La economía mexicana a mitad del sexenio

Jorge Calderón Salazar* y Cutberto Ledezma Chávez**

Frente a la crisis del modelo económico actual, un gobierno sensible debería promover una nueva economía basada en el desarrollo sostenido, sustentable e incluyente, en el marco de un proceso de redistribución del ingreso. Esto significaría transitar de una economía dominada por los poderosos intereses financieros hacia una economía productiva; establecer un nuevo equilibrio entre el sector de exportación y el mercado doméstico; propiciar nuevas relaciones con el exterior; introducir la planeación democrática del desarrollo; definir nuevos vínculos entre el campo y la ciudad; rescatar el ingreso popular; reestablecer los mecanismos de financiamiento productivo; y redefinir el papel del Estado y el que deba corresponder al mercado.

Para instrumentar esta estrategia se requiere que el poder público asuma un papel importante de rectoría, regulación y promoción del desarrollo, lo que deberá plasmarse en medidas legislativas que deberán impulsarse en el Congreso.

Sólo articulando las políticas de crecimiento con las de regulación del sector externo y financiero se podrán evitar los ciclos de inestabilidad y el desequilibrio macroeconómico, así como sentar las bases de una nueva economía que sustituya el modelo actual de crecimiento insuficiente e inestable, generador de pobreza y desigualdad. La nueva economía regionalizará los programas de desarrollo para superar los desequilibrios existentes y promover el desarrollo de acuerdo a las condiciones particulares de cada zona geográfica del mapa mexicano.

La nueva política económica es parte fundamental de la discusión sobre la reforma democrática del Estado. La reforma fiscal integral es eje esencial para el apoyo a la infraestructura productiva. Un manejo adecuado de la política económica debe permitir el crecimiento sostenido del PIB y la redistribución de la riqueza nacional como eje estratégico del combate a la pobreza, para fortalecer el federalismo y la democracia, instrumentar una adecuada fiscalización de los recursos públicos, avanzar hasta las últimas consecuencias en el combate a la corrupción y eliminar el uso discrecional de los recursos públicos. En consecuencia, la política económica y la política fiscal no deben limitarse a la simple recaudación de impuestos; deben ser ante todo promotoras del desarrollo económico y social.

Es preciso revisar la situación de privilegio de la industria maquiladora. Por otra parte, el sector financiero, en vez de ser un apoyo al desarrollo y la recaudación, durante años ha diferido el pago de impuestos y los ha usado para la capitalización de sus propias reservas.

Se requiere la revisión integral del régimen fiscal de los sectores que se han beneficiado de un sistema de exenciones, privilegios y subsidios multimillonarios: el altamente exportador, el bursátil, el financiero y el autotransporte. Además se debe realizar una reforma integral del gasto público.

La caída de los ingresos públicos se manifestó a raíz de la agudización de la crisis económica de 1995 y el desplome de los precios internacionales del petróleo en 1998. El bajo nivel de ingresos públicos proyectados para 2004 —apenas un 11% del PIB como ingresos directamente derivados de la recaudación fiscal— y en términos globales sólo el 23.1% del PIB, pone en grave riesgo el cumplimiento de las funciones sustantivas del Estado nacional y obliga, como tarea impostergable, a una reestructuración del conjunto de la política de ingreso-gasto, coordinación fiscal, deuda pública y supervisión de gasto público.

Los gobiernos neoliberales de los últimos años hicieron una reducción muy severa de la participación del Estado en el producto nacional. Todavía en esta mitad de sexenio, de realizarse una reforma fiscal integral podríamos pasar de 11 a 14% el ingreso directo proveniente de la recaudación de impuestos e ir disminuyendo gradualmente el peso tan amplio que tienen en las finanzas nacionales las transferencias fiscales de Pemex. La tercera parte de los recursos federales provienen de esta paraestatal; por ello se deben crear mecanismos para situar como meta de desarrollo a mediano plazo incrementar el ingreso y el gasto público a través de vías sanas, estables, equitativas y justas a fin de que en una década la participación del gasto público en el PIB alcance el 35%.

Muchas naciones de Europa y la mayoría de los países de la OCDE tienen este rango de participación de ingreso y gasto público; lograrlo exige el combate a la evasión fiscal, ampliar la base de contribuyentes, la reforma fiscal, el combate a la corrupción, medidas de sobriedad republicana que estimamos indispensables, y el incremento de la eficiencia. Además, como se mencionó en párrafos anteriores, es inaceptable que el sector más dinámico de la economía mexicana, impulsado durante más de 20 años por gobiernos neoliberales —las industrias y corporaciones altamente exportadoras— prácticamente no esté contribuyendo a las finanzas públicas de México. No podemos continuar con un régimen impositivo donde empresas con una plataforma exportadora superior a 170 mil millones de dólares (más de un millón de millones 700 mil millones de pesos) tienen una mínima aportación fiscal.

La reforma fiscal integral y el ejercicio del gasto deberán enfocarse hacia los siguientes objetivos: apoyar el desarrollo de la infraestructura productiva, redistribuir la riqueza nacional como el eje estratégico de la lucha contra la pobreza; fortalecer el federalismo y la democracia, fiscalización de los recursos públicos; combate a la corrupción y al uso discrecional de los recursos. La política fiscal no debe limitarse a la recaudación de impuestos; debe ser ante todo promotora del desarrollo económico y social.

Insistimos en que una verdadera reforma hacendaria requiere considerar los cuatro aspectos sustanciales de la crisis de las finanzas públicas: ingresos, gasto, deuda y fiscalización. No sólo para superar, gradualmente, dicha crisis, sino también para sentar las bases de la transición hacia un Estado democrático y un desarrollo justo, incluyente y productivo. La discusión no puede reducirse a más o menos IVA, o más o menos productos con tasa cero.

Se trata de un debate sobre el rumbo que debe tomar la transición política, de construir una política de desarrollo diseñada y aplicada por un Estado democrático bajo la vigilancia y participación de una sociedad democrática.

Resolver la crisis de las finanzas públicas es parte de la reforma del Estado. Un Estado democrático supone rendición de cuentas y por tanto una fiscalización oportuna y transparente del ingreso, gasto y deuda pública. Supone también la búsqueda de consensos entre los distintos actores sociales y esferas de gobierno en la búsqueda de un pacto social democrático donde todos aporten algo, pero también los beneficios se repartan equitativamente favoreciendo a los que menos tienen.

Es indispensable aumentar los ingresos públicos para enfrentar el grave rezago social y la pobreza de la mayoría de los mexicanos así como reactivar a la micro, pequeña y mediana empresa y al sector social de la economía e impulsar un programa integral de desarrollo rural.

Una reforma de esta magnitud requiere métodos democráticos para lograr un consenso que la haga viable y la inclusión de organismos sociales y políticos, sindicales, civiles y empresariales y gobiernos municipales y estatales. Debe ser una tarea multianual y no sólo coyuntural.

El combate a la pobreza y la lucha contra la desigualdad no deben basarse en medidas clientelares, compensatorias o limosnas a sectores en pobreza extrema; su tarea central es el fomento del ingreso y el empleo, el incremento de la remuneración a los trabajadores y el fortalecimiento a la mediana y la pequeña empresa. Se requiere una nueva estrategia de desarrollo nacional y una política social que ponga el acento en educación, salud, vivienda, satisfactores que de manera igualitaria y no mercantilizada permitan la elevación sostenida de los niveles de vida.

Transitoriamente, por el grado de atraso que sufren muchos compatriotas, tendrán que aplicarse medidas emergentes e inmediatas de apoyo a los sectores populares. Pero el elemento clave para apoyar a familias en pobreza extrema, cuyo número ha crecido por las políticas neoliberales, es el fomento de la planta productiva y la construcción de la infraestructura social. El gasto público debe estar orientado a la obtención de una tasa de crecimiento sólida, estable y a la satisfacción de las necesidades sociales.

Otro asunto relevante que es motivo de preocupación es la excesiva complejidad de las leyes y ordenamientos fiscales. Fueron hechos sin planeación y carecen de una perspectiva de mediano o largo plazo. En el actual gobierno, las decisiones fiscales se han tomado dependiendo de los problemas del momento y de los grupos de interés.

El presidencialismo, a través de la SHyCP, imprime a los ordenamientos fiscales una extrema discrecionalidad. Todo ello causa confusión, inseguridad e ineficiencia entre las empresas y las personas físicas, alentando la evasión fiscal. Otro rasgo característico del sistema tributario ha sido el centralismo extremo, producto genuino de la antidemocracia y el verticalismo. La Federación administra una porción extremadamente alta de las finanzas públicas; es el Ejecutivo federal quien da y castiga indebida e ilegalmente a los gobiernos estatales y mantiene en un subdesarrollo político y administrativo a los estados y municipios. Muestra de ello es la afectación de funciones sustantivas, de la cual han dado testimonio los titulares del Ejecutivo de diferentes entidades, y el subejercicio de transferencias que por ley debe realizar el Ejecutivo federal con base en la Ley de Coordinación Fiscal. Es inaceptable, y lo hemos sostenido de manera consensuada diferentes sectores sociales, que la SHyCP se arrogue la facultad de decidir por sí misma el flujo de efectivo; también lo es pretender que los titulares del Ejecutivo estatal se conviertan en peticionarios de aquello que por derecho y por ley les corresponde.

Gasto público

En momentos de desaceleración económica como el que vive nuestro país, es obligación del Poder Ejecutivo federal instrumentar medidas de fomento productivo, evitando la ausencia de un adecuado dinamismo del mercado interno con una política de inversión y de obra pública que permita desaparecer el fenómeno de desaceleración económica. Nuestro diagnóstico está en relación directa entre el subejercicio del gasto público y la desaceleración adicional que proviene de la disminución de la demanda de Estados Unidos.

Como consecuencia de la caída tendencial de los ingresos presupuestarios, el presupuesto total anual también ha ido decayendo y por lo tanto ha disminuido su papel como promotor del desarrollo nacional. En los últimos años, el gasto neto total ha sido de los más bajos de la historia del país como porcentaje del PIB. Por lo tanto, junto con la política de incremento de los ingresos presupuestales, se deberá impulsar un incremento paulatino del presupuesto de egresos, como porcentaje del producto interno bruto, de acuerdo a los estándares internacionales.

Tendencialmente, pero más en los últimos años, los gobiernos neoliberales priístas y ahora el panista han aplicado una política presupuestal en la que se privilegia el pago del servicio de la deuda sobre el gasto programable, destinado a las actividades de desarrollo económico y social del país. Mientras que el gasto programable fue del 75% del gasto total en 1994, para el año 2004 apenas estará cercano al 60%. Inversamente, el servicio de la deuda ha crecido del 11% al 14% en el mismo periodo. Además, como buen alumno, el gobierno federal sigue empecinado en la aplicación a rajatabla de las recetas de los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para mantener los equilibrios macroeconómicos, sin reparar en el alto costo social que ha tenido que pagar el pueblo de México. Por lo tanto es necesario impulsar una reducción del servicio de la deuda pública con el fin de liberar más recursos para el desarrollo nacional.

Dentro del gasto programable, paulatinamente se ha privilegiado los rubros relacionados con el fomento a los grandes grupos empresariales y financieros, así como la promoción de la privatización de la seguridad social y los rubros de seguridad y defensa nacional. Esta política ha hecho que en términos reales se disminuya la participación dentro del gasto programable de rubros destinados al fomento económico, desarrollo social y mantenimiento y construcción de infraestructura para el desarrollo.

Rubros como la generación de empleos, el fomento industrial, el des-arrollo rural, la educación, la salud, ciencia y tecnología y la cultura han sido verdaderamente castigados en los últimos años.

Dentro del gasto programable se debería realizar una rectificación, para tener un presupuesto equilibrado en beneficio de los diferentes sectores de la sociedad y la economía, prestándole especial atención a los rubros rezagados ya mencionados. Igualmente, como se ha dicho, es necesario el cumplimiento de una austeridad en el gobierno de arriba hacia abajo, eliminando todas las compensaciones extraordinarias a los mandos altos y medios de la administración pública. También será necesario que la Cámara de Diputados, a través de la Auditoría Superior de la Federación, realice una estrecha supervisión del manejo de los recursos públicos para eliminar el dispendio y la corrupción.

Otra de las grandes conclusiones es que no se trata sólo de fortalecer las finanzas públicas, sino de reorientar con un sentido de justicia el presupuesto de egresos. El desarrollo económico y el social deben constituir el mismo proceso. El desarrollo social debe ser premisa y resultado del desarrollo económico. Resulta insuficiente el solo instrumento de un mayor gasto público destinado al sector como política de desarrollo social. Se requiere además inducir una mejor distribución del ingreso, otra política salarial y de apoyo efectivo a la producción agropecuaria, la educación, la salud, la construcción de vivienda popular y el abasto de bienes básicos.

Asimismo se requiere una política industrial de largo alcance para apoyar la reconversión del sistema productivo del país, y el fortalecimiento de la infraestructura en materia de comunicaciones, puertos, ferrocarriles y equipamiento urbano, dentro de una estrategia de desarrollo sustentable.

El logro de estos objetivos exige una adecuada política de ingreso y gasto públicos, que será más efectiva si existe una planeación democrática basada en la concertación entre el sector público y los sectores social y privado.

Fiscalización del gasto público

La reforma fiscal estructural requiere leyes e instituciones sólidas en materia de fiscalización del gasto público en los tres niveles: federal, entidades federativas y municipal; basta de discursos o declaraciones espectaculares.

Controlar el gasto público implica participación ciudadana, ampliar y fortalecer el papel de vigilancia del Congreso de la Unión y los Congresos locales; un papel cada vez más activo del órgano superior de fiscalización y mecanismos de participación social que permitan que el combate a la corrupción no sólo sea discurso de circunstancia, sino acciones de largo alcance para disminuir la sangría de recursos públicos que está afectando el conjunto de nuestra nación. La austeridad republicana debe ir acompañada de medidas complementarias en materia de ingreso, gasto e impuestos justos y equitativos.

Federalismo hacendario

Es también relevante la reestructuración del gasto para darle una orientación federalista y productiva.

Por lo tanto, debe tenderse a que la Ley de Coordinación Fiscal vuelva a ser de carácter equitativo y de reducción de los desequilibrios regionales y sociales, lo que fue su filosofía inicial. Se deben rediseñar los incentivos a los estados y los municipios para que cumplan una mejor función de fiscalización y recaudación; fortalecer, en un cierto porcentaje, el resarcimiento a los municipios que demuestren una mayor carga impositiva, y simultáneamente mejorar los mecanismos redistributivos a los estados y municipios con mayores índices de pobreza y marginación, especialmente aquellos con elevada proporción de población perteneciente a los pueblos indios.

El municipio es la mejor representación de lo que es la práctica de la democracia.

El ciudadano debe saber que, si no hay pago de impuestos, no hay servicios para la comunidad en general. Pero también debe saber que tiene todo el derecho de pedir cuentas a sus mandatarios, sean federales, estatales o municipales, en cuanto a la correcta y eficiente administración de los recursos públicos.

En la próxima Convención Nacional Hacendaria, a celebrarse en 2004, se debe buscar una nueva redistribución de competencias, modificando una estructura centralista donde, de manera muy discrecional y a cuentagotas —dependiendo de las decisiones de los funcionarios federales— se transfieren recursos a los estados y municipios por dos vías: la Ley de Coordinación Fiscal y el Ramo 33 del presupuesto federal. El sistema vigente inhibe la iniciativa de las entidades y municipios y cancela, en muchos casos, sus posibilidades de desarrollo regional y de impulso multiforme a las actividades productivas y sectoriales.

Por ello la iniciativa de celebrar una Convención, como un aspecto fundamental de la reforma de las finanzas públicas, a fin de que gobiernos estatales, Congresos locales, contribuyentes y sectores productivos —trabajadores, sector social, empresarial—, conjuntamente con el Congreso de la Unión y el gobierno federal, construyamos un nuevo entendimiento y un nuevo pacto que sea el elemento clave de la reforma democrática del Estado.

La Convención y el incremento inmediato de las participaciones a estados y municipios es una tarea impostergable; también es impostergable que los propios estados y municipios fortalezcan la supervisión de su gasto público, eviten corrupción, dispendio y uso clientelar de los recursos, y fortalezcan la recaudación vía impuesto predial y otros mecanismos que permitan incrementar sus ingresos.

En conclusión, una vía pertinente, necesaria y factible de encarar y dar solución a la situación del país es empezar por poner orden en las finanzas públicas, lo cual equivale a realizar una reforma hacendaria federalista integral, en el marco de una reforma del Estado. No basta ya, como se ha hecho hasta ahora, con efectuar año con año adecuaciones secundarias, tibias y parciales a los distintos ordenamientos legales relacionados con diversos rubros de las finanzas públicas, atendiendo unas veces el tema de los ingresos públicos, otras a los egresos y de vez en cuando a los problemas de la deuda pública cuando ésta alcanza elevados niveles difíciles de manejar en el marco de una política económica sin visión de largo plazo. Por el contrario, se requiere que el gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, el Congreso de la Unión, así como los Congresos locales, las asociaciones de productores y de profesionistas y, en general, las distintas fuerzas políticas del país y sus centros técnicos de estudio y análisis debatan y arriben a acuerdos consensuados que, con una visión amplia, integral, de largo plazo y federalista permitan adoptar las medidas e instrumentos legales que conduzcan al país hacia la solución de sus problemas económicos.

* Director del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática (IERD).

** Investigador del IERD.