El gasto público en la Convención Nacional Hacendaria

Cutberto Ledezma Chávez*

En ceremonia celebrada en Palacio Nacional el 17 de agosto del año en curso, se dieron a conocer los resultados finales a que llegó la Convención Nacional Hacendaria después de seis meses de deliberaciones. En ese lapso se elaboraron los diagnósticos como conclusiones de los trabajos que se desarrollaron en las diversas mesas de análisis. En este artículo hacemos, primero, una síntesis de los juicios que arrojó la mesa correspondiente al gasto público. En una segunda parte incluimos nuestros propios comentarios, mismos que publicamos en el recuadro.

La síntesis

El porcentaje de gasto público de México es inferior al promedio de los países de la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo y de América Latina. Además, la tasa de crecimiento del gasto total de los tres órdenes de gobierno, tiende, en promedio, a un crecimiento mayor a la de los ingresos —lo que a mediano plazo representa problemas de sustentabilidad—, además de que la distribución del gasto entre los órdenes de gobierno se concentra en el ámbito federal.

Al interior del gasto público del gobierno federal, 94% está sujeto a diversas disposiciones jurídico normativas bajo el carácter de irreductible, lo que implica que del gasto neto total sólo 6% sea susceptible de reasignación hacia otros programas. En el caso de los estados, su gasto se encuentra supeditado a las transferencias federales, que llegan al 90%, y en el caso de los municipios la supeditación alcanza el 80%.

Por otra parte, el diagnóstico para las principales funciones sustantivas públicas, fue el siguiente:

* Salud, existe un déficit en las finanzas de las entidades federativas, generado por los procesos de descentralización y una limitada coordinación entre autoridades de salud y autoridades hacendarias.

* Educación básica, también, existe un déficit generado por el proceso de descentralización, por lo que es necesario revisar la fórmula de distribución de recursos.

* Educación media superior, existe una inadecuada concurrencia entre gobierno federal y estados. También es necesario revisar la transferencia de los servicios por parte del gobierno federal para poder atender la creciente matrícula.

* Educación superior, los criterios para la asignación de recursos son poco claros y no se apegan a las necesidades de ampliación educativa, personal, equipamiento e infraestructura de las instituciones. El presupuesto que se asigna es insuficiente.

* Desarrollo social, existe una reducción de la efectividad del gasto en infraestructura social básica y se observa la falta de transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos.

* Seguridad pública, existe una desvinculación de la prevención del delito y la procuración de justicia, un alto nivel de impunidad y de población procesada cuya situación jurídica es incierta.

* Ciencia y tecnología, existe un bajo nivel de inversión pública.

* Infraestructura portuaria existe una inadecuada administración y aprovechamiento de los bienes y servicios de las zonas costeras y ribereñas.

* Infraestructura carretera existen requerimientos de inversión que no se alcanzan con las asignaciones actuales, y se requieren nuevas opciones de inversión.

* Desarrollo económico, existe una ausencia de políticas de Estado que generan desequilibrios económicos regionales.

* Desarrollo rural son insuficientes las vías de financiamiento e inversión en el sector, generando asimetrías entre productores y una baja participación en el conjunto de la economía.

* Agua los acuíferos se encuentran sobre explotados, existe una distribución heterogénea en el país, grandes volúmenes en el sureste y escasez en el centro, norte y noroeste. La menor disponibilidad de agua se debe además a la contaminación y desperdicio de la misma.

Once estrategias

Luego del diagnóstico, la mesa sobre gasto público elaboró una propuesta. El objetivo general fue proponer estrategias y acciones con la finalidad de reformular la distribución competencial del gasto público entre los tres órdenes de gobierno, con el propósito de fortalecer el federalismo hacendario integral e identificar los mecanismos para su financiamiento.

Se propusieron once estrategias, cada una con un determinado número de acciones que no siempre guardan correspondencia con la materia del gasto, sino que más bien se refieren a la normatividad en la operación de los diversos rubros.

Estrategia uno. Consolidar los mecanismos de gasto en materia de salud que permitan definir el nivel de competencia, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en la provisión del servicio a la población.

Se proponen 11 acciones entre las que destacan: promover mecanismos y reglas homogéneas, en materia de gasto público, entre las entidades federativas, incluyendo el Distrito Federal; que el gobierno federal tiene la responsabilidad primaria de la rectoría, financiamiento y la provisión de los "bienes públicos" nacionales y regionales (información y conocimiento, servicios de salud a la comunidad y control sanitario); que la Federación en forma oportuna con los estados realizan el financiamiento de los servicios de salud, al tiempo que a los estados les compete prestar éstos y los municipios pueden también participar si conviene a sus objetivos; se propone que el fondo de salud tenga como objetivo la atención de las necesidades de la población abierta y el abatimiento de los rezagos en la materia; y que en vista de que las prioridades de salud requieren de mayores recursos, se les debe dar prioridad al momento en que se logre incrementar la recaudación.

Asimismo, se destacaron los impactos que han sufrido las haciendas estatales, derivado de que los convenios de descentralización, celebrados entre la federación y los estados, no se acompañaron de los recursos suficientes para el financiamiento de las funciones transferidas.

Estrategia dos: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de educación que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en la provisión del servicio a la población.

En total se proponen 38 acciones. Para la educación básica son 21, entre las que destacan: la incorporación de los municipios en el mantenimiento de la infraestructura de educación básica y su municipalización en función de sus capacidades; que la competencia para desarrollar la infraestructura necesaria y la provisión del servicio, se amplió a los municipios que tengan la posibilidad de hacerse cargo de estas responsabilidades; que es necesario enfocar el análisis y la propuesta de distribución hacia el desarrollo de un esquema de gasto educativo nacional, basado en la demanda total de las entidades federativas y no sólo la demanda federal transferida; que dicho modelo debe incluir al Distrito Federal en la asignación de recursos federales, bajo las mismas consideraciones que al resto de las entidades federativas.

Asimismo se propone que el fondo para educación básica, el FAETA y lo que corresponda del FAM, se integren en un fondo general educativo con el objetivo de la superación de los rezagos educativos en las entidades federativas; se afirma que las necesidades en educación requieren de mayores recursos para su financiamiento, lo cual las ubica en prioridad al momento en que se logre incrementar la recaudación; se destacó que los convenios de descentralización, celebrados entre la federación y los estados, no se acompañaron de los recursos suficientes para el financiamiento de las funciones transferidas; respecto a la educación inicial se dijo que es potestativa de las entidades federativas y por lo tanto su financiamiento también.

La distribución de recursos para la educación básica considera los siguientes elementos: equidad social, territorialidad, gradualidad, calidad, cobertura y esfuerzo local; se propuso crear un esquema compensatorio para las entidades federativas con el fin de resarcir las aportaciones que con ingresos propios han aportado éstas. Este esquema será finito, de única vez y a partir de que existan recursos tributarios excedentes.

En materia de Educación Media Superior se definió que el esquema deberá ser orientado hacia un proceso de demanda y que deberá incluirse al Distrito Federal como cualquier entidad federativa; además de promover la participación equitativa de las entidades federativas en el financiamiento de la educación media superior.

En materia de Educación Superior se acordó que el financiamiento federal a la educación superior debe cumplir con la meta de destinarle el 1% del PIB nacional y de que se debe promover la participación de las entidades federativas en financiamiento de la educación superior procurando vincular la investigación científica de los planteles de educación superior con la del Conacyt.

Estrategia Tres: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de desarrollo social que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en la provisión del servicio a la población.

En total se proponen 29 acciones, la más relevante se refiere a la creación de un "Fondo que sería el Fondo para el desarrollo social, con un enfoque para el desarrollo equilibrado de las regiones", el que a su vez se compondría de dos subfondos, el de infraestructura social y el de combate a la pobreza.

El subfondo de infraestructura social trata de corregir los inconvenientes de la operación pasada, que es el problema de incentivos perversos en la utilización de los recursos y la falta de transparencia en la rendición de cuentas. Este subfondo sería operado por los municipios y las entidades federativas. Las ministraciones de este subfondo se entregarán a los estados por conducto del gobierno federal, y a los municipios a través de los estados.

El subfondo de combate a la pobreza, su objetivo sería disminuir la pobreza y buscar la equidad social y económica al interior de cada estado, sus acciones se encuentran enmarcadas en la Ley de Desarrollo Social; dicho fondo tendría cuatro vertientes: desarrollo de capacidades, generación de oportunidades de ingreso, formación de patrimonio y certidumbre familiar y la protección de riesgos. Este subfondo será operado por los estados y municipios, se destaca que los recursos de este subfondo tendrían como principal origen una proporción de los recursos adicionales derivados del incremento permanente de los ingresos tributarios.

Estrategia cuatro. Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Seguridad Pública y de Procuración de Justicia que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.

En este apartado la mayoría de las 14 acciones se refieren a la concurrencia en la operación de seguridad pública y reformas a los ordenamientos jurídicos, sin relación alguna con la materia del gasto.

Una de las propuestas es mantener la figura de transferencias federales condicionadas que tengan como destino especifico los ámbitos estatal y municipal. Otra propuesta fue la de mantener la fórmula actual de distribución de recursos entre entidades federativas, al considerarse que su uso sigue siendo correcto. Se consideró que cuando las posibilidades fiscales lo permitan, los recursos destinados a esta materia, se ajusten a los niveles del año 2001.

Estrategia cinco. Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Ciencia y Tecnología que permitan eficientar el ejercicio el ejercicio del gasto y desregular la operación.

De las cinco acciones propuestas se encuentra la de descentralizar a través del fortalecimiento de los Sistemas Estatales de Ciencia y Tecnología, vía la asignación de recursos económicos etiquetados específicamente para promover acciones inherentes a esta materia; que se incorpore en los destinos de aplicación del Ramo 39, la Ciencia y la Tecnología en sus acciones de investigación, desarrollo tecnológico, innovación y divulgación científica y tecnológica.

Estrategia seis. Consolidar los mecanismos de gasto en materia de infraestructura portuaria que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.

De las 15 acciones acordadas, la principal acción fue la de descentralizar, desconcentrar y ceder el usufructo a terceros de los bienes y servicios de las zonas costeras ribereñas, a través de la figura jurídica de una Administradora Costera Integral, en la cual tengan participación     mayoritaria los gobiernos municipales o de las entidades federativas. Dicha administradora hará uso, aprovechamiento, explotación y operación de los bienes y servicios de la zona costera y ribereñas donde se ubiquen balnerarios, marinas e instalaciones portuarias.

Estrategia siete: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de Infraestructura carretera que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.

De las 12 acciones propuestas, la más significativa es la que se refiere a nuevas opciones de inversión, para que combinando recursos públicos y privados se acelere en un esquema de gradualidad la ejecución de obras; para ello se proponen los siguientes esquemas y mecanismos de financiamiento: a) incorporación de participación privada a través de concesiones, b) convenios específicos de coordinación entre ámbitos de gobierno y c) acuerdos interinstitucionales de colaboración.

Estrategia ocho: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de desarrollo económico que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto, desregular la operación y contribuir a la reducción de asimetrías en el desarrollo económico regional.

Se acordaron ocho acciones, la más relevante referida a la participación de los tres órdenes de gobierno en materia de promoción de la inversión y establecer mecanismos de planeación, programación, presupuestación y de gasto más adecuados a las necesidades de desarrollo de las medianas y pequeñas empresas.

Estrategia nueve: Reordenar toda la actividad y esfuerzos de los sectores agropecuario y pesquero, para una mejor coordinación entre ámbitos de gobierno.

Del total de las 9 acciones propuestas destacan: el otorgamiento de competencias a los municipios en los programas federalizados en materia agropecuaria; la determinación de la rectoría federal en materia de apoyos al campo; la propuesta de una nueva estructura de cuatro grandes programas que consideren el reordenamiento de toda la actividad y esfuerzos de los sectores agropecuario y pesquero. Estos son: reconversión productiva, integración de cadenas agroalimentarias y de pesca, atención a grupos y regiones prioritarios, y el de factores críticos.

Estrategia diez: Consolidar los mecanismos de gasto en materia de agua que permitan definir el nivel competencial, eficientar el ejercicio del gasto y desregular la operación.

Se acordaron 19 acciones, como acción relevante destaca la propuesta para desarrollar el Sistema Financiero del Agua (SFA) el que determinará con claridad las distintas fuentes financieras, normas de consecución de recursos financieros, criterios de aplicación del gasto y recuperación en su caso, de tales recursos financieros.

Estrategia once: Orientar la gestión del gasto público de los tres ámbitos de gobierno hacia esquemas de calidad, eficiencia, eficacia, responsabilidad y transparencia.

La única acción se refiere a la formulación de planes estratégicos y operativos, anuales y multianuales; establecimiento de nuevos esquemas de asignación, seguimiento y control presupuestario; introducción de mecanismos de medición del desempeño, implantación de procesos para la petición y rendición de cuentas; desarrollo de esquemas de administración de recursos humanos basada en niveles de competencia y desempeño; existencia de estructuras de incentivos individuales y colectivos, con carácter selectivo; establecer las bases de operación en una red integral de sistemas automatizados.

* Investigador del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática.