EU después de Irak, posibilidades y límites expansionistas

José Luis León*

Un nuevo ciclo imperial

George W. Bush contra el mundo: así se podría sintetizar la "legitimidad" nacional e internacional de la guerra de Estados Unidos contra Irak. Las resistencias que la política exterior norteamericana generó entre sus aliados europeos bien podrían ser meras divergencias tácticas, pero también podrían estar anunciando el amanecer de un sistema internacional con mayor fragmentación de poder en el siglo XXI. En las siguientes líneas se discute la naturaleza de la política exterior de Estados Unidos bajo la administración Bush y se abordan con cierto detalle las tensiones entre los miembros de la Alianza Atlántica.

Históricamente, toda gran potencia tiene ante sí dos posibilidades: afianzar el dominio que ha construido o buscar nuevos horizontes para su expansión. La Roma de Trajano optó por lo segundo; la de Adriano, por lo primero. Durante la presidencia de Bill Clinton, Estados Unidos se concentró en relanzar su economía, invirtiendo en ello muchos de los recursos económicos que se habían liberado tras el fin de la Guerra Fría. En contraste, el proyecto de política exterior del gobierno de Bush ha optado inequívocamente por una fuerte apuesta por la dimensión militar.

Este proyecto de expansión no es accidental, pues desde el ascenso de George W. Bush al poder la intención explícita de Washington fue, precisamente, consolidar y extender la supremacía estadounidense en el mundo. Aun antes del 11 de septiembre, Estados Unidos había comenzado a ejercer un agresivo unilateralismo en su política exterior. Entre otras muestras de esta actitud destacan la denuncia del Protocolo de Kyoto, la negativa a firmar el Estatuto de Roma que da origen a la Corte Penal Internacional, la aplicación de medidas proteccionistas en el sector siderúrgico y la denuncia de los acuerdos SALT, firmados en 1972 con la Unión Soviética, por medio de los cuales se establecían límites al desarrollo de misiles antibalísticos.

El 11 de septiembre fue una magnífica ocasión para que Bush y su equipo avanzaran sus posiciones en materia de política exterior. Para Washington, la pieza central de su nuevo diseño estratégico es la prevención. Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos había basado su estrategia en detener la posible expansión del enemigo soviético vía la contención. También empleó generosamente la disuasión, que consistía en acumular armamentos con el paradójico fin de no utilizarlos. La segunda guerra de Irak significó la aplicación de una nueva doctrina militar basada en la prevención, cuyo fundamento reside en golpear al enemigo (ya no necesariamente un Estado-nación) antes de que éste pueda atacar a Estados Unidos. Las repercusiones mundiales de esta estrategia son evidentes. Y su principal blanco es el concepto de soberanía, piedra angular de las relaciones internacionales. Los riesgos de la estrategia estadounidense de golpes preventivos son la justicia por propia mano, las guerras sin casus belli —como la Segunda Guerra del Golfo— y la apoteosis de la ley del más fuerte. En suma, una degradación sin precedentes del derecho internacional.

La doctrina de los ataques preventivos empata a la perfección con las motivaciones geopolíticas de la hiperpotencia. Ante la ausencia de enemigos claros en la Posguerra Fría, Estados Unidos instrumenta el combate al terrorismo internacional para ocupar posiciones geopolíticas en áreas del mundo en las cuales su presencia previa era discreta o nula. Busca, asimismo, afianzar sus zonas de influencia tradicionales, como es el caso de la Península Arábiga.

Proyecto planetario

En la construcción de una nueva diástole imperial, Washington renuncia a un principio de prudencia que había animado su política exterior en los años noventa. Aunque en esa década careció de un esquema plenamente explícito de seguridad nacional, el consenso se articulaba desde una visión en negativo: se trataba de evitar el dominio de Europa o Asia por una sola potencia. En esa perspectiva, un imperativo era evitar inmiscuirse en dos o más guerras al mismo tiempo. Hoy, para la facción hegemónica en Washington, el mundo no es suficientemente ancho ni ajeno. Estrategas como el jefe del Estado Mayor Conjunto, Richard Myers, consideran que Estados Unidos puede y debe librar varios conflictos simultáneos.

Nadie debe dudar que las proyecciones de este diseño de política exterior son planetarias. Utilizando la guerra contra Afganistán, Estados Unidos pretende establecer una posición estratégica en el sur de Asia y la Transcaucasia (Georgia, Armenia y Azerbaiyán), regiones del mundo que en los últimos siglos habían estado bajo la égida de Rusia.1

Con el combate al terrorismo en Somalia, Washington busca extenderse en el Cuerno de África, que es un punto estratégico para el dominio de las rutas marítimas entre Europa y Asia Central, y tradicionalmente había sido una zona de influencia italiana.

Al incluir en el "Eje del Mal" a Irán e Irak se busca recomponer el orden geopolítico y petrolero en Medio Oriente, mientras que en el caso de Corea del Norte el objetivo es reafirmar la influencia en el noreste asiático.2

Al declarar la guerra al terrorismo de Abú Sayaf en Filipinas, a los aliados de Al Qaeda en Indonesia y a las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC) de Colombia, se busca reafirmar la presencia de Washington en el Sureste Asiático y América Latina, respectivamente. Como lo han documentado los periodistas Bob Woodward y Dan Baltz, la Agencia Central de Inteligencia (CIA) ha solicitado y obtenido aprobación para una Matriz Mundial de Ataque, que prevé acciones encubiertas en 80 países que presuntamente albergan grupos terroristas. Desde esta óptica, los enemigos de Estados Unidos son muchos y están en todos lados.

El contrapeso de la "Vieja Europa"

¿Qué posibilidades de cuajar tiene la nueva estrategia de política exterior estadounidense y cuáles podrían ser sus consecuencias en la órbita mundial? Las rápidas victorias militares de Estados Unidos en Afganistán e Irak han fortalecido el momentum para un renovado expansionismo. El gasto militar, que había disminuido de 6.1% del PIB en 1985 a 5.2% en 1990 y a 3.0% en 2000, comienza a recuperar su tendencia alcista, hasta alcanzar el 3.3% del PIB en el año fiscal 2003. El presupuesto bélico para este último año es de 379 mil millones de dólares, con lo cual Estados Unidos se mantiene como el país con mayor gasto militar (alrededor del 36% del total mundial), muy por encima de Francia, Gran Bretaña, Alemania, Italia y España, que en conjunto representan el 18% del gasto total mundial en este rubro. La proporción también supera ampliamente a Rusia, la segunda potencia militar, que por sí misma realiza el 6% de los gastos militares en el orbe.3

Estados Unidos aparece, pues, como una potencia sin control ni bridas. Sin embargo, el poder es siempre relativo y se tiene que considerar a la luz de las capacidades de otros actores. En este sentido, quizás el dato más sobresaliente de la reciente guerra en Irak no es tanto la previsible victoria rápida de Estados Unidos, sino la actitud de las otras potencias —particularmente las europeas— frente a la iniciativa bélica estadounidense. Tras el 11 de septiembre, todos los grandes poderes se habían alineado con la respuesta política y militar de Estados Unidos. China, Rusia, Gran Bretaña, Francia y Alemania respaldaron, de manera incondicional, la respuesta armada de Estados Unidos en contra de Afganistán. En este sentido, es indudable que el "momento unipolar" que se inició con la caída del Muro de Berlín (1989), se reafirmó con la Guerra del Golfo (1991) y se prolongó a lo largo de los años noventa del siglo XX, se reafirmó después del 11 de septiembre de 2001.

Pero este apoyo cambiaría en el curso de unos cuantos meses. A medida que se aproximaba la guerra en Irak, las principales potencias europeas, así como Rusia y China, negaron su consentimiento para una acción militar destinada a deponer a Saddam Hussein. Por ejemplo, en febrero de 2002, el entonces ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Hubert Vedrine, declaró que la principal amenaza a la estabilidad internacional era la política estadounidense de abordar los asuntos globales "unilateralmente, sin consultar a nadie, basándose en su propia interpretación, en sus propios intereses". Su sucesor, Dominique de Villepin, asumió una línea crítica muy semejante frente a la política exterior de Estados Unidos y ha posicionado a Francia como un importante contrapeso al unilateralismo de Washington.

La situación no es mejor con respecto a Alemania, otro aliado clave de Washington. Desde que Estados Unidos comenzó a deslizar la idea de una nueva intervención en Irak, el ministro alemán de Asuntos Exteriores, Joschka Fischer, se pronunció en contra de esa posibilidad si Estados Unidos no presentaba pruebas de la complicidad de Bagdad con el terrorismo.

Una fuerte controversia en la relación Estados Unidos-Alemania se generó en septiembre de 2002, cuando la ministra alemana de Justicia, Herta Daeubler-Gmelin, comparó los métodos de George W. Bush con los de Adolfo Hitler. Asimismo, uno de los factores que posibilitaron el muy apretado triunfo del primer ministro Gerhard Schröeder en las elecciones de ese mismo mes fue la promesa de que Alemania no participaría, bajo ninguna circunstancia, en una intervención armada en Irak. Como resultado de las posiciones críticas del gobierno socialdemócrata alemán, el secretario de Defensa, Ronald Rumsfeld, y la consejera de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice, declararon que las relaciones bilaterales se habían "envenenado".

En los primeros meses de 2003 estas posiciones cuajaron en una alianza franco-alemana, que fue tomando distancias cada vez mayores frente a Washington. El 22 de enero, durante las ceremonias conmemorativas del XL aniversario del Tratado del Elíseo, los mandatarios Jaques Chirac y Gerhard Schröeder se manifestaron por otorgar más tiempo a los trabajos a los inspectores de armas en Irak, al tiempo que anunciaron su oposición a una acción militar de Washington sin el aval del Consejo de Seguridad de la ONU. En respuesta, Donald Rumsfeld declaró: "No veo a Europa como Alemania y Francia. Pienso que esa es la vieja Europa. Si uno mira toda Europa, su centro de gravedad pasó al Este".4 Más allá del intento de Rumsfeld por descalificar el poderío de los dos principales ejes del proceso de integración europea, los episodios relatados podrían significar los dolores de parto del surgimiento de un nuevo sistema internacional. Al frente de la "Vieja Europa", el antes impensable eje París-Bonn, secundado por Moscú y Beijing, parecería estar transformando su poderío económico en fuerza política.

Rusia, otra pieza clave del realineamiento internacional que empieza a gestarse, también se opuso a la intervención armada en Irak. El presidente Vladimir Putin y el ministro de Relaciones Exteriores, Igor Ivanov, reiteraron en repetidas ocasiones que la agresión contra Irak "haría un daño irreversible a las actividades de la coalición antiterrorista".5 China mostró una enorme cautela para apoyar abiertamente el ataque contra Hussein y, además de expresar su preocupación por esta posibilidad, se pronunció por prolongar las inspecciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Bagdad.6 Canadá, visto por la comunidad internacional como un cercano aliado de Washington, también se desmarcó de las posiciones estadounidenses y, en voz de su canciller Bill Graham, suscribió la posición franco-alemana de no precipitar un ataque a Irak sin permitir una indagación más detallada de los inspectores de Naciones Unidas.7

Mediante una hábil negociación encabezada por Francia y Rusia, y secundada por China, el 8 de noviembre de 2002 el Consejo de Seguridad de la ONU aprobó —con el voto de Estados Unidos a favor— la Resolución 1441, que proponía una solución de dos pasos. El primero instaba a Bagdad a permitir una inspección rigurosa por parte de los inspectores de la ONU, y el segundo amenazaba a Irak con "serias consecuencias" si ese país no cumplía sus obligaciones de desarme. Aunque el tono no excluía del todo el posible empleo de la violencia contra Bagdad, tampoco lo suscribía abiertamente. El hecho central es que esa resolución supuso el no otorgamiento de un cheque en blanco para la acción armada y automática de Estados Unidos.

Cuando a mediados de febrero de 2003 Washington insistió en llevar adelante la invasión de Irak, y avanzó la posibilidad de recurrir a una nueva resolución del Consejo de Seguridad, los miembros del llamado "Eje de la Paz" señalaron de inmediato que se opondrían a una resolución que legitimara el uso de la fuerza. Ante el rechazo anunciado de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad (con la excepción de la Gran Bretaña) y de varios de los 10 miembros no permanentes del propio Consejo, Estados Unidos optó por la acción militar unilateral, desistiéndose de presentar un nuevo proyecto de resolución.

El fin de la guerra en Irak ha significado también la búsqueda de un nuevo acercamiento de Estados Unidos con sus socios de la Alianza Atlántica. Ambas partes han bajado los decibeles de su retórica y han invocado su tradicional amistad. Incluso, en una muestra de buena voluntad, el 21 de mayo de 2003, Francia, Alemania y China votaron a favor de una resolución que prevé el fin del embargo a Irak y reconoce a Estados Unidos como potencia ocupante y administradora de los recursos petroleros de Irak.

Sin embargo, no se necesita escarbar demasiado para encontrar que las tensiones persisten: en mayo de 2003, París se quejó oficialmente de una "campaña organizada de desinformación" proveniente de Washington, mientras el presidente Bush criticaba a los países europeos por mantener sus subsidios agrícolas y por su rechazo al consumo de alimentos transgénicos. Aun cuando el secretario de Estado, Colin Powell, manifestaba su deseo de restablecer la concordia con la "Vieja Europa", la consejera de Seguridad Nacional, Condoleeza Rice, consideraba que Estados Unidos "debe castigar a Francia, ignorar a Alemania y perdonar a Rusia".8

* Doctor en ciencia política por la Columbia University, Nueva York. Fue miembro del servicio exterior mexicano. Actualmente es profesor-investigador del área de Política Internacional, Departamento de Política y Cultura, Universidad Autónoma Metropolitana, Xochimilco. Contacto: joseluisleonm@hotmail.com.

1 Véase Eric Hobsbawm, Historia del siglo XX, Barcelona, Grijalbo-Mondadori, 1995, cap. XVI.

2 En un discurso pronunciado en mayo de 2002 ante la Fundación Heritage, el subsecretario de Estado para Control de Armas y Seguridad Internacional, John Bolton, amplió el alcance del "Eje del Mal" a Cuba, Libia y Siria. Véase John R. Bolton, "Beyond the Axis of Evil: Additional Threats from Weapons of Mass Destruction", en Heritage Lectures, Núm. 743, 6 de mayo de 2002.

3 Para un detallado análisis de las tendencias históricas en el gasto militar estadounidense, véase SIPRI Yearbook 2002, Armaments, Disarmament and International Security, Nueva York, Oxford University Press, 2002, anexo 6E. Los datos que permiten comparar el gasto militar estadounidense con el de otros países se encuentran en el anexo 6A de la misma obra.

4 Milenio Diario, 23 de enero de 2003, p. 25.

5 Las consideraciones de los funcionarios rusos aparecen en Milenio Diario, 10 de julio de 2002, p. 27 y 9 de septiembre de 2002, p. 25.

6 Véanse, por ejemplo, las declaraciones de la vocera del gobierno chino, Zhang Quiye, Milenio Diario, 9 de octubre de 2002, p. 28.

7 Las declaraciones de Graham aparecen en Milenio Diario, 23 de enero de 2001, p. 25.

8 Citado por Gary Younge, "US will ‘Work Round’ German Leader", en The Guardian, 26 de mayo de 2003.