El neoliberalismo, una evaluación

Miguel Angel Rivera*

Lecciones de Argentina y Brasil

La aguda crisis económica en Argentina y el triunfo electoral en Brasil de un gobierno de izquierda, han animado al debate sobre el posible fin de las políticas neoliberales y sobre las políticas alternativas que están al alcance de los gobiernos de América Latina. Para dar una respuesta, se requiere una revisión previa de un conjunto —inicial e intermedio— de cuestiones que atañen a la crisis mundial y, en el caso de América Latina, se requiere además un análisis de los procesos subsecuentes de reestructuración y modernización, todo ello en el marco de la integración mundial de la producción y la circulación, llamada corrientemente globalización. Los elementos de ubicación y de reflexión que se ofrecen aquí son esquemáticos y remiten, por una parte, a diversos trabajos publicados en los años noventa, y por otra, a una investigación en curso sobre la inserción de México en el nuevo paradigma mundial.

Debido a las limitaciones de espacio se cita alguna bibliografía para ofrecer al lector opciones de análisis e información adicional.

La génesis, un repaso

La primera pregunta es de dónde surgen las políticas neoliberales y por qué se impusieron. Para comenzar habría que señalar que el neoliberalismo es un fenómeno básicamente occidental, ya que la región asiática del Pacifico se mantuvo ajena a la debacle del estatismo y a la reforma neoliberal, gracias a su adhesión a una modalidad de gestión e intervención estatal menos proclive a fallas sistémicas.

En Occidente, sobre todo en Estados Unidos, en los años cincuenta, en pleno ascenso de las políticas keynesianas, subsistió un sustrato de resistencia teórica ortodoxa que cuestionaba el intervencionismo estatal. Más tarde, a fines de los sesenta, pero sobre todo a comienzos de los setenta, conforme se gestaba una crisis mundial y aparecían fenómenos anómalos como la estanflación, las teorías ortodoxas se rearticularon y fortalecieron en torno a las tesis monetaristas, que centró su crítica en las contratendencias provocadas por el expansionismo keynesiano, modelo que estaba agotando su potencial, al mismo tiempo que se agotaba el potencial del capitalismo fordista, expresado todo ello en el estallido posterior de la crisis mundial de la primera mitad de los setenta.

Al atacar al Estado keynesiano, el neoliberalismo actuaba básicamente en nombre de los intereses económicos de una coalición, entre los que sobresalía la representación del capital financiero internacional, pero también se encontraban inversionistas que tenían interés en la apertura de nuevas áreas de inversión, pero chocaban contra la regulación fordista-keynesiana. Al apuntar a la desarticulación del Estado keynesiano, los monetaristas pretendían que la recesión capitalista hiciera su trabajo (debilitara la posición de los trabajadores por vía del desempleo), se cambiara de estrategia y se ampliara el espacio institucional para acomodar los nuevos intereses de la coalición emergente.

Lo anterior planteaba dos problemas previos. De un lado, el de una articulación más amplia de corrientes antiestatistas y, de otro, el apoyo popular para imponer a nuevos lideres mundiales. Lo primero se logró por medio de lo que Chang ha llamado un matrimonio de conveniencia entre la teoría neoclásica y la escuela austríaca. La primera aportó el bagaje teórico para actualizar los principios de la mano invisible, en tanto que los discípulos de Hayek aportaron las justificación filosófica del individualismo y la negación de todo constructivismo social.

La denuncia de los excesos del estatismo, con especial énfasis en los crecientes impuestos y el deterioro de los servicios públicos, le dio al mensaje neoliberal un fuerte poder de convencimiento popular, aun entre los trabajadores, muchos de ellos desilusionados con las burocracias sindicales y los escándalos que involucraban a figuras públicas (elemento notorio en Inglaterra).

A la hora de las elecciones en Inglaterra y EU (y luego en otros países) los "nuevos" conservadores arrasaron con los vetustos liderazgos de la socialdemocracia y el laborismo. A partir de ese momento, o sea a mediados de los ochenta, comenzó la llamada "ofensiva neoliberal" con su ola de privatizaciones, desregulación, apertura y liberalización de mercados, etc.

Pese a los éxitos del neoliberalismo, subsistieron graves incoherencias en su articulación teórica del principio de libre mercado, ya que gradualmente quedó claro que aunque existe la competencia y cumple un papel central en el crecimiento económico, lo que es propiamente el libre mercado es una ficción. Curiosamente fueron los trabajos de Douglass North los que arrojaron más luz sobre el hecho de que el funcionamiento del mercado es imposible sin un complejo andamiaje institucional. A lo anterior habría que agregar los conocimientos ya existentes sobre fallas de mercado y la aceptación cada vez más amplia de que la escuela neoclásica carecía de elementos teóricos para comprender el cambio tecnológico.

Estos factores, que fueron parte de un debate cada vez más amplio entre ortodoxia y heterodoxia verificado entre fines de los ochenta y los noventa, redefinieron el perfil del paradigma teórico actual y el carácter de las políticas públicas.

Visto en retrospectiva, lo que el neoliberalismo logró imponer fue un cambio de concepción sobre el Estado, basado en la idea de la falla de gobierno (o sea que el gobierno no era infalible) y en el papel que juegan las dificultades de acceso a conocimientos e información en la formulación de las estrategias estatales. Su mayor logro, probablemente, se encuentre en la subordinación de la política monetaria a los principios de la estabilización macroeconómica, bajo la vigilancia de los bancos centrales (la torre de marfil de los neoliberales); en una medida menos definitiva (porque la administración Bush rompió con este precepto), también logró el acotamiento de la política tributaria para garantizar lo que han llamado consolidación o equilibrio fiscal.

Por su parte, las corrientes heterodoxas lograron imponer la idea de que no existen políticas espontáneas de creación de mercado, que sus fallas pueden ser sistémicas y que existe un nuevo tipo fundamental de activismo estatal ligado, entre otros aspectos, al aprendizaje tecnológico.

En este acotamiento de las tesis y políticas neoliberales suele dejarse de lado la ponderación de las fuerzas ligadas al cambio mundial. El Estado nacional no se debilitó exclusivamente por una confrontación de proyectos sociopoliticos, sino por las fuerzas que actuaban a nivel mundial relacionadas con el ascenso de un nuevo paradigma basado en la llamada tecnología de la información y la comunicación. Por ejemplo, la integración de los mercados financieros debilitó la gestión fiscal y monetaria, del mismo modo que la integración mundial de la producción abrió opciones de acción social desligadas de las funciones tradicionales del Estado. Pero lo que los neoliberales se han negado a reconocer es que el Estado se debilitó en ciertos planos o aspectos, pero potencialmente se fortaleció —o debe fortalecerse— en otros. Lo que parece ser claro es que la actuación del Estado quedó redefinida de manera más duradera por la acción de las fuerzas mundiales, sobre todo por la aparición de una nueva tecnología y por la forma en que ésta afecta a la organización del espacio mundial.

Los neoliberales se identifican consecuentemente con la estabilidad macroeconómica, pero aun en este terreno su reputación está en entredicho, ya que si bien abogaron continuamente por la estabilidad de precios, este principio sólo se aplicó a los bienes corrientes, en tanto que los activos (bonos, acciones y bienes raíces) experimentaron una inflación continua a todo lo largo de la década del noventa, promovida por la política monetaria ortodoxa. La hiperinflacion de los activos financieros fue un factor fundamental en la agudización de la crisis mundial que estalló entre 2000-2001 y que aún persiste.

Las razones de fondo del modelo en AL

En América Latina tuvo lugar algo parecido a lo sucedido en los países desarrollados. Por un lado, como se sabe, la constitución de una estrategia conocida como sustitución de importaciones (SI), que fue adoptada de manera general desde la posguerra, en cuya conformación jugaron un papel central las ideas keynesianas reelaboradas por los partidarios de la economía del desarrollo y los estructuralistas.

Pero en oposición a dicha estrategia, desde fines de los cincuenta se articuló una corriente basada en la ortodoxia, con énfasis en los aspectos monetarios, la cual centró su crítica en el excesivo gasto público que asociaba a crecientes presiones inflacionarias.

Argumentaba esa corriente que la inflación abatía las tasas de interés, lo que afectaba el ahorro y, por ende, el crecimiento; a lo anterior añadía la crítica al tipo de cambio sobrevaluado, que conectaba con el uso ineficiente de los recursos (este último punto es revelador, por lo que lo retomaremos después).

Se ha seguido el hilo de esta discusión a través de la fortuna de los proyectos noeliberales del Cono Sur que fracasaron, pero la evaluación de fondo debe ser entre lo que podemos llamar la modalidad latinoamericana de intervencionismo estatal y la modalidad seguida en Asia Nororiental. Los monetaristas tuvieron razón al relacionar la inestabilidad y el limitado dinamismo económico con ciertos aspectos de la actuación pública, pero no pudieron explicar cómo otra modalidad de actuación pública tuvo éxito contundente en otro contexto geográfico.

Habría que subrayar que la crítica al modelo SI estaba parcialmente en lo correcto, ya que tal estrategia promovía un uso ineficiente de los recursos por lo que, como proponía uno de los críticos más lúcidos de la economía cerrada, Bela Balassa, debía combinarse sustitución de importaciones con promoción de las exportaciones. Pero básicamente las reformas en esa dirección fueron postergadas o adoptadas a medias en medio de la amplia disponibilidad de crédito internacional que caracterizó los años setenta, complementado para algunos países como México con la bonanza petrolera. Es importante hacer hincapié en esta cuestión, porque en AL el neoliberalismo se presentó en la escena pública en los ochenta cuando las políticas de SI estaban exhaustas, la crisis fiscal y el sobrendeudamiento ya estaban presentes y en algunos casos extremos (Argentina, Bolivia, Brasil) había hecho su aparición la hiperinflación. Entonces, una parte de la tecnocracia latinoamericana que mantuvo su cercanía con las ideas monetaristas de los años 50-60, tomó el control para imponer el orden fiscal por medio de políticas "realistas", que ciertamente en la mayor parte de los casos descargaron el peso de la crisis sobre los sectores más débiles de la población.

Es importante clarificar la relación entre crisis y reestructuración porque en algunas interpretaciones se invierte la relación causa-efecto, argumentado que la crisis fue provocada por la llamada "ofensiva neoliberal", cuando en realidad la crisis social y económica ya se había gestado al interior de la economía sustitutiva "tardía". Otra cuestión sujeta a controversia es si las políticas neoliberales resultaron de una "imposición" de las agencias multilaterales como el Banco Mundial y el FMI. Ciertamente los elementos de imposición fueron fuertes, pero la presencia de una crisis estructural acotaba drásticamente las políticas alternativas y cerraba opciones como la de superar el estancamiento negando el cuantioso pago del servicio de la deuda externa.

Las opciones

Visto desde la perspectiva de los años 2000, el legado del neoliberalismo es dudoso, porque si bien impuso el orden fiscal, fue muy lejos en la desarticulación del Estado interventor en un momento en que la obsolescencia industrial y el vertiginoso desplazamiento de la frontera tecnológica hacían imperioso un nuevo tipo de activismo público en todos los países de América Latina. Su lucha contra el estatismo debilitó en varios países la capacidad tributaria del Estado, en tanto que el maridaje que promovió entre el sector privado monopólico y la tecnocracia convirtió a la mayoría de las privatizaciones en fraudes sociales (sea porque convirtieron monopolios públicos en monopolios privados, o porque los activos fueron a parar a manos de una camarilla de compinches de los funcionarios públicos, lo que propició millonarios rescates posteriores).

En términos generales se puede decir que el neoliberalismo resolvió parcialmente algunos problemas legados, agudizó otros, pero lo más grave es que dio escasa contribución a situaciones nuevas y retos relacionados con la difusión del nuevo paradigma y la agudización de la competencia mundial. Los logros y fracasos del neoliberalismo en AL quedan ilustrados por la información del cuadro adjunto: después de la severa crisis de principios de los ochenta, vino una modesta recuperación a fines de esa década que se prolongó hasta mediados de los noventa; después vino la crisis de mediados de los noventa (centrada en México), tras de la cual continuó el crecimiento moderado, pero declinante. El fenómeno inflacionario se logró controlar hacia principios-mediados de los noventa. La apertura condujo al crecimiento de las exportaciones, pero también a un mayor crecimiento de las importaciones derivado de los efectos macroeconómicos, particularmente del papel de la sobrevaluación cambiaria. El coeficiente de inversión se recuperó parcialmente en la segunda mitad de los noventa, pero aun está por debajo del nivel precrisis.

En esa perspectiva ¿cuál es la relevancia de la crisis argentina y el fenómeno brasileño? La crisis en Argentina y los posteriores avances de la recuperación tienen dos implicaciones. La adopción de una versión extrema del neoliberalismo —que equivalió a una forma de sobrevaluación descomunal, que le valió la aprobación del FMI y de todas las instancias de monitoreo mundial—, terminó en un desastre financiero y productivo; pero por otra parte, después de múltiples experimentos, la única vía de salida a la crisis se dio repudiando definitivamente la caja de convertibilidad, negándose a rescatar a los bancos, rompiendo con la tiranía del FMI y adoptando medidas a favor de la reactivación de la producción.

En Brasil, por otra parte, el legado de una década de ajuste económico moderado ha quedado en manos de un partido de izquierda que vivió un proceso de aprendizaje institucional y ahora parece estar en condiciones de efectuar un viraje hacia el postliberalismo de manera prudente.

La verdadera lección de fondo es la necesidad de reconocer que no hay una cómoda vuelta al pasado y que el reto fundamental que enfrenta AL tiene que ver con su inserción en el capitalismo informático-global de nuestros días. Para avanzar en esa dirección se requiere, en algunos aspectos, ir frontalmente en contra de las concepciones y políticas neoliberales (como efectuar una reforma fiscal o regular al sistema bancario), pero en otros es necesario adecuarse a aspectos afines al neoliberalismo —pero que en rigor no son su creación— como reconocer los méritos de la competencia, la eficiencia, etc. Por otro lado se requiere dar a los neoliberales la razón parcial, concediéndoles el mérito de la prudencia fiscal, aunque sin considerarla como un fin en sí mismo.

Pero lo más importante es que hay aspectos del cambio social actual que tienen poca o nula conexión con el debate en torno al neoliberalismo, como el aprendizaje tecnológico, la promoción de la economía del conocimiento, las nuevas formas de coordinación y cooperación sociales y la promoción de las economías locales y los clusters.

Lo anterior no equivale a negar la raigambre neoliberal de la tecnocracia latinoamericana y el acomodo de una nueva corrupción en el montaje de ese modelo económico, lo cual se convierte en doble impedimento para nuevas estrategias; pero parte de la inercia actual se explica también por el apego a las ópticas heredadas de la sustitución de importaciones, cuya larga vigencia, como argumenta Carlota Pérez, creó formas mentales, conductuales y culturales que son hasta hoy graves barreras al cambio social y productivo.

El mérito de la crisis argentina y el cambio gubernamental en Brasil radica precisamente en su potencial para impulsar una recombinación de elementos que posibilite una reinserción exitosa a la economía global.

* Profesor e investigador, Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México.

1 H-J Chang es un autor que ha hecho hincapié en este fenómeno como lo documenta en su artículo, "Interpreting the Korea Crisis", en Cambridge Journal of Economics, núm. 22, 1998.

2 Sobre el particular ver A. Gamble y P. Walton: El capitalismo en crisis, la inflación y el Estado, Siglo XXI Editores, México 1977.

3 H-J Chang: El papel del Estado en la economía, ed. Ariel, México, 1996.

4 Una variante consistió en que los liderazgos de la Socialdemocracia en Francia, Italia, España y Grecia se adecuaron al neoliberalismo, de modo que básicamente no se dio el recambio político que caracterizó a Inglaterra, EU y otros países.

5 Sobre este aspecto pueden verse diversos trabajos sobre globalización de Alejandro Dabat, como "Globalización, capitalismo actual y nueva configuración espacial del mundo" en J. Basave et al (coords.), Globalización y alternativas incluyentes para el siglo XX, UNAM-UAM y M. A. Porrúa, México 2002.

6 Ver N. Reinhardt y Wilson Pérez: "Latin American’s New Economic Model: Responses and Economic Restructuring", en World Development, vol. 28, núm. 9, 2000.

7 Sobre esa paradoja son contundentes los trabajos del premio nobel de economía, Joseph Stiglitz.

8 Ese tema se desarrolló en M. A. Rivera y A. Rojas, "El debate de la izquierda en torno a la modernización", Brecha núm. 2, invierno de 1987.

9 La sobrevaluación fue una medida ferozmente criticada por los monetaristas en los años cincuenta-sesenta, pero es retomada por los bancos centrales autónomos, que le confieren un papel central en las politicas de estabilización , pero a costa de agudizar el desequilibrio de la balanza comercial y con ello abrir la puerta a procesos devaluatorios traumáticos como el de México, en diciembre de 1994.

10 Es lo que Carlota Pérez llama el blanco móvil del desarrollo.