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Medio paso hacia la solución Heriberto López Ortiz* El día 28 de abril del presente año, el "Acuerdo Nacional para el Campo. Por el Desarrollo de la Sociedad Rural y la Soberanía y Seguridad Alimentarias" (ANC), fue firmado por el gobierno federal y algunas organizaciones de productores rurales. El documento es extenso y en apariencia integral. Constituye una compilación de buenos propósitos para el sector agropecuario, pero sin la asignación de suficientes recursos económicos para llevarlos a la práctica y sin llegar al fondo de la problemática planteada originalmente por los campesinos. Como su subtítulo indica, el documento abarca dos grandes áreas de acción: el desarrollo de la sociedad rural o reforma estructural y la soberanía y seguridad alimentarias. Para llevarlas a cabo el documento se propone instrumentar seis "acuerdos básicos": A. Acciones inmediatas, B. Comercio internacional, C. De desarrollo económico, D. De desarrollo social del sector rural, E. Modificaciones al marco legal, y F. Fortalecimiento institucional. Adicionalmente, plantea acciones de seguimiento y evaluación. El documento inicia con la declaración de las partes firmantes de guiarse por un "acuerdo general" y por quince principios rectores: Por lo que se refiere al acuerdo general, establece que el Acuerdo Nacional para el Campo incluye las reformas estructurales que se requieren para enfrentar el grave deterioro de amplios sectores de la producción y la sociedad rural, con una perspectiva de desarrollo nacional a largo plazo, mediante el aumento de la productividad, rentabilidad, competitividad, transformación y diversificación productiva, que permitan el aumento de la producción, el ingreso rural, el dinamismo económico en las zonas rurales, y el aprovechamiento sustentable de todas las potencialidades productivas del país; así como mediante políticas de desarrollo humano y social, que permitan reducir de manera efectiva las desigualdades sociales existentes. Trece de los quince principios rectores son los siguientes: 1. Papel del campo. Reconoce que el campo, la sociedad rural, las agriculturas campesina e indígena y sus patrimonios, constituyen una "prioridad nacional y representan elementos imprescindibles para el presente y futuro de la Nación", a fin de "asegurar su soberanía y seguridad alimentarias del país, su desarrollo y viabilidad a largo plazo". 2. Paridad. Reconoce el principio de paridad, que equivale al "derecho a tener acceso a las mismas oportunidades para su desarrollo, de la población urbana y la población rural, de manera de construir condiciones que permitan una paridad entre el nivel de vida urbano y rural". 3. Soberanía y seguridad alimentarias. Afirma la soberanía y seguridad alimentarias como eje rector de la política agroalimentaria, tomando como base lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en el sentido de la "libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la producción nacional y el abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos a la población", por lo que el Poder Ejecutivo reafirma la adopción de una "Política de Fomento Productivo y Desarrollo Económico y una Política Social para el Desarrollo Rural Sustentable", que protejan los intereses nacionales de los mexicanos. 4. Multifuncionalidad y respeto a las formas de producción campesina e indígena. Reconoce el "carácter multifuncional de la agricultura y el derecho de los campesinos e indígenas a preservar y mejorar sus formas de producción, revalorando así la capacidad de desarrollo de las agriculturas campesina e indígena". 5. Presupuestación e inversión pública. El Ejecutivo federal, "con base en los recursos presupuestarios aprobados por el Poder Legislativo, asignará recursos multianuales para la inversión en materia de infraestructura, fomento productivo y diversificación económica y desarrollo social del sector rural", incluyendo apoyos, compensaciones y subsidios, para crear las condiciones básicas del desarrollo de las regiones marginadas y la competitividad de los sistemas producto básicos y estratégicos. 6. Federalismo y descentralización. El gobierno federal impulsará el federalismo y la descentralización de la gestión pública, con mayores responsabilidades y recursos transferidos a las entidades federativas y municipios. 7. Enfoque de desarrollo rural integral. Para atender todos los aspectos de las necesidades del campo y de la población que en él habita, se orientarán todas las actividades económicas desarrolladas por los habitantes del medio rural, así como las dimensiones social, cultural y medio ambiental. 8. Políticas públicas diferenciadas. Las políticas públicas dirigidas al campo reconocerán la diversidad de actores productivos y sociales y las necesidades específicas de cada uno de ellos. Los instrumentos de política pública se diferenciarán para potencializar sus impactos. 9. Sustentabilidad y mercado interno. Impulso a sistemas sustentables de producción agropecuaria, agroindustrial, forestal y pesquera, con orientación para el mercado interno y aprovechando las oportunidades de los mercados de exportación. 10. Cadenas productivas. Fortalecimiento de cadenas productivas agropecuarias, pesqueras y foresta-les, priorizando tanto el contenido nacional como el agregado de valor a la producción primaria en las mismas localidades y regiones rurales. 11. Ordenamiento de mercados. Con la intervención reguladora y de fomento del gobierno y sobre la base de la participación y la apropiación de valor por parte de los productores, a través de su organización económica. 12. Diversificación económica. Promover la diversificación en el campo a través de actividades no agropecuarias, tales como: conservación de los recursos naturales y producción de bienes y servicios de toda índole, que coadyuven a elevar el bienestar de la población rural. 13. Defensa del patrimonio rural. Valorización de los patrimonios territoriales (tierra, agua, bosques, selvas, vegetación de zonas áridas; biodiversidad, recursos genéticos, cultura, conocimientos, entre otros) de ejidos, comunidades y pueblos indios; fin del rezago agrario, y distribución de activos productivos para el desarrollo agropecuario y rural, principalmente entre jóvenes y mujeres. Las insuficiencias del Acuerdo Una primera revisión del Acuerdo aparentemente mostraría que los productores lograron una buena negociación y que para el gobierno federal el campo es una verdadera prioridad. Ciertamente, en los trece principios rectores, en los seis acuerdos básicos y en las acciones inmediatas que componen el ANC, se recogen e incorporan la mayoría de las principales demandas de los productores agrícolas que iniciaron el movimiento campesino de finales de 2002. Sólo que tal incorporación es simplemente declarativa o tergiversada o los recursos económicos asignados a las medidas propuestas son tan raquíticos que, en realidad, ni los productores van a resolver sus problemas ni el campo es una prioridad gubernamental, a pesar de que, por la cantidad de temas abordados en el Acuerdo, parece un tratamiento amplio o integral de la problemática rural. Por ejemplo, los temas sometidos a discusión por los productores y que son abordados en los principios rectores son: el reconocimiento de la agricultura campesina y la cultura indígena, reconocimiento de la agricultura como tema de soberanía y seguridad alimentaria, abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos para la población, derecho a la alimentación sana y suficiente de la población, la multifuncionalidad de las formas campesina e indígena de producción, presupuesto público multianual para el sector agrícola, descentralización y federalismo, un enfoque integral del desarrollo rural, políticas agrícolas públicas diferenciadas por tipo de productores y productos, orientación de la producción hacia el mercado interno, políticas públicas con un enfoque de cadenas productivas, regulación de los mercados de productos agropecuarios por parte del gobierno federal, defensa de los recursos territoriales. Lo que los productores proponían para discutir es recogido en el ANC, ¿alguien podría reprochar esto? ¿Las buenas intenciones y el sentido de-clarativo del documento podrían ser refutados? No. Y sin embargo, hay tergiversaciones e insuficiencias que dan al Acuerdo un carácter trunco que le impedirá resolver la problemática productiva, económica y social de los productores mexicanos de granos básicos y las deficiencias estructurales de nuestro sector agropecuario. Cuatro puntos en particular desvirtúan el Acuerdo: la paridad, la soberanía y seguridad alimentarias, la presupuestación e inversión pública y ordenamiento de mercados. Paridad Muy probablemente, este principio de la paridad es una reproducción local, pésima, del mismo principio manejado en la política agrícola de los Estados Unidos. De acuerdo con el ANC el "principio de paridad" equivale al "derecho a tener acceso a las mismas oportunidades para su desarrollo, de la población urbana y la población rural, de manera de construir condiciones que permitan una paridad entre el nivel de vida urbano y rural". En esta versión mexicana de la paridad, el papel del gobierno consistiría en reconocer (nada sugiere que garantizaría) que la población rural tiene el "derecho" a tener "acceso a las mismas oportunidades de desarrollo" de que goza la población urbana, con el fin de que el nivel de vida rural pueda igualarse (esa sería la paridad) con el nivel de vida urbano; inclusive el documento "reconoce" que los habitantes del sector rural "tienen derecho a gozar de una vida digna y a que se respeten todos sus derechos...". ¡Qué gran logro de los negociadores! Consiguieron que el gobierno reconozca que los productores del campo tienen derecho a vivir igual que los citadinos y a que se les respeten sus derechos. Sólo faltaba que el gobierno desconociera tales derechos. ¿Este reconocimiento puede ser considerado seriamente como un logro importante? A efecto de poder valorar en su justa dimensión este "logro", conviene indicar que la "paridad" en la política agrícola estadounidense es una "paridad entre los precios agrícolas y los no agrícolas" como un medio para mantener una paridad de ingresos, no de "derechos" abstractos, sin contenido concreto. En este sentido, la Ley Agrícola de Estados Unidos1 obliga al Departamento de Agricultura de ese país a instrumentar las medidas de política económica necesarias que garanticen que los ingresos que obtienen los granjeros, por su actividad productiva sectorial, sean suficientemente altos para que no se rezaguen en relación con el nivel de ingresos de los trabajadores urbanos y no se deteriore su poder adquisitivo en el largo plazo, asegurando así una igualdad (paridad), por lo menos relativa, entre los ingresos de los productores rurales y los trabajadores de la ciudad. Esto asegura, al menos dentro de ciertos márgenes, que la distribución del ingreso sectorial no se deteriore. A partir de este principio de paridad de ingresos, la política agrícola estadounidense es muy amplia y favorable para sus productores; en conjunto tiene el resultado de administrar el proceso productivo y comercial agropecuario general por medio de una política específica por producto, un sistema sofisticado de precios, otorga subsidios y protección comercial, y cuenta con toda una serie de intervenciones directas en el sector.2 De manera que, aunque el tema de la paridad es retomado por el ANC, al hacerlo de forma retórica no significa un avance para los productores del campo. Soberanía y seguridad alimentarias En el ANC también se desvirtúan los conceptos. El documento concibe a la soberanía y seguridad alimentarias como la "libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la producción nacional y el abasto oportuno...". ¿Alguien puede rechazar los términos "soberanía y seguridad alimentarias"?, pero ¿su interpretación en el documento es acertada? No. El problema no es la mera y formal "libre determinación del país" en materia de producción. El meollo del asunto es instrumentar toda una política económica, financiera, presupuestal, tecnológica, científica, productiva y de comercio exterior que asegure la capacidad del país de producir la cantidad suficiente, con calidad y a precios adecuados tanto para los productores como para los consumidores nacionales, de alimentos agrícolas y pecuarios, sin que esto signifique una autarquía, de manera que el país no se vea expuesto permanentemente a la necesidad de importar alimentos básicos, como sucede en la actualidad. El ANC no garantiza la soberanía y seguridad alimentarias. En este rubro se dio otro medio paso. Presupuestación e inversión pública En este tema, el compromiso del gobierno en el marco del ANC es que "con base en los recursos presupuestarios aprobados" por el Poder Legislativo, "asignará recursos multianuales para la inversión en materia de infraestructura, fomento productivo y diversificación económica y desarrollo social del sector rural", incluyendo "apoyos, compensaciones y subsidios". En sentido estricto y para el corto plazo el gobierno tiene razón en manifestar como una limitante de la política agrícola el presupuesto aprobado. No obstante, esta afirmación delinea las verdaderas prioridades oficiales, pues el gasto y la política agropecuarias están subordinados a la política de gasto y de mínimo déficit fiscal. En una situación de emergencia económica como la representada por el sector agropecuario, el gobierno podría proponer al Legislativo una ampliación presupuestaria financiada con los mayores ingresos petroleros obtenidos en el presente año y con recursos existentes en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros. Por otra parte, la multianualidad de los recursos señalada en el documento es de escasa importancia. La idea de un presupuesto multianual para el sector es que se den a conocer anticipadamente las acciones y programas a realizar en varios años consecutivos junto con su soporte presupuestal, y esto no aparece en el ANC. Por ejemplo, el gobierno federal ofrece que "presentará a la Comisión de Seguimiento del Acuerdo Nacional para el Campo su propuesta de proyecto de presupuesto para el desarrollo rural para el ejercicio 2004 en el mes de septiembre del año en curso. En el proyecto de decreto que se someta a la consideración de la Cámara de Diputados se propondrá, al igual que para este año, que las reglas de operación publicadas durante 2003, incluyendo sus modificaciones, continúen vigentes durante 2004". Tal como está expresada en el documento, la multianualidad y la preparación del presupuesto carecen de sentido dada su vaguedad. De manera que el punto es mencionado, pero sin contenido concreto. Ordenamiento de mercados Una vez más, la mención de un ordenamiento de mercados parece hueca si se considera que todo el sistema de verdadera comercialización oficial, de granos por ejemplo, basado en la estructura de la Conasupo y los Almacenes Generales de Depósito ha sido totalmente desmantelado y aún no ha sido restituido con alguna estructura equivalente. Actualmente, la comercialización y almacenaje de productos agrícolas están controlados por completo por empresas privadas incluso extranjeras, sobre las cuales el gobierno no parece tener la más mínima intención de influir. Las acciones gubernamentales de comercialización son las que efectúa Aserca, pero no son las que los pequeños y medianos productores rurales organizados esperan y necesitan, pues están pensadas para productores empresariales que no son la mayoría. Acciones inmediatas de los acuerdos básicos El ANC está lleno de acciones vagas. Por ejemplo, señala que el Ejecutivo federal, en el marco del Programa Especial Concurrente y con la participación de las organizaciones firmantes, se compromete a: identificar los programas federales que puedan ser orientados expresamente a enfrentar la situación adversa que vive el campo y que éstos se ejecuten con base en criterios redistributivos; fortalecer los programas especiales de apoyo a la capitalización y fomento productivo en los subsectores cañero, cafetalero, granos básicos y oleaginosas, forestal y pecuario, entre otros que deberán estar definidos a más tardar en 30 días naturales contados a partir de la fecha de la firma de este ANC; rediseñar, concertar, instrumentar y vigilar la política en materia de apoyos, subsidios y compensaciones a los productores nacionales para el 2003. Todas estas acciones bien intencionadas quedan para el futuro, en el aire; en todo caso habrá que esperar su realización y resultados. De manera complementaria, el ANC establece una serie de medidas de corte social muy importantes en sí mismas y quizás sea en esta materia en donde se hayan conseguido los mayores y verdaderos logros de la negociación, pero que, además de los reducidos recursos destinados a ellas, no incidirán en el mejoramiento productivo sectorial. Así, se ampliará la oferta de servicios de salud en el medio rural, con servicios de atención de primer nivel, así como de medicina interna, pediatría, gineco-obstetricia y cirugía general para lo cual se destinarán 400 millones de pesos (mp). Para apoyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural, se constituirá el Fondo Nacional de Vivienda Rural, que operará con base en las políticas y programas de la CONAFOVI y en coordinación con los organismos federales de vivienda, con recursos por 260 mp y privilegiará el uso de los materiales regionales y la aportación de mano de obra de los beneficiarios. Para apoyar a los adultos mayores en condiciones de mayor vulnerabilidad, se destinarán 500 mp. A fin de ampliar los proyectos productivos de las mujeres en el sector agrario se destinarán 100 mp adicionales, y por otro lado se fortalecerán con 140 mp los proyectos de organización comercial, abasto y agregación de valor. El Ejecutivo federal promoverá el que los diversos sistemas de tiendas vinculadas al sector público como Diconsa, ISSSTE, IMSS, por citar algunos, sean instrumentos para que los productos primarios transformados por las organizaciones campesinas y de productores encuentren oportunidades de ser comercializados. Asimismo, se incorporarán nuevas hectáreas al padrón del Procampo con base a lo establecido por la fracción sexta del artículo 60 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, con una asignación presupuestal de 650 mp; se fortalecerá el Programa de Empleo Temporal a cargo de la SAGARPA, mediante la canalización de 150 mp para generar 2.9 millones de jornales. Bajo este Programa se procurará que las obras que se realicen sean en beneficio de la población en condiciones de alta y muy alta marginalidad. Se destinarán recursos adicionales por 300 mp orientados a la conciliación en materia agraria con objeto de brindar mayor certidumbre y certeza jurídica a los legítimos propietarios a través de la adquisición de terrenos y pagos indemnizatorios según corresponda. La gran limitación del ANC es financiera y ello muestra las prioridades gubernamentales, pues el gobierno federal "se compromete a financiar las acciones anteriores mediante la realización de ahorros en la ejecución de otros programas. En forma adicional, los recursos que proviniesen de la venta de artículos decomisados serán canalizados al fortalecimiento de los programas y acciones planteados en este ANC". Así la política agropecuaria está absolutamente subordinada a la de equilibrio presupuestal. En uno de los aspectos más directamente relacionados con la estructura productiva sectorial —y que pese a sus limitaciones beneficiará a los productores el ANC— trata de mejorar las condiciones de acceso al financiamiento y de disminuir los costos de producción. Para ello, con relación a la cartera vencida, el Ejecutivo federal se compromete a la instrumentación de un programa de apoyo a deudores en cartera vencida en la banca de desarrollo del sector agropecuario, fores-tal, pesquero y rural, que promueva su reingreso al financiamiento, entre otros otorgado por la nueva Financiera Rural y la banca de desarrollo, a través de quitas parciales y sustantivas, a los productores medianos y pequeños, respectivamente. Asimismo, el gobierno federal promoverá ante la banca comercial la instrumentación de un programa de reestructuración de créditos de productores pequeños. Además, en el caso de aportaciones de capital de riesgo en proyectos de Fonaes, el gobierno federal asumirá las pérdidas que le correspondan en el caso de proyectos cuya recuperación de la aportación resulte inviable por causas no imputables a los productores, respetando en todo momento el espíritu del concepto de capital de riesgo; y para tal propósito se revisará con las organizaciones campesinas y de productores el procedimiento y se aplicará, cuando así corresponda, caso por caso. Para este mismo programa el gobierno hará una reasignación por $300 mp adicionales al presupuesto autorizado. El Ejecutivo federal procederá a evaluar el avance del Programa de Energía para el Campo que incluye la energía eléctrica para uso agrícola y diesel agropecuario. Tal evaluación será presentada a la consideración de una comisión que será creada en el seno del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, lo que permitirá proponer modificaciones al esquema que actualmente rige su aplicación en el caso del diesel, a efecto de considerar los volúmenes requeridos por diversos cultivos, en el marco de las disponibilidades presupuestarias. Esta medida, además de estar ya establecida con anterioridad, nuevamente se enfrenta al esquema de equilibrio presupuestal. Para el sector de productores con sistemas de riego por bombeo, el Ejecutivo federal procederá a la instrumentación de un programa de rescate y reestructuración de adeudos con la Comisión Federal de Electricidad de las zonas de riego por bombeo, utilizando para tal propósito las condiciones vigentes en la Ley de Energía para el Campo; con el apoyo financiero de NAFIN, se pondrá en operación un programa para sustituir equipo ineficiente de bombeo de agua por nuevo. Los créditos que se otorgarán serán amortizados con los ahorros generados; se efectuará un estudio para evaluar durante el segundo trimestre del año la incorporación al Programa de Energía para el Campo del gas LP para uso en el sector agropecuario, el amoniaco y la gasolina para pesca ribereña y, simultáneamente, el gobierno federal, en consulta con el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, elaborará en los plazos estipulados el reglamento de la Ley de Energía para el Campo. A su vez, el gobierno apoyará a productores organizados en la constitución de mecanismos de garantía que les permitan el acceso al financiamiento para la compra consolidada de fertilizantes e insumos en general a precios competitivos. Fomento productivo y desarrollo económico Con la misma miopía, el documento establece que "el Ejecutivo federal promoverá conjuntamente con la sociedad rural, con las cadenas de tiendas y empresas comercializadoras (la mayoría de las cuales son por cierto estadounidenses) y con los medios masivos de comunicación electrónicos, la recuperación del mercado interno, como soporte y consolidación de la soberanía y seguridad alimentarias de la Nación". Los firmantes no se dan cuenta que si las "cadenas de tiendas y empresas comercializadoras" recuperan el mercado interno lo harán para los productores extranjeros. Adicionalmente, el ANC hace re-ferencia a otras medidas de fomento a los sectores agropecuario, forestal y pesquero tales como la estratificación económica del sector rural en la que considera a tres grupos de productores: a) productores agropecuarios, forestales y pesqueros en general, b) productores agropecuarios, forestales y pesqueros con menor desarrollo relativo y con potencial productivo, y c) hogares rurales con unidades de producción con limitada o nula posesión de tierra. Si bien ésta fue una demanda de las organizaciones de productores agrícolas que se incorporan en el documento, en otras partes del mismo se plantean acciones que nulifican la intención de la estratificación, como la idea de impulsar los "sistemas agro empresariales competitivos" en el pretendido Acuerdo de Cooperación". En materia de financiamiento, por ejemplo, al tiempo que ofrece este tipo de apoyo para los productores, también determina que al sistema financiero se le garantizará una mayor facilidad para hacer efectivas las garantías prendarias, como una forma de incentivar al sistema financiero privado a dar crédito a los productores del campo. Así, el documento va de contradicción en contradicción. Finalmente, y como reflejo y medida fiel de la prioridad que para la presente administración representa el sector agropecuario nacional, está el monto de recursos presupuestales adicionales que otorga después de las masivas movilizaciones de los productores. El gobierno federal habla de dos cantidades en beneficio del sector: La más importante, por 160 mil 357.9 millones de pesos, son "recursos ya existentes", es decir ya estaban presupuestados y, en consecuencia, no son adicionales. El gobierno no está dando ni un centavo de este monto, sólo les recuerda a los productores esa cantidad. La cantidad adicional real es por 18 mil 820 millones de pesos llamados "recursos diálogo", lo cual significa el 1.2% del presupuesto de egresos para este año, y que en teoría podrían ser mayores dependiendo de lo que las entidades federativas asignen a este fondo, pero que serán muy reducidos según declaraciones de la Secretaría de Hacienda. Sólo que una parte de esta cantidad adicional son reasignaciones presupuestales, es decir, se quitó recursos a otros sectores. Así, la prioridad gubernamental es seguir pagando la deuda pública y de lo que quede, las migajas, dar algo a la agricultura, aunque en el papel, es decir en el Acuerdo Nacional para el Campo, parezca que la agricultura es su prioridad. Se ha dado un medio paso en la solución de la problemática agropecuaria nacional.
* Secretario técnico del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática. 1 Ley de Alimentación, Agricultura, Conservación y Comercio de 1990. 2 Consultar Heriberto López Ortiz, "TLCAN y Ley Agrícola de Estados Unidos". Coyuntura, núm. 114, marzo-abril 2003, pp. 39-45.
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