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Análisis del paquete económico 2004 Jorge Calderón Salazar y Cutberto Ledezma Chávez Los proyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos propuestos por el presidente Vicente Fox, mismos que fueron derrotados en diciembre pasado por el Poder Legislativo, remarcaban, de manera implícita, la recesión económica y mantenían cerrada cualquier posibilidad de que el ingreso y el empleo iniciaran una recuperación. En esos proyectos se proponía, para el año 2004, un crecimiento de la economía de 3.1% y una inflación de 3.0%, así como una reducción del gasto público total en 0.9% del PIB, de modo que si en el año 2003 dicho gasto había representado el 24%, en el 2004 disminuiría a 23.1%. Además, los derrotados proyectos de Ingresos y Egresos de Fox tenían la clara intención de profundizar la descapitalización de Pemex y de la Comisión Federal de Electricidad, ya que bajaban en 62 y 58 por ciento, respectivamente, los montos para impulsar sus propios proyectos de desarrollo. Con estas reducciones, el gobierno foxista buscaba que ambas empresas se vieran obligadas a dar nuevos pasos hacia la dependencia respecto a la inversión extranjera como palanca del crecimiento y medio de equilibrar la balanza de pagos. Otra de las propuestas del presidente Fox era gravar con IVA los alimentos y medicinas, propuesta que también fue rechazada por la mayoría de los diputados. El que sigue es un análisis más detallado de las propuestas económicas para 2004 del Poder Ejecutivo: Ley de Ingresos En el proyecto de Ley de Ingresos para el 2004 se preveía una captación de recursos financieros por 1 billón 637 mil 055 millones de pesos, el cual se integraba de la siguiente manera: 1 billón 154 mil 052 millones como ingresos propios del Gobierno Federal; 440 mil 510 millones como ingresos de organismos y empresas y 42 mil 493 millones provenientes de endeudamiento. De los ingresos propios del gobierno federal tres rubros destacaban por su importancia: el de los impuestos por 809 mil 600 millones de pesos, el de los derechos por 255 mil 053.7 millones y el de los aprovechamientos por 82 mil 270 millones. En el caso de los impuestos, sólo tres representaban el 88%, que son el Impuesto Sobre la Renta con 335 mil 296 millones de pesos, el Impuesto al Valor Agregado con 269 mil 618 millones y el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios con 106 mil 754 millones. Los pronósticos de recaudación para Impuesto Sobre la Renta eran inferiores en 17,651 millones de pesos con respecto al año anterior, lo que hacía presumir que ya estaba tomada en consideración la propuesta para disminuir el impuesto de 34 al 30 por ciento. Cabe subrayar nuevamente la frágil situación que representa la captación sólo de impuestos con respecto al Producto Interno Bruto, pues estos apenas alcanzaban un 11%. En relación con la Carga Fiscal Total respecto al PIB y comparada con los 30 países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) hasta el año 2000, ocupamos el nada honroso último lugar y en relación con nuestros socios comerciales de América del Norte (los Estados Unidos y Canadá) con cargas fiscales totales del 22.7 y 30.7 por ciento, nosotros alcanzamos el 15.4 por ciento, la más baja de la OCDE. Y respecto a América Latina nos superan en Carga Fiscal Total para el mismo año 2000, Bolivia con 16.2, Uruguay con 16.7, Chile con 17.9, Argentina con 18.1 y Brasil con 21.2 por ciento en todos los casos. Conviene resaltar la captación en el caso del ISR, pues es difícil de aceptar que, dado el tamaño de nuestra economía y de la plataforma de exportación de 170 mil millones de dólares por las empresas transnacionales y maquiladoras, prácticamente no están contribuyendo al erario como debiera ser; a esto habría de agregarse que la captación por cada segmento es mayor en el caso del trabajo que del capital, lo que pone en entredicho la equidad de nuestro sistema tributario. Nuevamente surge el reclamo de incrementar la captación terminando con un sistema de privilegios como el régimen de consolidación, la evasión y elusión fiscales, a las que diversas estimaciones sitúan en una franja que va de 300 a 600 mil millones de pesos. Podríamos entender que el gobierno federal se haga de la vista gorda ante estos hechos, pues en el fondo permea la visión de los funcionarios hacendarios respecto a la contribución de los ciudadanos y agentes económicos al erario, visión expuesta en la propuesta original de una Nueva Hacienda Pública del año 2001, en cuya exposición de motivos sostenía como eje central que una estructura fiscal ideal debiera prescindir de toda recaudación relacionada con la creación misma de la riqueza (léase ISR), porque casi cualquier acción en este frente implica una distorsión, y concluía con el razonamiento de que si no va a gravar la creación de riqueza, se tendrá que gravar al individuo al momento de consumir (léase IVA), que por lo demás es el impuesto menos distorsionante, más equitativo y progresivo… No dejó de sorprender la propuesta fiscal de 2004 de disminuir el ISR del 34 actual al 30 por ciento, cuando aún no se han cumplido los fines de la Nueva Ley del ISR aprobada en diciembre de 2001, que disponía en su segundo artículo transitorio que durante el ejercicio fiscal de 2002 se aplicará la tasa del 35%, durante el ejercicio fiscal de 2003 se aplicará la tasa de 34% y durante el ejercicio fiscal de 2004 la tasa de 33%. Además, la propuesta de gravar con IVA los alimentos y medicinas no era sino la reedición de la propuesta del año 2001, nada más que ahora no se proponían mecanismos compensatorios para la población más pobre que sería afectada con esta medida. La propuesta oficial enviada por el Ejecutivo federal a la Cámara de Diputados establecía una tasa general de IVA del 10 por ciento en lugar de la actual del 15 por ciento, eliminando los tratamientos preferenciales del IVA a medicinas y alimentos (tasa cero), a la región fronteriza (tasa del 10 por ciento) y a otros bienes y servicios (tasa exenta), además de crear un impuesto especial de 2 por ciento a las ventas de ciertos bienes y servicios que por su naturaleza son "muy rentables" para fines de recaudación. De tal forma, habría una única tasa de IVA del 10 por ciento —más baja que la general existente (15 por ciento)— de aplicación generalizada, es decir, sin excepciones, con lo cual, según el gobierno, se fortalecería el cobro del impuesto, habría menos evasión y aumentaría la recaudación fiscal, que en la actualidad es una de las más bajas del mundo. La iniciativa original de 2001 para gravar con IVA los alimentos y medicinas suscitó durante nueve meses una intensa discusión entre los diversos actores sociales, políticos y líderes de opinión, llegando a coincidir casi el 90% en el rechazo a la aplicación de esa medida. Nuevamente en este 2003, amplias franjas de la población y las fracciones parlamentarias de los partidos de oposición en el Congreso han rechazado la posibilidad de la reforma. Hoy, como en su momento lo manifestamos, la esencia de la iniciativa del presidente Vicente Fox es transformar la base de la tributación en México, de los impuestos a las ganancias a los del consumo. Pensamos que, dada la situación de pobreza generalizada en que vive la inmensa mayoría de mexicanos, antes que pensar en gravar el consumo de alimentos y medicinas tendríamos que desarrollar una política económica y salarial que fortalezca el ingreso a cuando menos 125 mil pesos anuales per capita. Conviene reiterar que ocupamos el nada honroso penúltimo lugar en la lista de países miembros de la OCDE en PIB per capita, con 8,762.3 dólares, superando sólo a Turquía, pero a gran distancia de Canadá y Estados Unidos —nuestros socios comerciales—, con 26,904.5 y 33,293.0 dólares al año 2000, respectivamente. Una vez más en la propuesta de ingresos quedó en evidencia el grado enorme de dependencia de los mismos respecto a la contribución de Pemex, alcanzando, según las proyecciones, la cantidad de 393,849 millones de pesos, suma que engloba los diversos derechos y sus ingresos propios y representa el 34% del total de los ingresos proyectados para 2004. Es insoslayable que en la reforma fiscal integral que hemos venido exigiendo se defina con claridad la base impositiva y los recursos propios de cada paraestatal del sector energético. En el proyecto de ingresos para 2004, el renglón de aprovechamientos prevía captar por desincorporación la cantidad de 4,000 millones de pesos; esta intención levantó una ola de indignación en el sector cultural de nuestro país por las acciones que se pretendía tomar en el caso de la industria cinematográfica, argumentándose con sobrada razón que el cine es la memoria histórica de un país. De igual manera y ante el mismo presidente de la República, la representación de la comunidad científica protestó por la disminución de mil millones de pesos destinados a la investigación científica que se preveía en el proyecto de presupuesto de egresos 2004 y la pretendida desincorporación de tres institutos y un colegio de posgraduados vinculados estrechamente con la actividad rural, hoy tan urgida de atención por encontrarse postrada y casi en bancarrota como consecuencia de la apertura comercial indiscriminada y desventajosa por la vigencia y operación del TLCAN. Muchas de las medidas inconexas y sin sentido de la propuesta fiscal del presidente Fox y que propiamente son una "miscelánea fiscal", encontraron cabal respuesta en la observación de Guillermo Knochenhauer cuando afirmó: "En vez de preocuparse por gastar menos y sacar a remate instituciones clave para la investigación científica, para el campo, la cultura y las artes que muy poco significan en el presupuesto, se deberían resolver los problemas de fondo que limitan la recaudación fiscal. La propuesta fiscal de Fox no contiene una sola medida para ampliar la base de contribuyentes y combatir la elevada evasión fiscal. El gobierno se propone acabar con privilegios en el IVA y puede ser conveniente si al mismo tiempo se reformara el ISR para dejarlo igual que en los países ricos; habría (1) que terminar con las prebendas que aquí tienen las maquiladoras, las empresas exportadoras, los bancos y casas de bolsa, los accionistas de empresas, las utilidades bursátiles y los capitales golondrinos extranjeros y nacionales; (2) hacerlo progresivo sobre el ingreso; (3) combatir la evasión, que de este impuesto se da en grande en los sectores de más altos ingresos, y (4) simplificar su cumplimiento y sancionar severamente su incumplimiento".1 Por ello, como lo hemos venido sosteniendo, la crisis de las finanzas públicas se expresa tanto del lado del ingreso como del gasto, la deuda pública y la fiscalización. La caída y el estancamiento de los recursos fiscales han sido el reflejo del bajo crecimiento económico del país; a ello se suma la apertura comercial, que se acompañó de indebidos privilegios y exenciones fiscales a maquiladoras y empresas altamente exportadoras del sector financiero y grandes corporaciones, así como los injustos convenios para evitar la doble tributación, el crecimiento de la evasión fiscal y la economía informal. Y todo aunado a una pésima administración fiscal, donde los ingresos tributarios no crecen y son extremadamente injustos e inequitativos. Presupuesto de Egresos 2004 La propuesta de presupuesto contemplaba un gasto neto total por 1 billón 637,055 millones de pesos, distribuido de la siguiente manera: Ramos Autónomos con un gasto programable de 37,367 millones de pesos (comprende los poderes Legislativo y Judicial, el IFE y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos); Ramos Administrativos con un gasto programable de 342,344 millones de pesos (comprende todas las secretarías de Estado, los tribunales agrarios y el Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal y el Conacyt); Ramos Generales se compone de un gasto programable de 421,143 millones de pesos (aportaciones a la seguridad social, previsiones salariales y económicas, previsiones y aportaciones para los sistemas de educación básica, normal tecnológica y de adultos, aportaciones federales a estados y municipios y el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas) y de un gasto no programable de 441,232 millones (comprende la deuda pública, participaciones a entidades federativas y municipios, adeudos de ejercicios fiscales anteriores y las erogaciones para los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca); Entidades sujetas a control presupuestario directo; se compone de un gasto programable de 513,767 millones de pesos (comprende al ISSSTE, IMSS, CFE, Luz y Fuerza del Centro y Pemex) y de un gasto no programable de 30,018 millones de pesos (previsto para pagar el costo financiero de Comisión Federal de Electricidad y Pemex). En los Ramos Autónomos destacaba el incremento de 118% respecto a 2003, en los recursos para la Auditoría Superior de la Federación a fin de mejorar sus condiciones para cumplir sus funciones fiscalizadoras del gasto público; asimismo, destacaban los incrementos al Poder Judicial de la Federación y, en particular, al Consejo de la Judicatura Federal con un 34.5%. En los Ramos Administrativos, 15 entes de los 24 que lo integran presentaban incrementos respecto al año anterior, destacando la Consejería Jurídica de la Presidencia con 37.1%, la Secretaría de la Función Pública con 37.2%, la Secretaría de Energía con 17.3%, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social con 16% y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con 10.7%. De estos incrementos, por su variación en términos absolutos, los de Energía y del Trabajo y Previsión Social son ampliamente justificados, por su importancia estratégica el primero y el segundo por su impacto social; es cuestionable el monto pretendido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. En cuanto a la disminución de las partidas presupuestales respecto a 2003, era lamentable y preocupante la baja en Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural con 11.1%; en Comunicaciones y Transportes con 30%; en Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca con 11.9 %; en Seguridad Pública con 4.9%, y en el Conacyt con 7.1%. Si algún sector de nuestra economía ha sufrido con mayor severidad el impacto de la apertura comercial es sin duda el rural; en los planos económico, social y ambiental el campo mexicano vive la peor crisis de su historia contemporánea. De conformidad con el supuesto de las ventajas comparativas, se han deprimido la producción y la productividad agropecuaria y forestal. A cambio, se han privilegiado las importaciones agroalimentarias para satisfacer la creciente demanda nacional. La mayoría de las ramas productivas de la economía rural han sido afectadas negativamente por la apertura comercial abrupta, unilateral y sin proyecto nacional de competitividad. Por ello los diputados federales buscaron en las negociaciones del Presupuesto que la partida fuera incrementada junto con la correspondiente a pesca, con la mira de poner un hasta aquí al avance en la pérdida de nuestra soberanía alimentaria. Ni qué decir de la reducción para seguridad pública, cuando hoy la principal demanda de la ciudadanía es que el Estado instrumente un plan efectivo de seguridad que le garantice su integridad física y la protección de sus bienes, en permanente acecho por el hampa. El Partido de la Revolución Democrática también ha procurado que el Estado respete lo dispuesto en la Ley Federal de Educación, que dispone destinar recursos presupuestales equivalentes al 1% del PIB a la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Hay que repetirlo, el presupuesto que se destine a la investigación no debe ser visto como un gasto superfluo, es una necesidad estratégica. No podemos pensar en reactivar la economía sin considerar el desarrollo científico y tecnológico como un asunto estratégico en nuestro país. En los Ramos Generales y dentro del gasto programable destaca el monto de 3 mil 856 millones de pesos para el programa IMSS Oportunidades; pero es criticable que, en vísperas de celebrarse lo que sería la cuarta Convención Nacional Hacendaria, se haya propuesto en el Programa de Apoyos para las Entidades Federativas un monto de 10 mil millones de pesos, cuando en el anterior presupuesto de 2003 se destinaron 17 mil millones, es decir un decremento de un 41%. Dentro del gasto no programable destacaban las participaciones a entidades federativas y municipios, con un crecimiento de 5.8% y el de la deuda pública con un crecimiento de 13.7% respecto a 2003, para alcanzar la cifra de 175,878 millones de pesos sólo por pago de intereses; a ello habría de agregarse 41,030 millones de pesos para los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca. Preocupante resulta la deuda pública. Un dato muestra la magnitud del problema que tenemos: tan sólo en 10 años, de 1990 al 2000, se cubrieron intereses de deuda pública externa por 61 mil 300 millones de dólares y el principal pasó de 77,500 millones a 84,500 millones. Hoy estamos en una situación de vulnerabilidad fiscal particularmente severa. La deuda neta del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) se ubicará al cierre de 2003 en 785,743 millones de pesos, que equivalen al 11.10% del PIB. De 1995 a 2002 los recursos públicos canalizados al llamado "saneamiento financiero —subsidios a banqueros vía Fobaproa e IPAB— ascienden a 254,097 millones de pesos y, tal como era de esperarse, el monto de la deuda contingente con cargo al erario federal sube año con año, ya que los pagarés en manos de bancos incrementan su valor por medio de la capitalización de los intereses. Prueba de ello es que de 2002 a 2003 la deuda neta del IPAB aumentó en 14 mil millones de pesos (a pesar de que en 2003 se destinaron a este organismo 30,238 millones de pesos). Para 2004, se pretendía que los subsidios a banqueros —disfrazados de programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca— crecieran en 35.7% ya que el Ejecutivo federal había solicitado a la Cámara de Diputados asignar a este fin 41,030 millones de pesos. Sin embargo, sobre las finanzas públicas pende, como espada de Damocles, el inminente vencimiento de los pagarés Fobaproa que gradualmente ha empezado a absorber el IPAB, hecho que generará severas presiones en la situación fiscal de la nación. Ante esto el Partido de la Revolución Democrática reitera lo que ha sostenido desde 1998, cuando el PRI y el PAN legalizaron y reconocieron las deudas anticonstitucionales y los pagarés bancarios emitidos por el Fobaproa: la política de rescate bancario puede y debe ser modificada por el Poder Legislativo. El gasto público debe estar orientado a la obtención de una tasa de crecimiento sólida, estable y a la satisfacción de las necesidades sociales. Una de sus orientaciones fundamentales desde 1983 ha sido el pago del servicio de una creciente deuda pública, interna y externa. Sin embargo, ésta bajó en los últimos años como porcentaje del PIB gracias a la venta de empresas públicas y a políticas de austeridad. Coincidimos con el exdiputado Eric Villanueva al señalar que "cuando las administraciones de los tres últimos gobiernos federales priístas y el actual panista decidieron anteponer el pago del servicio de la enorme deuda pública contraída tanto en el interior como en el exterior del país, no medían o soslayaban el impacto negativo que tales acciones provocarían al conjunto del aparato económico, tales como: caídas de la producción, desatención de demandas sociales, crisis financieras y fugas de capitales, por señalar las más importantes. Existe preocupación por la magnitud de los pasivos del gobierno federal tanto internos como externos y, si a esto se suman los avales, contingencias y Pidiregas, las últimas estimaciones realizadas por especialistas sitúan la deuda consolidada en un 125.1 por ciento como proporción del PIB para 2001 y de 128.5 para este 2003".2 Solucionar la crisis de las finanzas públicas no puede limitarse a aumentar los recursos fiscales, descentralizarlos y a una política de gasto más productiva y eficiente. Requiere necesariamente un manejo distinto de la deuda pública. El gobierno federal busca urgentemente aumentar la captación tributaria primordialmente para pagar la deuda. Una buena parte de esta deuda, hay que repetirlo, se pactó ilegalmente y representa un subsidio disfrazado hacia algunos grupos empresariales más fuertes. Por ello se requiere revisar sus condiciones de pago y evitar que siga absorbiendo tantos recursos públicos. La crisis presupuestal y financiera se mantiene sin ser resuelta debido a que los puntos básicos que la originan —condiciones y montos del servicio de la deuda pública y la deuda contingente derivada del rescate bancario, Pidiregas y erróneas políticas petrolera y financiera (incluida la reforma y privatización de las pensiones de seguridad social)— son eludidas en la política presupuestal. El análisis del proyecto de presupuesto federal nos permite concluir que éste era ostensiblemente recesivo en términos económicos y regresivo en términos sociales. Por ello los diputados federales, como los únicos representantes de la soberanía popular con capacidad jurídica para enmendar el mencionado proyecto que envió el Ejecutivo federal, actuaron en consecuencia al echar abajo las propuestas del presidente Fox que más daño hacían a la población más pobre.
1 Guillermo Knochenhauer, profesor de la Facultad de Ciencias Políticas de la UNAM, El Financiero 18 de noviembre de 2003, Opinión, pág. 41. México, D.F. 2 Eric Villanueva, Cutberto Ledezma et al, Alternancia, transición y reformas estructurales en México, Cámara de Diputados, 2003.
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