IMSS: orígenes y decadencia

Ricardo García Sáinz*

El panorama que presenta la seguridad social en el nivel internacional es diferente al entorno de hace apenas unas décadas. Los cambios en los aspectos económicos, políticos y sociales han sucedido de una manera vertiginosa y han incidido directamente en las bases conceptuales, financieras y estructurales de la seguridad social y la han colocado en una encrucijada donde no sólo deben superarse los grandes rezagos, sino también analizar con profundidad esta nueva realidad para estar en condiciones de cumplir con éxito su misión en el futuro.

Ninguna opción de reforma es viable si no se consideran todas y cada una de las nuevas circunstancias y, en función de ellas, se diseñan las estrategias para hacer frente a los nuevos retos y trazar las perspectivas de desarrollo.

En este artículo pretendemos poner de manifiesto algunas ideas, acontecimientos y restricciones así como errores y excesos por los que ha atravesado la seguridad social durante 60 años y que la han transformado, particularmente al Instituto Mexicano del Seguro Social.

Esencia de la seguridad social

La seguridad social es la más amplia expresión de solidaridad humana organizada (institucionalizada), con el propósito de proteger la salud, la vida y el nivel de ingreso de sus integrantes y sus familias, frente a los riesgos inherentes a la vida misma, como son la incapacidad, la enfermedad y la muerte.

La seguridad social es una responsabilidad colectiva de la sociedad, realizable sólo mediante la acción pública, cuyo cumplimiento se convierte en obligación del Estado y del quehacer colectivo.

Por su esencia solidaria, la seguridad social no debe privatizarse. Debe continuar siendo una institución al servicio del bienestar de los trabajadores y no un instrumento al servicio de los grupos financieros nacionales o trasnacionales. Las decisiones deben ser tomadas sólo en razón de nuestros intereses.

Por ello, su seguridad jurídica debe fortalecerse a través de normas claras que definan derechos y obligaciones del gobierno, de los patrones, de los trabajadores, de los derechohabientes y de los asegurados. Las facultades discrecionales fortalecen al autoritarismo. La legalidad a la que aspiramos limita la corrupción, el influyentismo y el clientelismo político.

La universalización por vía obligatoria de la seguridad social, ha sido una permanente aspiración que debemos confirmar. Se requiere un esfuerzo integrador de las distintas instituciones federales y estatales de seguridad social, así como construir opciones para incorporar a los grupos con capacidad contributiva y mínimos de organización que garanticen su permanencia dentro del sistema. Es preciso, además, el fortalecimiento financiero de la institución para garantizar su eficacia y permanencia.

La primera característica de la seguridad social es la solidaridad a través de la cual, quienes mantienen plena capacidad de trabajo contribuyen con quienes la han perdido, las regiones ricas apoyan a las pobres y las generaciones se fortalecen entre sí distribuyendo el riesgo y las responsabilidades a través del tiempo. Así, quienes ingresan hoy a la seguridad social tienen acceso a una formidable infraestructura humana, material y técnica construida durante muchos años, al tiempo que asumen compromisos y pasivos acumulados por quienes los precedieron.

Por ello, otra característica fundamental es el gradualismo, ya que para su plena realización se requiere la integración gradual de regiones, ámbitos geográficos, de grupos que realizan diversas actividades, de grupos con diversos niveles de ingreso, pero todos ellos deben tener capacidad contributiva directa o indirecta y mínimos de organización.

Este proceso gradual debe estar siempre animado por otro de los principios básicos: alcanzar la cobertura universal para proteger a todos los habitantes del país. Para ello, como principio fundamental, es necesario imponerle a la seguridad social el carácter de obligatoria.

La experiencia ha confirmado que por la insuficiencia del ingreso personal, la incapacidad de previsión individual y por sus efectos sociales devastadores en caso de su inexistencia, la seguridad social debe ser impuesta de manera obligatoria. No puede dejarse a la suerte de los esfuerzos voluntarios. La obligatoriedad garantiza el pleno disfrute de sus beneficios. Para eso se responsabiliza al Estado frente al incumplimiento de los particulares.

La seguridad social, por su naturaleza, es uno de los más formidables instrumentos redistribuidores de la riqueza, tanto por las aportaciones que se hacen siempre vinculadas al nivel del ingreso individual, como por el ejercicio del gasto que brinda cobertura conforme a las necesidades y a los riesgos realizados. Dado que los servicios son iguales para todos los asegurados, es también un eficaz redistribuidor de la riqueza entre las distintas regiones nacionales. Este mismo papel se expresa también en la cobertura de todos los riesgos laborales, los cuales varían mucho en razón de las diversas actividades.

Seguridad y viabilidad

Las inversiones de los diversos fondos de la seguridad social deben ser seguras y rentables. Asimismo, las cuotas deben ser suficientes para el otorgamiento de las prestaciones tanto inmediatas como las diferidas a través de la solidaridad intergeneracional y de rendimiento de las reservas.

Para lograr sus objetivos es necesario que sea una responsabilidad colectiva de la sociedad, realizable sólo mediante la acción pública, cuyo cumplimiento se convierte en obligación del Estado y del quehacer colectivo.

Esta característica esencial se ha convertido en el centro del debate en nuestro país, ya que el gobierno de la República, tanto bajo la administración priísta como la panista, ha mentido sistemáticamente y buscado, a través de cambios legales, desresponsabilizar al Estado de la marcha de la seguridad social y desmantelar el modelo solidario forzando la privatización tanto del manejo de las pensiones como de la prestación de los servicios médicos.

El fortalecimiento del IMSS, una constante que interrumpen CSG y EZP

El intento del general Lázaro Cárdenas (1934-1940). Ignacio García Téllez debe ser considerado el padre de la seguridad social en México. En 1935, el general Lázaro Cárdenas encomendó un proyecto de seguro social mediante el cual se otorgara la prestación del servicio a un Instituto de Seguros Sociales, con aportaciones y administración tripartitas, que incorporaría a todos los asalariados, tanto industriales como agrícolas.

Su principal autor fue el licenciado Ignacio García Téllez, abogado de cuarenta años de edad, quien para esa fecha ya había sido diputado federal, gobernador interino de Guanajuato, rector de la Universidad Nacional Autónoma, secretario de Educación, presidente del Partido Nacional Revolucionario (PNR), secretario particular del jefe del Ejecutivo y en ese momento era el secretario de Gobernación.

El proyecto de García Téllez se refería a la creación de un Instituto de Seguros Sociales, con aportación tripartita (Estado, trabajadores asegurados y patrones) que cubriría los seguros de: enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, enfermedades no profesionales y maternidad, vejez e invalidez y desocupación involuntaria. El proyecto fue aprobado en el Consejo de Ministros y enviado a la Cámara de Diputados en diciembre de 1938. Sin embargo, los diputados consideraron que era conveniente elaborar un documento más completo y fundamentado en estudios actuariales. Además, el momento social del país derivado de la fuerte crisis provocada por la expropiación petrolera, exigía promover, antes que nada, la unidad nacional.

El surgimiento del IMSS, con Manuel Ávila Camacho (1940-1946). En 1942 el país contaba con las condiciones adecuadas para crear al Seguro Social y el presidente Manuel Ávila Camacho mostró un interés particular en las cuestiones laborales. El día que asumió la presidencia anunció la creación de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, encargándosela al ex secretario de Gobernación, Ignacio García Téllez.

Para el mes de diciembre de 1942, se envió a las Cámaras la Iniciativa de Ley del Seguro Social. Se señalaba, como suprema justificación, que se cumpliría así uno de los ideales de la Revolución Mexicana. Es decir, "proteger a los trabajadores y asegurar su existencia, su salario, su capacidad productiva y la tranquilidad de la familia; contribuir al cumplimiento de un deber legal, de compromisos exteriores y de promesas gubernamentales". El Congreso aprobó la iniciativa y finalmente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 19 de enero de 1943 la Ley del Seguro Social.

En la exposición de motivos de dicha ley se estableció como finalidad de la seguridad social la de garantizar el derecho humano a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo. Como instrumento básico se estableció el Seguro Social y, para administrarlo y organizarlo, se decretó la creación de un organismo público descentralizado, con personalidad y patrimonio propio, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social.

Durante este periodo, de creación y formal nacimiento del IMSS, el primer director fue el Lic. Santos Guajardo, quien sólo permaneció un año en el encargo. La característica de este periodo fue el inmovilismo, pues el Consejo Técnico del Instituto fijó su posición en el sentido de que primero había que recaudar para posteriormente iniciar la prestación de servicios.

Frente a esta falta de acción, el presidente Ávila Camacho nombra al secretario del Trabajo —y autor de las propuestas de creación del IMSS—, don Ignacio García Téllez, como director del Instituto, quien logra romper las resistencias obreras y empresariales e inicia la prestación de los servicios apoyado por un grupo de colaboradores convencidos y comprometidos en medio de protestas públicas, manifestaciones e incluso de la única huelga de trabajadores del Instituto. El pago que recibió García Téllez, autor intelectual y material de la seguridad social en México, fue el ostracismo político en el que se le mantuvo desde el término de su gestión en 1946, hasta su muerte.

Miguel Alemán Valdés (1946-1952) inaugura el Hospital de "La Raza". Durante la administración del presidente Miguel Alemán Valdés el director del IMSS fue el Sr. Antonio Díaz Lombardo. En esta etapa se inauguró el primer Hospital de Zona "La Raza", así como el edificio central del IMSS.

Con don Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), reconocimiento y extensión territorial. En este periodo, bajo la dirección de don Antonio Ortiz Mena, el IMSS logró reconocimiento y presencia internacional, preservó el equilibrio financiero mediante la reorganización administrativa. Don Antonio puso especial énfasis en la extensión territorial del IMSS, llevó sus servicios a todas las entidades federativas, inició la protección a favor de los trabajadores agrícolas, impulsó la creación de las Casas de la Asegurada e inició el sistema de medicina familiar y de medicina preventiva. Al término de su gestión el IMSS estaba consolidado. Ortiz Mena estuvo al frente del IMSS del 1 de diciembre de 1952, al 30 de noviembre de 1958.

Con Adolfo López Mateos (1958-1964), aún lejanas las pensiones, se construye el Centro Médico Nacional. A don Benito Coquet le caracteriza una visión "imperial" de la seguridad social. Su formidable capacidad de acción la traduce en una obra material y humana de grandes dimensiones. Construye la infraestructura básica —vigente hasta la fecha por los materiales utilizados—, impone los mármoles criticados por lujosos, defendidos por razón de su duración y por su efecto sobre la calidad de las prestaciones. Se lanza a extender a toda la República en construcciones propias, modelos de eficiencia y desborda los límites tradicionales de trabajadores urbanos para incorporar, por otras formas de contribución, a los productores de caña de azúcar y a los cortadores eventuales.

Por el estado de salud financiera que tenía el IMSS al inicio de su gestión y por la alta tasa de crecimiento del sexenio y porque aún se encontraba lejana la carga del pago de pensiones, se tuvo gran capacidad de inversión. Sin embargo, tal capacidad fue rebasada por los afanes de Coquet, quien al término de su gestión dejó un importante pasivo, lo que provocó que la formidable obra se viera empañada.

En su periodo entró en operación el Centro Médico Nacional, máximo conjunto hospitalario de la época y de muchos años. Construyó y puso en operación clínicas y hospitales en prácticamente toda la República. Inauguró el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, los Centros de Seguridad Social para el Bienestar Familiar y el Centro Vacacional Oaxtepec. Con la idea de apuntar en dirección de una seguridad social integral, construyó 13 unidades habitacionales, 42 teatros, así como unidades de servicios sociales y deportivos bautizados como Morelos y Cuauhtémoc, con niveles de atención que produjeron campeones olímpicos. Benito Coquet Lagunas es director del IMSS del 1 de diciembre de 1958 al 30 de noviembre de 1964.

Con Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970), reducción de las aportaciones del Estado. Sealtiel Alatriste es nombrado director del IMSS el 1 de diciembre de 1964 y permanece en el cargo hasta al 25 de enero de 1966. Su breve gestión fue particularmente difícil por haber pretendido resolver el pasivo heredado por la vía de frenar al Instituto en lugar de conducirlo por el rumbo del crecimiento, por la división que se dio entre sus colaboradores y por el estallido del conflicto médico a los quince días de iniciada su gestión. El conflicto no se generalizó porque el Sindicato del IMSS no se unió al movimiento, lo que fue retribuido en la revisión del contrato colectivo llamada "de Oaxtepec".

El 26 enero de 1966, fue nombrado director del IMSS el doctor Ignacio Morones Prieto, quien se dio a la tarea de cicatrizar el conflicto médico y recuperar el equilibrio financiero. Aumentó el número de asegurados mediante la incorporación de nuevos grupos con alta capacidad contributiva como los mineros y los electricistas. De este modo aprovechó la gran infraestructura heredada y absorbió gradualmente el pasivo dentro del desarrollo estabilizador.

También abrió al público el Centro Vacacional Oaxtepec, con la finalidad de proporcionar descanso, esparcimiento y recuperación a los trabajadores. Instaló la Comisión Asesora de Empresarios y Trabajadores, con el fin de orientarlos en el conocimiento y manejo de la Ley del Seguro Social. Canceló el proyecto de la Unidad Revolución.

Durante este periodo se cambió la composición de las aportaciones y se redujo a la mitad (12.5%) la aportación del Estado. Con este nuevo esquema, a pesar de los negativos efectos de los grupos ficticios de cotización para fines de fijar las cuotas, se recuperó el equilibrio financiero de la Institución. En este periodo se consolidó la medicina familiar y la organización desconcentrada del Instituto a partir de indicadores de gestión, fórmulas de productividad y balance de elementos apoyado en un proceso normativo y de supervisión.

Con Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), 40 hospitales y 400 clínicas rurales. Carlos Gálvez Betancourt, a partir del 1 de diciembre de 1970 y hasta el 26 de septiembre de 1975, se hace cargo de la dirección del IMSS. Durante la gestión de Carlos Gálvez Betancourt, se hicieron dos importantes reformas a la Ley del Seguro Social. La primera —al inicio de su gestión— para elevar los topes salariales fijados en pesos que habían permanecido estáticos, provocando un grave abatimiento de las cuotas. La segunda, de gran trascendencia, en el año de 1973, la nueva Ley del Seguro Social, que tuvo como puntos fundamentales la apertura de los grupos de aseguramiento, la desaparición de los topes por grupos para establecer una contribución dinámica determinada por una proporción del salario hasta un tope por 10 veces el salario mínimo, el establecimiento del régimen obligatorio de guarderías para hijos de madres aseguradas y la creación del régimen IMSS-Solidaridad para brindar atención médica a los habitantes de los polos de profunda marginación, mediante la contribución del gobierno federal, la administración del Instituto y el pago de los beneficiados con trabajo personal a favor de las comunidades a través de 40 hospitales y 400 clínicas rurales.

El licenciado Jesús Reyes Heroles, queda al frente de esta institución del 27 de septiembre de 1975 al 30 de noviembre de 1976. Don Jesús, quien era un profundo conocedor de la seguridad social y de la política, tuvo la sabiduría de no pretender imponer cambios en el breve lapso de su administración.

Su esfuerzo lo concentró en consolidar las tareas en proceso y en conducir al Instituto a un ejemplar cierre de su administración.

Con José López Portillo (1976-1982), clínicas en 3 mil 500 comunidades rurales. La gestión del Lic. Arsenio Farell Cubillas —del 1 de diciembre de 1976 al 30 de noviembre de 1982— se caracterizó por su enérgica y eficaz administración, así como por la búsqueda del fortalecimiento financiero y el interés por incrementar los servicios con una importante inversión en clínicas y hospitales de toda la República, con una red de primer nivel de atención en las zonas marginadas que permitieron una cobertura a la población marginada que no había sido imaginado. Se cambia el nombre de IMSS-Solidaridad por el de IMSS-Coplamar y se construyen clínicas rurales en 3 mil 500 comunidades, con la finalidad de extender los servicios de la seguridad social (principalmente de primer nivel ampliado) a las poblaciones marginadas sin capacidad contributiva.

En cuanto a prestaciones sociales, se incrementaron las actividades de capacitación y las prácticas deportivas (fútbol); asimismo se inauguraron dos nuevos centros vacacionales. Frente a la crisis de 1982, suspende ordenadamente la inversión y vigila mantener adecuada capacidad de prestación de servicios preservando el equilibrio financiero.

Con Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) cae el valor de las cuotas. El Lic. Ricardo García Sáinz queda al frente del IMSS a partir del 1 de diciembre de 1982 y permanece en el cargo hasta el 2 de enero de 1991.

En este periodo presidencial, como consecuencia de la crisis de 1982, el país se enfrentó a un crecimiento negativo y a una insuficiencia de divisas, circunstancias que provocaron, en el ámbito institucional, una caída ininterrumpida del valor real de los salarios y, por tanto, del valor real de las cuotas. Se produjo, asimismo, un bajo crecimiento de asegurados y, al mismo tiempo, un incremento en la demanda de servicios. Además, la contribución del Estado sigue disminuyendo (a sólo el 5% del valor de las cuotas), aunque tal reducción es cubierta por el sector patronal.

El sismo de 1985 deja inservible al Centro Médico Nacional, donde se encontraba concentrada la mayor parte de la medicina altamente especializada del país, conocida como de tercer nivel.

Esta pérdida determinó la posibilidad de redimensionar el Centro Médico Nacional, reduciéndolo de 2 mil 500 a 800 camas, por lo que su reconstrucción se inicia de inmediato y, al mismo tiempo, se da impulso a la consolidación de hasta 10 centros médicos nacionales y al desarrollo de un anillo de contención de hospitales de segundo nivel, abatiendo los costos y elevando la eficiencia.

Al inicio del régimen del presidente De La Madrid, para enfrentar la crisis, tuvimos la holgura de la capacidad instalada —producto de las inversiones de la anterior administración—, misma que cubría expectativas de demanda de varios años, y que continuó creciendo por reasignaciones regionales de la inversión. En el periodo se realiza la desconcentración de los servicios por la vía de la regionalización. Se crea el Programa de Fomento a la Salud, el Programa Cultural de los Trabajadores, y el programa IMSS-Coplamar pasa a llamarse IMSS-Solidaridad, cuya cobertura se ve reducida al entregar a 14 entidades federativas las instalaciones y los recursos en nombre de una fracasada descentralización.

Durante este periodo se inicia la venta de unidades habitacionales. El IMSS se retira del fútbol profesional y se convierte Metepec en centro vacacional.

El 9 de junio de 1987 se estableció el derecho a disfrutar de la atención médica a todos los estudiantes inscritos en escuelas incorporadas al sistema educativo nacional. El costo de estos servicios fue calculado con la amplísima experiencia institucional y es cubierto íntegramente por la Federación.

Con Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), comienzo del SAR. El Lic. Ricardo García Sáinz sigue al frente del IMSS hasta el 2 de enero de 1991. Es a partir de 1989 que se establecen las pensiones dinámicas, se elimina el pago de cuotas por el pensionado para el disfrute de la atención médica y se amplía a sus familiares.

Es mediante la reforma de noviembre de 1988 cuando se eleva la cuantía básica del 20% hasta un 80% y se incrementa el monto de la pensión de viudez del 40% al 90% de la pensión directa.

Durante este periodo los salarios mínimos crecieron en 3,169%, en tanto que las pensiones incrementaron en 8,173%.

En 1990 se firmó el primer convenio que permitió a los trabajadores migratorios cubrir cuotas para que sus familiares que permanecieran en México recibieran la atención médica proporcionada por el Instituto Mexicano del Seguro Social.

Se interrumpe el proceso de descentralización del Programa IMSS-SOLIDARIDAD.

A García Sáinz le sigue Emilio Gamboa Patrón, quien ocupa el cargo del 3 de enero de 1991 al 30 de marzo de 1993.

En estos años, el gobierno federal dio inicio al sistema de ahorro individual. En mayo de 1992, se estableció un seguro de retiro complementario de jubilaciones y pensiones del IMSS y del ISSSTE, denominado Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), el cual se elaboró a partir del modelo chileno. El ahorro representó el 2 por ciento de la nómina de salarios y a éste se incorporó la cuota existente de 5 por ciento para la vivienda —ambas pagadas por el patrón—, las cuales se depositaban en una cuenta bancaria para cada trabajador, cuya tasa de interés real no podía ser menor a 2 por ciento anual. Este fondo de ahorro individual sólo podía ser retirado hasta que el trabajador cumpliera 65 años de edad y únicamente en caso de ser cesado podía ser retirado el 10 por ciento.

Con Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000), grandes pasos hacia atrás. Genaro Borrego Estrada dirige el IMSS de marzo de 1993 a marzo 2000. Durante su administración entró en vigor, el 1 de julio de 1997, la nueva Ley del Seguro Social. La trascendencia de esta reforma, su diferida entrada en vigor, la desinformación provocada por las avalanchas propagandísticas y la complejidad misma del asunto, reclaman un esfuerzo colectivo para darle transparencia a los efectos que tiene dicha reforma sobre los derechos de los asegurados y sobre la economía nacional.

En la LXXVII Asamblea General del IMSS, celebrada el 25 de enero de 1995, Zedillo señaló que desde su creación, el Instituto ha sido pilar en la tarea fundamental del Estado mexicano de proteger la salud y procurar la seguridad social de los mexicanos.

Enfatizó que México contaba con un Instituto Mexicano del Seguro Social que es patrimonio de los trabajadores, justificado orgullo de quienes laboran en él y ejemplo de la gran fortaleza de nuestras instituciones. Para honrar la historia del Instituto, preservar su naturaleza y resguardar las conquistas de los trabajadores, ordenó la elaboración de un "diagnóstico objetivo, sereno, profundo y realista que permita acometer los nuevos retos de la seguridad social que demandan los mexicanos". Solicitó que, al esbozar las propuestas que se deriven de tal diagnóstico, se respeten los siguientes principios:

* El sistema de seguridad social mexicano no se privatizará.

* Mantendremos la función pública de procurar la salud social de los mexicanos.

* No debe haber más cargas a los trabajadores y las empresas.

* Deben explorarse mecanismos para conciliar las finanzas sanas del Instituto con la viabilidad de los ramos de aseguramiento.

* Procurar la ampliación de la cobertura del Instituto y estimular su papel como promotor del empleo.

* Los avances deben contar con el consenso de los trabajadores.

Los principios definidos por el presidente de la República son inobjetables, pero la Ley aprobada por el H. Congreso de la Unión no los incorpora.

Intentaré a partir de la documentación institucional destacar —para que nos sirva de punto de partida— la situación en que se encontraba la seguridad social a principios de 1995.

Diagnóstico para el retroceso

El diagnóstico señala, en la rama de Enfermedades Generales y Maternidad, la existencia de "un sistema de atención médica institucional que garantiza a la población asalariada del país y a sus familias, independientemente de su nivel de ingreso o ubicación geográfica, el pleno acceso a los beneficios de la medicina más avanzada del mundo".

Para ese año, este modelo acusa ya severas deficiencias en la prestación de los servicios en todos los niveles de atención, lo mismo que carencias estructurales. Ambos problemas están determinados por la insuficiencia de las aportaciones. "La cuota de equilibrio estimado para el modelo de atención actual, sin considerar un aumento potencial de la población usuaria, es de 13.5%, lo que comparado con el 12.5% actual, confirma su desequilibrio financiero."

El desequilibrio real es mucho mayor. La llamada cuota de equilibrio indicada en el diagnóstico, es notoriamente insuficiente por no contemplar el pago de la renta por uso de las instalaciones médicas.

El diagnóstico concluye en que el Seguro de Invalidez, Vejez, Cesantía en Edad Avanzada y Muerte, además de presentar esquemas de inequidad, tiene un evidente problema de inviabilidad financiera, a partir de proyecciones financieras y actuariales sustentadas, por lo que los funcionarios consideran un escenario optimista de desarrollo nacional.

Al inicio de esa administración, el Seguro de Riesgos de Trabajo presenta —en los términos del diagnóstico— una situación de desequilibrio financiero generado por el notorio aumento en la esperanza de vida de los pensionados y por los aumentos decretados a las prestaciones, así como por estar apoyado en una estructura que "no fomenta la justicia laboral y la modernización de la planta productiva en un entorno económico de apertura."

El Seguro de Guarderías ofrecía una cobertura sumamente limitada (1 de cada 10 madres con derecho a servicios), situación que constituyó un obstáculo para la incorporación equitativa de la mujer al mercado laboral. El diagnóstico consigna que "esto se debe fundamentalmente al alto costo de algunos esquemas, así como al hecho de que el ramo canaliza recursos a Enfermedades y Maternidad, frenando las posibilidades de ofrecer el servicio a una creciente población que lo demanda." Las conclusiones a las que llegan las autoridades del IMSS en materia de Prestaciones Sociales, son el haber sido objeto de crítica pública por haberse "otorgado a todo tipo de población, por lo que no se beneficia necesariamente a la población objetivo del IMSS, que son sus derechohabientes" y por arrojar déficits que "son absorbidos por el ramo de IVCM, lo cual no contribuye a su necesario fortalecimiento financiero."

La privatización de los fondos de pensiones

El 8 de noviembre de 1995 se envía a la H. Cámara de Diputados la iniciativa de una nueva Ley del Seguro Social, que en su Exposición de Motivos reitera y abunda en los principios señalados por el presidente de la República.

Sin embargo, el contenido de la iniciativa no es coincidente con la Exposición de Motivos. Esta discordancia provoca numerosos planteamientos e incertidumbres sobre los verdaderos propósitos de la reforma.

El doble discurso hace aún más compleja la comprensión del problema. La falta de claridad en causas y efectos y la inexplicable premura determinan el voto en contra de la iniciativa de todos los partidos de oposición y el de los diputados independientes.

El 7 de diciembre de 1995 el voto de los diputados del partido en el poder (el PRI) impuso, desde su aislamiento, la aprobación de la nueva Ley del Seguro Social. El partido en el poder no tuvo la capacidad de escuchar, valorar, sopesar, discutir, ni de analizar los numerosos argumentos presentados sobre la profundidad del cambio que se provocaba sin haber evaluado, siquiera superficialmente, el impacto que la nueva ley tendría como instrumento de una seguridad social pública, solidaria, integral y obligatoria.

De este modo, se privatizan los fondos de pensiones, se entregan sin reservas al sector privado, además de que la nueva ley crea las condiciones para una parcial privatización de los servicios médicos por la vía de la reversión de cuotas. Y si la privatización no es total, se debe a que el "mercado" no se interesa en los grupos sociales de baja capacidad económica.

Hay que agregar que dicha reforma impone al gobierno federal cargas extraordinarias que serán cubiertas por vía fiscal, fundamentalmente por los causantes cautivos.

En otras palabras, la reforma aprobada en 1995 por la sola mayoría del partido en el poder, tiene propósitos distintos y ajenos a los de la seguridad social. No tiene como objetivo central el mejorar la atención médica, ni resolver el espectacular rezago en guarderías, ni tampoco incrementar las pensiones. Su propósito es reducir servicios y coberturas y, al mismo tiempo, transferir al sector financiero cuantiosos recursos presupuestales durante los próximos años que, etiquetados como ahorro de los trabajadores, permanecerán para siempre a la libre disposición de los administradores de las Afores, por tratarse de un pasivo permanentemente incrementado por las nuevas aportaciones mensuales y exigible hasta dentro de varios lustros y solamente a cuentagotas.

La nueva Ley del Seguro Social confirma el desmantelamiento del actual modelo de atención médica, al mantener una cuota que no es suficiente ni siquiera para cubrir los costos directos de los servicios. Asimismo, inexplicablemente libera a los empresarios y a los trabajadores de una parte de sus respectivas cuotas, situación que compromete un importante monto de los recursos presupuestales.

Al no permitir capacidad alguna de inversión —institucional o privada— ni de pago de renta por el uso de clínicas, hospitales y centros médicos, la nueva ley cancela toda opción de crecimiento del IMSS y vulnera su permanencia.

Además del desmantelamiento de los servicios de atención médica, la nueva ley excluye a los grupos campesinos protegidos a través de esquemas modificados, promueve un ilusorio seguro voluntario, ignora que el seguro de guarderías sólo cubre a la décima parte de las madres con derecho a su disfrute y establece mil 250 semanas de cotización, dos y media veces más que la ley derogada, para el disfrute de las pensiones. La nueva ley abandona el modelo solidario intergeneracional y lo sustituye por el del ahorro individual, cuyas graves consecuencias parecen ignorarse.

El sistema de ahorro individual, tras alcanzar su plena madurez, reduce el valor de las pensiones, en comparación al obtenido por el sistema solidario.

La reforma compromete un creciente monto de los recursos presupuestales por los próximos cuarenta años, para dejar libres los dineros que en los términos de ley deberán ser entregados a las Afores. Se constituye con ello la mayor transferencia de dineros públicos al sector privado de los que yo tenga conocimiento.

Los partidos de oposición, al elaborar sus respectivos votos en contra de la iniciativa, destacaron la falta de tiempo razonable para evaluar su impacto en la política social, en las finanzas públicas y en la economía nacional.

En su Segundo Informe de Gobierno, el presidente de la República señaló: "Si la reforma del Seguro Social se hubiese pospuesto, acarrearía un costo muchísimo mayor en recursos y sobre todo en servicios esenciales para las familias de los trabajadores."

El 28 de octubre de 1996 el Honorable Congreso de la Unión recibió una iniciativa de decreto con dos artículos, que permitió diferir, para el primero de julio de 1997, la entrada en vigor de la nueva Ley del Seguro Social y la Ley de Sistema de Ahorro para el Retiro.

Los contundentes argumentos para justificar la premura de la aprobación se eclipsan. Se difiere el inicio de su vigencia por la ausencia del número de la clave única, se dijo. Esta razón ofende a la inteligencia, los argumentos invocados son de jerarquía menor.

La verdadera causa es la imposibilidad de liberar recursos presupuestales que, de acuerdo a la reforma, debían ser entregados a las Afores y los comprometidos para compensar la reducción de cuotas a favor de empresarios y trabajadores.

Falta de comprensión del problema

En el Partido Acción Nacional, el partido gobernante hoy, todavía no hay una clara comprensión, ni del tamaño ni de la naturaleza, de las transferencias de recursos a que obliga la nueva Ley del Seguro Social. A partir de su entrada en vigor, el gobierno federal se obliga a aportar al Seguro de Enfermedades Generales y Maternidad casi siete veces más de lo que destinaba conforme a la ley derogada. Esta aportación no tiene como propósito fortalecer a este ramo. Su propósito es reducir las aportaciones de los trabajadores y las empresas con mayor capacidad contributiva, a pesar de que el diagnóstico señala la urgencia de mayores recursos para la sustentabilidad financiera de la rama de Enfermedades Generales y Maternidad.

En 1997 la transferencia representó diez mil millones de pesos, cifra que será creciente en los siguientes años. En adición a esta contribución, la nueva Ley del Seguro Social, en su artículo duodécimo transitorio establece: "...Estarán a cargo del gobierno federal las pensiones que se encuentren en curso de pago, así como las prestaciones o pensiones de aquellos sujetos que se encuentren en período de conservación de derechos y las pensiones que se otorguen a los asegurados que opten por el esquema establecido por la ley que se deroga."

Esta obligación impuesta representó en 1998 más de 15 mil millones de pesos, es decir, 0.5% del PIB, y será creciente hasta llegar a representar 2% del PIB dentro de algunos años. En el llamado costo de transición, la mayoría priista decidió comprometer, por montos crecientes, los presupuestos de los próximos años, para liberar recursos destinados a las Afores.

El problema se acentúa porque los fondos de la subcuenta de retiro del SAR, actualmente en manos del gobierno federal, deberán ser entregados a las Afores. La transferencia del sector público al sector privado es del orden de 25 mil millones de pesos.

La entrada en vigor de la nueva ley nos obliga a recordar que estamos siendo testigos impasibles del desmantelamiento de la seguridad social.

Repunte de la crisis

La crisis iniciada a finales de 1994 agudiza el problema de la insuficiencia de recursos para brindar una atención médica eficiente y óptima. Los errores de diciembre, o los de antes, provocan la caída real del ingreso por la pérdida de cotizantes, aceleran la demanda adicional de servicios por reducción del ingreso familiar, estimulan las jubilaciones para reducir las plantillas de trabajadores en las empresas, elevan los costos muy por encima de los incrementos salariales —particularmente en medicamentos— y disminuyen la recaudación de cuotas al perder liquidez el mercado. Frente a esta abrumadora realidad, y en dramático contraste con los apoyos extraordinarios otorgados al sistema bancario o al sistema carretero, la Institución no planteó ni tomó ninguna medida que permitiera mantener la eficiencia y oportunidad de los servicios.

Todo el ajuste se dio, y se ha continuado dando, contra la calidad de la atención médica, con lo que se agravaron los diferimientos y la ya severamente limitada capacidad de respuesta.

En síntesis, la nueva ley es una pieza fundamental en la tarea de desmantelar el Estado de bienestar en los términos impuestos por el programa de ajuste estructural.

Vicente Fox Quesada sigue el camino equivocado

En pleno proceso de desmantelamiento de los servicios médicos y de privatización de las pensiones, el señor Vicente Fox Quesada asume la presidencia de la República bajo la oferta del cambio. Sin embargo, al igual que en el resto de su actuación, se suma a las inercias del pasado. En materia de seguridad social mantiene el propósito privatizador de la Ley Zedillo, no obstante que el PAN votó en contra de ella en el Congreso de la Unión.

Fox declaró reiteradamente que estaba limitado presupuestalmente por los errores del pasado. Pero no se ha atrevido a tocar los efectos de la ley —votada en contra por su propio partido— que compromete dos puntos del Producto Interno Bruto de recursos y cuya urgencia en muchas otras áreas es evidente.

Seguramente como garantía de los compromisos asumidos con los organismos internacionales, Fox designa como director del IMSS a Santiago Levy, quien fuera el hombre de confianza de Zedillo en el manejo del gasto público. En este tema de la seguridad social, el señor Vicente Fox ha continuado mintiendo invariablemente, como lo hizo con motivo de la reciente puesta en marcha de las reformas a la Ley de Salud. En dicho evento declaró que la salud será una realidad para todos. Pero el hecho evidente es la pérdida de capacidad de las grandes instituciones nacionales responsables de su cuidado. El 4 de octubre de 2001, el Ejecutivo federal presentó al Senado de la República una iniciativa de reforma a la Ley del Seguro Social. El incompleto proyecto tiene, sin duda, elementos positivos: el fortalecimiento, por un lado, del IMSS como organismo fiscal autónomo y, por otro, el alcance que se le da en cuanto a la elaboración, ejercicio y control de su presupuesto. El fortalecimiento informático y la modificación a la organización vigente son, igualmente, positivos.

En dicha reforma aparece la creación de un fondo para el cumplimiento de las obligaciones laborales de carácter legal y contractual. Su propósito es contar con mayores recursos para hacer frente a los grandes pasivos laborales originados —al igual que en muchas otras instituciones, universidades y empresas— por jubilaciones (por años de servicio), sin edades mínimas para su disfrute.

Para resolver este grave problema se destinarán recursos determinados anualmente en el presupuesto del Instituto. Su ajuste se hará con cargo a las insuficientes contribuciones que venían siendo destinadas a cubrir las atenciones médicas. En consecuencia, el nivel de deterioro de los servicios seguirá en aumento y la capacidad de inversión para hacer frente a los rezagos acumulados será nula. Se confirma así el propósito heredado de desmantelar la medicina social del país.

Es evidente, por tanto, que la reforma a la Ley del Seguro Social promovida por el presidente Vicente Fox, no es la que el país necesita; estructuralmente confirma las mismas mentiras de Zedillo al no hacer referencia alguna a la insuficiencia de recursos para el Seguro de Enfermedades Generales, insuficiencia conocida desde antes de la elaboración de la Ley Zedillo y que ha determinado la absoluta incapacidad de inversión del Instituto, al grado de que hoy cuenta con la misma infraestructura de "1995, año del Diagnóstico".

Adicionalmente, a partir de la reforma, esta insuficiencia de recursos cuesta a la Federación, por atención médica, 25 mil millones de pesos anuales, costo fiscal que se duplicará en 10 años.

En esta reforma no se hace mención alguna a las Afores, no obstante todos sus aspectos negativos: pensiones no dignas por vía del ahorro individual, trabajadores cautivos, sin representación sindical y que asumen todos los riesgos del manejo —frecuentemente irresponsable— de los señores financieros —quienes cobran comisiones abusivas—, sin contar que se está generando una gigantesca concentración de recursos en 2 o 3 grupos transnacionales y, además, con un costo presupuestal creciente de 40 mil millones de pesos en este ejercicio.

La reforma estableció un artículo 25 transitorio que obligó al Ejecutivo a presentar, antes del 15 de octubre, un estudio sobre la suficiencia financiera de los seguros y coberturas que administra el Instituto Mexicano del Seguro Social, así como las propuestas que en su caso sean necesarias para que la medicina social brinde servicios eficientes y oportunos y se fortalezca el régimen de pensiones con el menor costo social.

Esta disposición del Congreso, que debió constituir el punto de partida de la nueva seguridad social, fue ignorada por el Ejecutivo con la inexplicable pasividad del Poder Legislativo. Así, en los hechos, quedó confirmado el absoluto y compartido desinterés sobre el futuro de la seguridad social.

Reformas a la Ley del SAR (abril de 2002)

Para entender los efectos de este cambio, hay que ubicarlo en un marco que lo haga comprensible. Para ello es preciso destacar lo siguiente:

El sistema de ahorro individual rompe los principios de solidaridad de la seguridad social y lo convierte en un sistema individual, además de que desresponsabiliza al Estado del cumplimiento de estas obligaciones.

El sistema de Afores le transfiere íntegramente los riesgos del mercado y de la corrupción a los trabajadores sin que su ahorro tenga protección alguna. Asimismo, establece comisiones muy desproporcionadas. Las elevadas comisiones afectan fundamentalmente el valor futuro de las pensiones. Los trabajadores, contra lo que se diga, están cautivos, incluso con el respaldo legal, además de que el sistema está diseñado para entregar el ahorro de los trabajadores a la banca transnacional.

Las Afores excluyen a los sindicatos de la protección de algo tan esencial para los trabajadores como es el régimen de pensiones. Y a pesar de tanto atropello, NO se alcanza —como resultado— un régimen de pensiones dignas.

Dentro del anterior marco general, la reforma es confirmatoria del sistema llamado de contribución definida-beneficios indefinidos o ahorro individual.

Se eleva la exposición al riesgo al permitir la inversión en el extranjero. Se confirma así que nada tienen que ver las Afores con el desarrollo nacional ni con el ahorro interno.

Además, se aumentaron las facultades discrecionales a la CONSAR, con lo que el Congreso incurrió, una vez más, en su ya reiterado error de renunciar a sus facultades de establecer normas generales, facultades que en este caso le transfiere al Ejecutivo. Se hizo caso omiso a la corrección del abuso sobre el cobro de comisiones, y se confirmó y fortaleció el cautiverio de los trabajadores.

El IMSS y el ISSSTE representan instituciones estratégicas para la vida de nuestro país. El impacto que han tenido en el bienestar de los trabajadores es invaluable. La difícil situación que enfrentan hoy es un llamado a que la sociedad, gobierno, sindicatos, trabajadores, jubilados y pensionados, derechohabientes, los propios institutos y el Congreso de la Unión, busquemos juntos su rescate ya que son parte fundamental del patrimonio social de los mexicanos.

La reforma debe estar dirigida a lograr instituciones capaces de otorgar pensiones dignas y ofrecer servicios médicos oportunos y eficientes, todo ello a partir de un modelo sustentable que evite la dependencia de recursos fiscales extraordinarios.

En mi próxima colaboración trataré de aportar datos y reflexiones sobre una reforma que rescate a los institutos de la crítica situación que hoy enfrentan.

* Presidente del órgano de fiscalización del Partido de la Revolución Democrática. Ex director del Instituto Mexicano del Seguro Social. También ha ocupado diversos cargos de alta responsabilidad en la administración pública.