Desafuero: proceso para-jurisdiccional

Adalberto Saldaña Harlow*

I. Declaraciones de la Suprema Corte (La Jornada, 8 septiembre, pág. 7)

1. El fallo camaral sobre el desafuero, es sólo político.

2. Lo que se resolverá en el juicio de procedencia es "si conviene políticamente" que el perredista sea desaforado.

3. El mecanismo de desafuero es exclusivamente político.

4. Por lo que la presentación de pruebas ante la sección instructora legislativa es innecesaria,

5. ya que el Juez competente es el que determinará si el gobierno es culpable.

6. Para juzgar "a una clase de funcionarios" hace falta el requisito de la procedibilidad en materia penal, y al entrar el asunto a la esfera de la Cámara de Diputados, tiene que ver con "actos públicos soberanos que hacen de lado la materia penal en lo esencial y analizan desde el punto de vista eminentemente político, la conveniencia de quitar esa protección.

La Cámara de Diputados "no analizará si está bien o mal la averiguación, si hay o no delito". No habrá de hacer ninguna determinación, sino sólo se pronunciaría si se retira esa protección que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a este servidor para que quede a disposición del juez.

La razón es "convenientemente política" .... (Ministro Juan Silva Meza).1

II. Teoría democrática de la Constitución Política

1. La Constitución es la Ley Suprema, con origen y finalidad política, al expresar jurídicamente el pacto político de la sociedad, sobre un proyecto histórico de Nación. Es la decisión más importante, por ser fundacional y suprema, de la soberanía del pueblo, para su autodeterminación, basada en la voluntad general para el bienestar colectivo.

2. Con fundamento en este esquema axiológico debe analizarse el texto constitucional.

III. Texto constitucional sobre el fuero

1. El principio general es que ninguna persona puede tener fuero (artículo 13).

2. Y nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales (artículo 13).

3. Sólo subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar (artículo 13 de la Constitución).

Esta es la normatividad constitucional tradicional. Pero en materia de responsabilidades de servidores públicos se insertan ciertas excepciones.

4. El Presidente de la República tiene un fuero especial implícito, porque durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la Patria y delitos graves del orden común. Por leyes privativas y un tribunal especial (ver artículos 108, 110 y 111), en que la Cámara de Senadores se erige en jurado de sentencia y resuelve con base en la legislación penal aplicable, frente a la acusación de la Cámara de Diputados.

5. Y de la misma forma se considera Tribunal especial y ley privativa al juicio político (artículo 110) en que la Cámara de Diputados es acusador, y la Cámara de Senadores se erige en jurado de sentencia y aplica "la sanción correspondiente", una vez sustanciado el procedimiento respectivo en cada una de las Cámaras. Por lo que se trata implícitamente de un fuero.

6. También la declaración de procedencia es un fuero, en que la Cámara de Diputados declara por mayoría absoluta, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado, para dejarlo a disposición de las autoridades y preceptos penales.

7. Se recuerda que el artículo 14 establece que "en los juicios del orden criminal queda prohibido imponer por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate".

IV. Interpretación

1. El fuero de altos servidores públicos contiene diversas modalidades en el Título Cuarto de la Constitución, y debe considerarse como una excepción del término general de "protección", y aparentemente como un procedimiento especial (y sobradamente complicado) pero con la intención de que los servidores públicos, por altos que sean, queden sujetos a procedimientos sancionatorios y no exculpatorios, salvo en el caso del Presidente de la República.

Por lo que más que protecciones, se trata de "disposiciones punitivas" y en lugar de Tribunales especiales, de "procedimientos especiales".

2. Mismos que involucran al Poder Legislativo para que actúe en funciones extraordinarias no legislativas, sino más bien sustitutivas o equivalentes a las jurisdiccionales.

3. Esta es la observación fundamental que vamos a precisar en los diversos casos:

3.1 Para el juicio político, la Cámara de Diputados (como se ha visto) actúa en una función acusadora, previa declaración de la mayoría absoluta, "después de haber substanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado". Lo que constituye un proceso sui generis, sustitutivo de un proceso judicial.

La Cámara de Senadores conoce de la acusación y se erige en jurado de sentencia, que aplica la sanción que corresponde a las responsabilidades políticas, mediante resolución de las 2/3 partes de sus miembros, "una vez practicadas las diligencias correspondientes y con nueva audiencia del acusado". Aquí otra vez se opera como una aparente segunda instancia judicial sustituta.

Pero hay que resaltar que el mismo juicio político adopta un cariz preponderantemente sustitutivo del jurisdiccional, y no sobre la conveniencia política del caso, y por supuesto no es exclusivamente político, porque se cumplen diligencias procesales y el mismo derecho de audiencia, frente a cada Cámara.

3.2 Lo mismo se aplica en el caso del juicio penal del Presidente, con la diferencia de que lo acusaría la Cámara de Diputados, y la Cámara de Senadores, resolvería "con base en la legislación penal aplicable". Resaltando que actuaría en funciones para-jurisdiccionales, hasta aplicar la ley penal, sobre el entendido de que, volviendo al artículo 14, la pena debe estar "decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trate".

Y la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial (art. 21).

En este caso, se aprecia la gran predominancia de la función jurisdiccional por un órgano legislativo, por cierto claramente en contra del principio de división de poderes del artículo 49.

Y también en contra del principio de que la soberanía radica inalienablemente en el pueblo, por lo que los actos del Legislativo no pueden ser soberanos.

3.3 Con estos antecedentes se llega al caso de la declaración de procedencia del artículo 111, para quedar a disposición de las autoridades penales competentes. Se trata de la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, por altos servidores públicos. Y el procedimiento consiste en que la Cámara de Diputados declare por mayoría absoluta "si ha o no lugar a proceder contra el inculpado".

Señala el final del segundo párrafo del artículo 111, que la resolución de la Cámara de Diputados "no prejuzga los fundamentos de la imputación". Y que por eso, la imputación por la comisión del delito puede continuar su curso, cuando el inculpado haya concluido "el ejercicio de su encargo".

Esta parte de la disposición constitucional es grandemente desconcertante: ¿Cómo puede "resolver" la mayoría absoluta de los 500 miembros de la Cámara de Diputados, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado, si no prejuzga los fundamentos de la imputación?

Porque lo que es inaceptable bajo toda lógica de la teoría democrática de la Constitución política, es que la función de la Cámara de Diputados sea la de "resolver" "si conviene políticamente que el perredista (o cualquier otro actor) sea desaforado".  Porque obviamente quedaría sujeto a la politización y partidización de la composición e integración de la Cámara de Diputados, desvirtuando todo el propósito de actuar como una protección al funcionario. Pues si se pretende con la declaración de procedencia, evitar que cualquiera pueda acusar, por cualquier delito, a un alto funcionario, y someterlo así sin más a cualquier designio político, en su caso; el someterlo a la Cámara de Diputados a que decida la conveniencia política de desaforarlo, para apartarlo de su cargo, es una amenaza mucho peor, que pueden aprovechar todos los contrincantes partidistas y políticos, para "quitarlos" de su puesto.

Además de que dependería de qué partido político tiene la mayoría y/o el control de los 500 diputados.

Todo este esquema se presta al juego político y de politiquería de cada circunstancia, estableciendo una enorme incertidumbre y un riesgo latente, sobre todo de las mayorías de la Cámara de Diputados, contra las minorías legislativas y especialmente del Poder Ejecutivo, cuando éste sea de otro partido. Incluyendo el caso del Jefe de Gobierno del DF.

En el caso concreto actual, la mayoría del PRI en alianza con otros pocos partidos minoritarios, tiene la capacidad potencial de desaforar y separar del cargo casi a cualquier alto servidor público. Piénsese que en el mejor de los casos, los Diputados, como representantes de la Nación (art. 51), para desaforar al Jefe de Gobierno del DF (o cualquier otro), lo deberían hacer porque así conviene a la Nación, lo que es totalmente desproporcionado y hasta ridículo.

3.4 Todo lo anterior lleva a una consecuencia afrentosa: se rompe la separación y división de poderes, pues una Cámara del Poder Legislativo, puede quitar de su puesto a servidores electos popularmente, Jefe de Gobierno y Diputados a la Asamblea del DF, y altos servidores públicos del Ejecutivo Federal, nombrados por el Presidente de la República, y hasta los mismos Diputados y Senadores Federales, Ministros de la Corte y otros más.

La mayoría de la Cámara de Diputados adquiere por sí sola, en el caso de los desafueros, un poder de remoción virtualmente ilimitado. Y junto con la Cámara de Senadores, adquiere un poder adicional de remoción también virtualmente ilimitado (salvo por el caso del Presidente), en los juicios políticos.

3.5 Y la deducción tiene que ser, que tal interpretación del texto constitucional, no es admisible porque viene a romper con todo el sistema político-jurídico constitucional. Y la reposición lógica del mismo debe llevar a que: en el caso del desafuero, para separar del cargo a un alto servidor público, el procedimiento debe llevar a prejuzgar los fundamentos de la acusación. Esto es, los Diputados deben hacer un juicio previo sobre los indicios que se presenten como pruebas (art. 109), que avalen una alta probabilidad de haber cometido un delito muy grave, que amerite por su importancia no tener que esperar a que termine su cargo, sino que exige inmediatez y urgencia, y que la debida interpretación del final del segundo párrafo del artículo 111, se refiere a los términos de que "no prejuzga los fundamentos de la imputación", como que no decide si declara la existencia del delito no, más no que no decide si existen presunciones del mismo.

Porque las escandalosas declaraciones de ciertos Ministros de la Suprema Corte (que se presentan al principio de esta nota), de que la declaración de procedencia implica tan sólo considerar y decidir si conviene políticamente desaforar a un alto servidor público, deja a la Ley Suprema como una vía expedita para las "guerras políticas" entre partidos y grupos, afectando la integración de los órganos de representación popular y de designados, desempeñando una función para-jurisdiccional.

Y todo esto, no viene del mandato expreso de la voluntad general soberana del pueblo, ni lo beneficia, ni cabe en su proyecto de nación, ni en su sistema político y jurídico.

En el caso de los juicios políticos, ya se establece expresamente un procedimiento para-jurisdiccional (art. 110), aunque involucra a todo el Congreso, prestándose nuevamente a su politización y partidización. Pues sólo quien tenga la mayoría de la Cámara de Diputados, le daría curso a una demanda de juicio político, y la llevaría adelante; y cuando además tuviera mayoría en el Senado, entonces lo sancionaría como jurado.

En estos dos casos citados de desafuero y juicio político, conviene mejor reformar la Constitución para que un Tribunal Constitucional sea quien juzgue la violación de responsabilidades, en lugar de que sean los órganos legislativos.

Y lo mismo se sugiere para las acusaciones penales al Presidente sobre traición a la Patria y delitos graves del orden común, para evitar que sea juzgado por el Congreso, de acuerdo a las leyes penales.

3.6 En conclusión, es inaceptable que el proceso de desafuero o declaración de procedencia implique exclusivamente una decisión de conveniencia política, de separar del cargo a altos servidores (aún electos directamente por los votantes de otra entidad). Porque el primer cuestionamiento es: ¿de quién será la conveniencia política? Y la respuesta es que no será del pueblo soberano nacional y su bienestar, sino del grupo mayoritario de la Cámara de Diputados, que no tienen el mandato en su elección directa, de enjuiciar a nadie, y menos de acuerdo con su conveniencia política, separarlo del cargo. Y menos todavía sin prejuzgar los fundamentos de la acusación, sin que tengan alguna relevancia las pruebas de posibilidad notoria de la incidencia (art. 109).

De otra manera, la disposición expresa de que la resolución de la Cámara no prejuzga los fundamentos de la imputación, se tomaría como la sinrazón de convertirlo en un procedimiento exclusivamente político, cuando debería interpretarse que se refiere a que no influirá en un procedimiento penal posterior.

Y los otros dos casos de juicio político y juicio penal al Presidente se han comentado antes, y deben considerarse igualmente como procesos para-jurisdiccionales, que si bien tienen efectos políticos obvios, tampoco son meramente procesos de "conveniencia política".

* Investigador de derecho constitucional de la Universidad Nacional Autónoma de México.