran otros cambios: (1) se precisa que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto y se prevé indemnización por daños al erario por el incumplimiento a las obligaciones establecidas en el decreto de presupuesto; (2) se prohibe la celebración de fideicomisos, mandatos o contratos análogos que tengan como propósito eludir la anualidad del presupuesto, en los términos de la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal; (3) se establecen criterios para la desincorporación de entidades de la administración pública federal; (4) se incluye la obligación de la dependencias y entidades de la administración pública, consistente en la elaboración de un estudio sobre el costo beneficio de sus representaciones, delegaciones o similares en las entidades federativas; (5) se establecen las reglas precisas para el otorgamiento de donativos; (6) se incluyen restricciones para la creación de nuevas plazas presupuestarias; (7) se incluyen reglas para la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales por honorarios con personas físicas; (8) establece que la información de los montos de los subsidios otorgados, así como los beneficiarios de la población objetivo deberá hacerse públicos en la página de internet de la dependencia; (9) se incorpora el ramo general 39 que considera el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas; (10) se incorpora la obligación para que la SHCP publique en su página electrónica y proporcione a la Cámara de Diputados la información que genere el Poder Ejecutivo, así como un reporte histórico detallado de las reasignaciones a los estados y municipios por dependencia y entidad, del año 2000 a la fecha; (11) se incorpora la obligación para que la SHCP publique tanto en el diario oficial de la federación como en su página electrónica de internet los tomos del Presupuesto de Egresos de la Federación y, (12) la SHCP elaborará una metodología que sirva para calcular los impactos presupuestarios de las iniciativas de ley o decretos que sean presentadas a la consideración del Congreso de la Unión o, en su caso, de los dictámenes correspondientes. Reflexiones finales Como puede verse, la irritación del presidente Fox por el decreto de presupuesto de egresos aprobado por los diputados federales se explica por las disminuciones del gasto ceremonial de la presidencia; en el costo de operación, principalmente en servicios personales de algunas depen-dencias federales; en la supresión del proyecto de construcción de la biblioteca José Vasconcelos o del programa Enciclomedia, aunque en este caso, se haya revelado el compromiso adquirido con Fondo Monetario Internacional para su implantación. Ademas, muestra que ha empezado a cambiar el eje del poder real de las oficinas que ocupa el equipo fondomonetarista de la SHCP a la Cámara de Diputados. Por consiguiente, los gobernadores, secretarios de despacho, responsables de las entidades públicas y peticionarios de recursos saben con quien tienen que entenderse; quien, al final de cuentas, tiene la última palabra sobre el gasto. El presidente Fox se enoja porque los cambios introducidos en el presupuesto le quitan márgen de discrecionalidad y lo obligan a transparentar sus decisiones. Está molesto con el Congreso de la Unión porque le modificó su iniciativa de ingresos y le quitó poder sobre el reparto de la bolsa, tocando uno de los soportes fundamentales del presidencialismo. En el curso de su administración, Vicente Fox creó numerosos frentes de confrontación y en todos ha sido derrotado. La sucesión presidencial adelantada por él mismo, el proceso de desafuero de Andrés Manuel López Obrador y su permanente confrontación con el Poder Legislativo son los principales. El pronóstico de bajo crecimiento para el 2005 crea nerviosismo entre los actores políticos y sociales del país. En el último tercio del mandato del presidente Fox, parece muy difícil la aprobación de sus reformas estructurales (fiscal, energética y laboral), sobre todo porque olvidó el ingrediente principal de la política: el consenso con sus adversarios para arribar a negociaciones en beneficio del país. Es necesario reflexionar sobre el papel que debe desempeñar el Poder Legislativo en los nuevos tiempos, ya que no puede ser un simple espectador de la voluntad del Poder Ejecutivo para presentar o no iniciativas de ley. La realidad política lo obliga a legislar sobre la agenda de los pendientes nacionales, con los riesgos y las consecuencias pertinentes, como recién se hizo al corregir la iniciativa de ingresos y el proyecto de presupuesto, en pleno ejercicio de la facultad constitucional exclusiva de la Cámara de Diputados. La modificación al proyecto de presupuesto que realizó la Cámara de Diputados y las posteriores observaciones del presidente Fox al decreto de presupuesto aprobado, desataron una rica polémica, tanto en el interior del aparato gubernamental como entre los actores políticos, sociales, formadores de opinión, así como de prestigiados juristas, defendiendo y condenando en algunos la actuación de los legisladores. Con la decisión de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados de no presentar en el pleno las cuestionadas observaciones, se obliga al titular del Poder Ejecutivo a publicar el decreto del presupuesto en el Diario Oficial de la Federación. El presidente Fox ha anunciado que recurrirá a la Suprema Corte de Justicia para que, a través de la controversia constitucional, se dirima si la Cámara de Diputados, al ejercer su facultad de modificar el proyecto de presupuesto, actuó dentro de marco de observancia de la constitución política. En los próximos números seguiremos analizando como se desarrolla este conflicto entre poderes.
* Investigadores del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática. 1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Criterios Generales de Política Económica para 2005, Anexo I, México, septiembre de 2004. 2 Ibíd. 3 El análisis realizado en noviembre de 2004, no considera las observaciones del Ejecutivo Federal.
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