La "nueva" reforma, algunas reflexiones

O. Sarahí Ángeles Cornejo*

del gobierno, sin presentar propiamente una iniciativa elaborada. Los principales lineamientos son modificar la Constitución en sus artículos 27 y 28. El sentido de las modificaciones es el mismo, aunque haya ligeras diferencias con la iniciativa de reforma presentada por el presidente Fox en agosto del año anterior. Hasta ahora, el gobierno mantiene la propuesta del 2002, a pesar de que ya fue dictaminada en forma negativa por las comisiones encargadas del Senado de la República.

Lineamientos foxistas

Desarrollar un marco jurídico que "despeje cualquier duda sobre la constitucionalidad para que los productores independientes generen energía para su entrega al Estado.

* "Que los grandes usuarios de energía eléctrica tengan la opción de que un tercero les pueda entregar energía eléctrica".

* "Que el Estado conserve la propiedad y control de las redes de transmisión y distribución, así como el control del sistema eléctrico (CENACE), con lo cual se pretende fortalecer la rectoría del Estado.

* "Que permita a otros sectores productivos realizar inversiones en generación para el abasto a CFE y para el suministro a grandes consumidores, mediante contratos bilaterales."

* "Que el responsable técnico del sistema eléctrico nacional sea la CFE, con la propiedad, control y uso de las redes y la operación del despacho de energía."1

Estos objetivos y lineamientos son el núcleo de la reforma neoliberal: segmentación de la industria eléctrica, apertura a los grandes productores independientes de electricidad, que los grandes usuarios sean abastecidos por aquéllos, creando un "mercado" mayorista eléctrico mediante contratos bilaterales entre grandes productores privados y grandes consumidores. No hay creación de mercado, y menos aún de competencia; no compran y venden electricidad en un mercado donde se fijen los precios de acuerdo a la oferta y la demanda, como aspiraban a ser los "pools", que por cierto han fracasado, sino que se hacen contratos a largo plazo entre productores y consumidores mayoristas. El libre acceso a la red de transmisión y distribución.

Para desarrollar el marco jurídico, el gobierno propone la reforma a la Constitución en sus artículos 27 y 28. Plantea modificar la Carta Magna para corregir la ilegalidad constitucional en que incurrió el cambio de la Ley del Servicio Público realizado en 1992, que para cumplir con los acuerdos pactados en el TLCAN abrió el segmento de la generación a inversionistas privados, desprendiéndolo del servicio público. El gobierno de Fox busca modificar la Constitución para legalizar lo ilegal en el plano constitucional.

Los cambios que propone el gobierno a los artículos 27 y 28 de la Constitución son los siguientes. (Véase cuadro A).

En cuanto a las modificaciones a realizar al artículo 27 constitucional vigente que plantean las propuestas del gobierno foxista, son significativas. Aparentemente, el significado del texto correspondiente a la primera parte del primer párrafo es el mismo, a pesar de que las propuestas del gobierno actual eliminen las palabras generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica. Pareciera que dichas propuestas presentan un texto más breve, pero que dice lo mismo. Sin embargo, lo que hace la propuesta del Ejecutivo es reducir la exclusividad de la Nación a la prestación del servicio público. Este cambio tiene un gran significado porque la artimaña del gobierno es mantener el término servicio público, pero le vacía de contenido. En la segunda mitad del párrafo, establece: "los particulares podrán generar electricidad y prestar servicios a los usuarios cuyo consumo rebase los mínimos previstos en la ley y cumplan con los requisitos que ésta establezca". Abre el segmento de la comercialización a las empresas privadas. Ya no considera servicio público el suministro de electricidad a los grandes consumidores, ya que éstos serán atendidos por empresas privadas como se establecía en la propuesta gubernamental del 2002.

De lo que se deduce que solamente será servicio público de energía el que se preste a los pequeños consumidores y que en su inmensa mayoría corresponde al suministro domiciliario. El servicio público se le deja a las empresas estatales: CFE y la Compañía de Luz y Fuerza; ellas abastecerán a los casi 25 millones de pequeños consumidores dispersos por todo el país; el suministro a éstos es más costoso que vender grandes cantidades de electricidad a unos cuantos grandes consumidores, cerca de 130 000. A las empresas estatales, las reformas del presidente Fox les quitan los grandes clientes, los que aportan la mayor parte de los ingresos de las empresas, alrededor del 60%. Dentro de éstos, 8,000 aportan 40%.

Adicionalmente, en la parte final de dicho párrafo establecía que "el Estado garantizará el acceso y uso no discriminatorio de la Red Nacional de Transmisión y de la redes de distribución".

En la exposición del secretario de Energía, Felipe Calderón, en lo que se podrían llamar los lineamientos de la reforma eléctrica, ya no incluye la segunda mitad del párrafo, referente a que "los particulares podrán generar electricidad y prestar servicios a los usuarios cuyo consumo rebase los mínimos previstos en la ley y cumplan con los requisitos que ésta establezca", ni la parte final referente a la garantía del Estado de dar el acceso y uso no discriminatorio de la Red Nacional de Transmisión y de las redes de distribución.

También se excluye lo referente a que "la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dicho fin". Esto quizás obedezca a que la generación estará basada en la tecnología del ciclo combinado, que utiliza gas natural.

Como puede observarse (cuadro B), la modificación al artículo 28 propuesta por presidente Fox, tanto la que presentó en 2002 como la que delineó en voz de Felipe Calderón, reduce la exclusividad que tiene el Estado al servicio público de energía eléctrica, pero no señala que reduce el servicio público.

Una cuestión importante es que nunca se menciona a LFC.

Reflexiones sobre la campaña de reforma

Los principios, lineamientos de la reforma y el cambio constitucional indicados por la Secretaría de Energía son prácticamente iguales a los que propuso el presidente Fox en su iniciativa de agosto del 2002; lo que cambia es la táctica para lograr su aprobación por el Congreso. La táctica es multidimensional: promueve a un político en la búsqueda de los votos necesarios para la aprobación, políticas específicas hacia los coordinadores parlamentarios, incidencia en los distintos grupos de los partidos, incluso promoviendo la división entre ellos, así como mecanismos concretos para incidir sobre los legisladores, etcétera.

Esta campaña de fast track para lograr la aprobación de la reforma neoliberal se cobija en el acercamiento al Ejecutivo del gobierno estadounidense y gobiernos afines, al tiempo que se recurre a campañas publicitarias en los mass media con anuncios de promesas falsas, por ejemplo mayor crecimiento económico y empleo, aprovechando la desesperación de la gran mayoría de la población que se encuentra en el desempleo o bajo la amenaza de caer en él, y supone que el crecimiento económico aumentará el empleo. Son anuncios que encubren el verdadero propósito de la llamada reforma estructural del sector energético.

El argumento más socorrido del gobierno es la necesidad de atraer inversión privada —no dice extranjera— hacia la industria eléctrica, porque el gobierno no tiene recursos para invertir en CFE, y los pocos recursos que tiene prefiere destinarlos a atender educación, salud de los sectores más pobres.

Lo primero que hay que señalar, y en esto hay consenso entre los especialistas, es que la CFE genera los recursos suficientes para financiar su expansión y atender la demanda si la Secretaría de Hacienda le deja de cobrar una serie de impuestos, en particular el aprovechamiento del 9%, que después le regresa bajo la forma de subsidios; es sólo un manejo virtual, pero que hace aparecer a la empresa como deficitaria, cuando en realidad tiene remanentes, después de descontar todos los gastos de sus ingresos.

En realidad la industria eléctrica bajo la operación de las empresas estatales genera una enorme renta del orden de los 10 mil millones de dólares anuales, más de 100 mil millones de pesos. Esa renta es la que buscan las empresas extranjeras.

Lo segundo que hay que decir, es que no hay coherencia en el planteamiento del gobierno en cuanto a su preocupación de atender salud y educación de la población, cuando propone una reforma fiscal que grave con 10% alimentos y medicinas.

Tercero, y muy importante, es que en México el suministro de electricidad para atender el crecimiento de la demanda está garantizado más allá del 2006, hecho reconocido por el propio gobierno. Incluso ya se puede hablar de que hay sobrecapacidad.

Los datos que maneja el gobierno referentes al monto de la inversión que se requerirá entre 2002-2011 también son falsos; señala que para ampliar la expansión de la capacidad instalada año 2011 se requerirán 563 mil millones de pesos, cuando en realidad es una cifra mucho menor, ya que el gobierno basa sus cifras en expectativas de crecimiento de la economía muy optimistas, que no se corresponden con la realidad del crecimiento observado de la economía. Este argumento ha sido ampliamente documentado por muchos expertos, por lo cual no abundaremos en él.

Sin embargo, se debe señalar que no vale la pena llevar a cabo una desnacionalización privatizadora de la industria eléctrica en aras de atraer inversión extranjera a dicha industria, ya que en la realidad sucede que después de las privatizaciones la entrada de inversión extranjera directa tiende a bajar, hecho que documenta el Departamento de Energía de EU (DOE): las inversiones privadas en el sector eléctrico al principio han tendido a crecer y después se desploman. En América Latina la inversión extranjera directa crece de 964 millones de dólares en 1990 hasta 21,143 millones en 1997, y después baja hasta 7,134 millones en 1999,2 se recupera un poco al año siguiente, pero la tendencia es a la baja. Entonces, hay que insistir en la pregunta: ¿para qué desnacionalizar en aras de atraer inversión privada, si después ya no llega?

Junto con esta pregunta, la sociedad mexicana y sus distintos sectores cuestionan la necesidad de llevar adelante una reforma eléctrica neoliberal que tantos riesgos y resultados negativos ha arrojado en muchos de los países que la han aplicado.

La reforma eléctrica neoliberal que el gobierno plantea consiste en el desmembramiento de la industria eléctrica, al separar la generación de la transmisión y distribución y la comercialización. Esta segmentación trae grandes riesgos: desde el punto de vista técnico, hay al menos dos elementos a considerar: uno, que dado que la electricidad no se puede almacenar, debe haber un perfecto equilibrio entre la demanda y la generación; por ende, debe haber una planeación que equilibre la expansión de la capacidad instalada en generación con transmisión y distribución e incluso con comercialización, lo cual requiere que la industria esté integrada en todas sus fases.

La separación de la industria en sus distintas fases de la cadena productiva la promovieron los teóricos para abrir espacios de acumulación al capital extranjero, abriendo la generación para que los inversionistas extranjeros y el capital financiero rentabilicen sus capitales. Lo que ha hecho la incorporación de inversionistas privados es sobrecargar las líneas de transmisión y provocar apagones, aunado a otros factores como son la corrupción en que incurren los gobiernos al otorgar las licitaciones o concesiones. Otro aspecto relacionado, es que cuando entran muchos generadores privados y todos quieren, como es natural, despachar su electricidad, si no hay coordinación, o si falla alguna planta generadora, y fallan los sistemas de seguridad, el desenlace son los apagones y la afectación del sistema.

Hay que recordar que México cuenta con un sistema eléctrico integrado, que en ese ámbito tiene una ventaja comparativa con Estados Unidos. ¿Entonces para qué llevar a cabo un tipo de reforma como la que propone actualmente el gobierno del presidente Fox?

No es cierto que si se aprueba la reforma habrá más "luz", como dice la propaganda del gobierno; lo que habrá serán apagones. ¿Y cuál es el costo de las fallas, cuánto vale todo lo se descompone y deja de funcionar en un apagón?

En cuanto a que las tarifas de electricidad van a bajar, la propaganda del gobierno ya sólo sugiere que al aumentar la cantidad de "luz" que se va a generar si entra inversión privada, habrá disminución de precio de la electricidad. Este argumento ha sido negado por los resultados de la gran mayoría de las privatizaciones ocurridas en distintos países. Las tarifas no bajan para los consumidores domésticos, ni para los pequeños y medianos consumidores industriales, del sector comercio, servicios y demás actividades económicas. Los únicos que sí se benefician son los muy grandes industriales, que ven reducir sus tarifas; pero para esto no se requiere una reforma eléctrica neoliberal que lleve a la desnacionalización de la industria. Los pobres financiarán la reducción de las tarifas de los industriales más fuertes.

Debe modificarse el esquema generalizado de generación eléctrica que descanse en el consumo de gas natural, dada la política de referenciar el precio del gas natural al precio externo, ya que ello lleva a que el costo de la electricidad se eleve sustancialmente. Además, esta política de basar toda la generación en la tecnología de ciclos combinados impulsa las importaciones de gas natural ante la falta de disponibilidad interna; aún peor: ha sido un factor que ha aprovechado el gobierno para completar la desnacionalización de la industria del gas.

El gobierno de Fox ya ha entregado concesiones a empresas extranjeras para exploración y extracción de gas en cinco bloques (Reynosa, Monterrey, Ricos, Misión, Corindón-Pandura) de la Cuenca de Burgos, mediante los Contratos de Servicios Múltiples, que son violatorios de la Constitución. El propósito del gobierno es extender esos contratos a otras zonas gasíferas y a la industria petrolera, llevando a la desnacionalización privatizadora de todo el sector energético.

Que habrá mayor crecimiento de la economía, es falso. Argentina privatizó y está hundida. Además el crecimiento de la economía mexicana está sujeto a la política macroeconómica constreñida al Consenso de Washington: a reducir la relación déficit fiscal-PIB, cuestión que llevada al extremo por el gobierno, como lo plantea en el presupuesto 2004 el presidente Fox, induce a un crecimiento bajo en el mejor de los casos. El pronóstico del gobierno para el 2004 es mantener prácticamente igual la expectativa del crecimiento en 3.1%, similar al 3% de este año, cuando ni siquiera alcanzó esa meta, y será apenas del 1.5%.

En cuanto a que habrá más empleos, también es una esperanza falsa, ya que es un hecho comprobado que las privatizaciones de la industria eléctrica implican un despido de 43% de los trabajadores ocupados en dicha industria. Hay países en donde se ha despedido a 60% de los trabajadores. Además, en el caso concreto de México, el lineamiento que ahora propone el gobierno de Fox, "que los grandes usuarios de energía eléctrica tengan la opción de que un tercero les pueda entregar energía eléctrica", incrementará el desempleo, empezando por la CFE, ya que si se permite que se privatice el sector de grandes consumidores para que sean abastecidos por las empresas extranjeras, a CFE se le quitará el 40% de sus ingresos (40,000 millones de pesos) que le generan los 8,000 grandes industriales. Tendrá un presupuesto reducido que le dificultará conservar su planta laboral. Lo más probable es el despido.

Otro aspecto importante a considerar es que la desnacionalización privatizadora de la industria eléctrica, acaba con el efecto dinamizador de otras ramas que abastecen a la industria eléctrica, ya que, como ha acontecido, las empresas extranjeras suelen traer de sus países o del exterior todos los insumos y maquinaria, e incluso buena parte de la mano de obra que requieran.

La reforma eléctrica que promueve el gobierno de Fox no es un traje a la medida para México; lo es para las empresas transnacionales y el capital financiero internacional, que se beneficia de los préstamos que hace.

En fin, son muchos y además muy grandes los riesgos de la "nueva" reforma eléctrica que impulsa por todos los medios el presidente Fox, y también es mucho lo que han avanzado las empresas extranjeras en la industria eléctrica. No obstante, hay salidas. Amplios sectores de la población se oponen a tal reforma; varios partidos se niegan al cambio constitucional, como el PRD y la fracción nacionalista del PRI. Éstos plantean reformar las leyes secundarias para fortalecer a las empresas estatales, frenar la tendencia de entrega de la industria eléctrica al capital extranjero. Junto a la no modificación de la Constitución, se debe reformar la ley secundaria, la LSPEE de 1992. La participación de los mexicanos en la defensa de un patrimonio que les fue legado por generaciones pasadas, y será la herencia a las futuras, es la respuesta a la política fast track de entrega al capital extranjero de la industria eléctrica,3 y del sector energético de México.

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM.

1 Periódico Reforma, "Necesidades del sector eléctrico y criterios para una reforma", octubre 13 de 2003.

2 Energy Outlook 2003.

3 La industria eléctrica es clave dentro del sector energético; determina en alto grado el des-envolvimiento de la industria del sector energético, particularmente del gas natural y de los petrolíferos. La relación de la industria eléctrica con la del gas se ha estrechado a partir del creciente uso de la tecnología del ciclo combinado en la generación eléctrica, y por sus efectos menos contaminantes en relación a otros combustibles fósiles.