NUEVA CONSTITUCIONALIDAD

Ricardo Álvarez Arredondo*

Sin exagerar, el gran tema de nuestros días se circunscribe al debate de la actualización y vigencia de nuestra Carta Magna. Algunos pensarán que es muy complicado plantearnos el escenario de la revisión integral de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que por ahora hay temas más importantes como la reforma hacendaria y la reforma energética. Sin embargo, estos dos temas forman parte de la agenda para la reforma del Estado, por tratarse precisamente de temas de carácter estructural, el primero dentro del capítulo de federalismo y economía en la agenda de esa reforma y el segundo en el capítulo de reforma económica del Estado.

Todo proceso de cambio, en la experiencia de las democracias contemporáneas, tiene que ver con una adecuación constitucional, que ofrece grandes líneas de continuidad pero también de actualización. Si no hay una adecuación constitucional —en términos más usuales, una reforma constitucional—, no hay un cambio profundo, estructural. Esto es así porque no se haría el "aterrizaje" de la nueva realidad en las leyes que tendrían que vigorizar nuestro Estado de derecho. Es necesario reiterar que la reforma integral de la Constitución es el anclaje de la ya muy larga y sinuosa transición democrática, que lleva cuando menos una década de exploración, de avances y retrocesos, de elaboración y reflexión teórica pero también de verificación en la praxis política.

Recordemos que las sociedades contemporáneas se han dotado a sí mismas de normas y que mantienen la capacidad de cambiarlas; éste es el espíritu del artículo 39 de nuestra ley suprema y cobra relevancia cuando estamos ante el evidente fin de un ciclo histórico, no sólo en nuestro calendario por estar inaugurando siglo y milenio, sino porque estamos ante la gestación de una nueva realidad nacional que no sólo debe traducirse en un nuevo sistema político, sino fundamentalmente en una nueva forma de relación entre la sociedad y el Estado, en donde el Estado no sea inconmovible frente a los reclamos de la sociedad, sino que sea expresión y hechura de la participación social en los asuntos públicos.

Es un debate amañado el de reforma integral versus revisión parcial de la Constitución, ya que hablar de nueva constitucionalidad no es hablar de una especie de borrón y cuenta nueva en materia constitucional ni desprendernos desde luego, de nuestra historia, ni de nuestras mejores tradiciones.

En todas las constituciones modernas observamos la herencia universal de los textos que han consagrado el derecho constitucional de los ciudadanos de todo el mundo. Existe con nitidez en todas las Cartas Magnas de Occidente, el legado de las grandes revoluciones, en particular la francesa, en alguna medida la inglesa —que le es anterior en el tiempo— y, en el caso nuestro, están ahí los preceptos de Cádiz de 1812, los Sentimientos de la Nación y la Constitución de Apatzingán de Morelos (de 1813 y de 1814), en donde se insiste en la soberanía popular; ahí están los preceptos de la Constitución de 1824, en donde se diseña con claridad el sistema federativo y la división de poderes; siguen vigentes el Estado laico y la igualdad jurídica de todos los ciudadanos ante la ley, de la Constitución de 1857, y en su versión actualizada y modificada, que es nuestra Constitución de 1917, están plasmados el carácter social del Estado, los derechos de los trabajadores y los derechos de la nación.

Sin embargo, sabemos que las casi 400 enmiendas a nuestra Constitución han hecho de ella un texto que ha perdido rigor conceptual, porque contiene contradicciones técnicas y doctrinarias y mantiene intactos tan sólo una treintena de sus artículos originales. La mayor parte de estas enmiendas han buscado efectos centralizadores del poder y del control político, lo que ha afectado en los hechos los principios básicos de nuestra herencia de 1824, como lo son el pacto federal, la autonomía municipal y la división de poderes, por mencionar tan sólo unos cuantos ejemplos.

Si acometiéramos con profundidad las reformas constitucionales suficientes para establecer en la Ley Suprema los preceptos para un nuevo federalismo, incluidos nuestros temas de reforma fiscal integral y ley indígena en su versión original (Ley Cocopa), tendríamos que hacer tal cantidad de modificaciones que sería más fácil, en todo caso, elaborar un nuevo texto constitucional que mantuviera la línea histórica de desarrollo jurídico y que fuera una legislación orgánica ordenada, moderna y que concordara con la realidad nacional.

No olvidemos que nuestra Constitución es una de las más antiguas que se mantienen vigentes y que la mayoría de las democracias contemporáneas tienen constituciones que datan de la época de la postguerra, siendo las constituciones latinoamericanas mucho más recientes, casi todas con menos de 30 años de haber sido promulgadas.

Plan Nacional de Desarrollo

Estas reflexiones previas son indispensables para abordar otro de los aspectos medulares que serán un eje crucial en el diseño de la nueva Constitución. Estamos pensando en una República fortalecida, en donde la división y el equilibrio de poderes sean más claros y evidentes. Desde luego que con todo el antecedente presidencialista que ha teñido a nuestras instituciones por más de siete décadas, uno de los contenidos básicos del cambio democrático consiste justamente en acotar al Poder Ejecutivo, pero sobre todo consiste en fortalecer al Poder Legislativo y al Poder Judicial. Es decir, reconstruir un equilibrio institucional republicano en donde todas las instituciones y todos los individuos queden sujetos al Estado de derecho.

Una de las atribuciones más concentradoras del poder presidencial es aquella que tiene que ver con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo (PND). A pesar de que los artículos 25 y 26 de la Constitución introducen el concepto de la planeación democrática del Estado, en los hechos el único Poder que realiza esta delicada tarea es el Ejecutivo, según el leal saber y entender de su titular y su equipo cercano.

Recordemos que sólo el primer Plan Sexenal (1934-1940) logró orientar en forma más congruente la política económica y social del Estado, alcanzando algunos de sus principales objetivos en materia agraria y agrícola, laboral, social y educativa y de aprovechamiento y defensa nacionalista de los recursos naturales del país.

La experiencia más reciente de la planeación en México es la que corresponde ya a los planes formulados bajo el marco de la nueva legislación al respecto: los artículos 25 y 26 de la Constitución y la Ley de Planeación. El país entró, a partir de 1982, a un periodo de planeación legalmente obligatoria.

Curiosamente, el gobierno de Miguel de la Madrid, con el que se inicia el predominio del grupo neoliberal en el poder, es el que establece el carácter legalmente obligatorio de la planeación económica. Esta paradoja es importante para entender el carácter puramente retórico, incluso demagógico, del ejercicio reciente de la planeación. Es importante también para entender por qué se tuvo mucho cuidado en formular una ley de planeación en la cual una auténtica y democrática participación social están prácticamente excluidas, al otorgar al Ejecutivo el dominio absoluto de todas las fases del proceso.

Resulta entonces que el marco legal e institucional vigente en el país imposibilita la práctica de la planeación democrática. El PND re-presenta un acto en el que el Poder Ejecutivo federal concentra en sus manos la realización de la consulta, el diseño de su mecánica y agenda, la síntesis y ponderación de las posiciones y propuestas expresadas, el diseño del plan mismo, así como su aplicación y vigilancia. Al Congreso de la Unión le "concede" el exclusivo derecho de opinar sobre su contenido y sobre su posterior desarrollo. Además, las reformas neoliberales llevaron, incluso, a la desaparición de la infraestructura mínima estatal necesaria para realizar la planeación.

La discrecionalidad dada al Poder Ejecutivo por un sistema de leyes secundarias —que en ocasiones contravienen los ordenamientos constitucionales— ha sido uno de los factores importantes que han permitido tanto los excesos como las carencias de la política económica.

En consecuencia, los distintos grupos parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática han insistido en la necesidad de establecer un verdadero Sistema de Planeación Democrática en México, en el cual los objetivos del desarrollo económico y social del país puedan consensarse con la participación efectiva de la ciudadanía. En dicho sistema, las estrategias y las políticas para instrumentar los planes de desarrollo deberán ser democráticamente aplicadas, fiscalizadas y enmendadas, cuando sea necesario, en el ambiente republicano de una auténtica división de poderes.

Estos mismos grupos parlamentarios han insistido en reformar el artículo 26 constitucional —las últimas propuestas datan de febrero y abril de 20021—, así como diversos aspectos de la Ley de Planeación, proponiendo iniciativas de cambios al marco legal. Igualmente, se han pronunciado por la necesidad de reconstruir la infraestructura institucional necesaria para la efectiva planeación. Sin embargo, esas propuestas no han tenido eco en el Congreso de la Unión.

Para el PRD, ésta es una condición mínima sin la cual no puede aspirarse a la democratización de la gestión económica. La democratización del país —incluida la democratización de la gestión económica— es la condición para que la nación pueda fundar el nuevo compromiso de largo alcance entre sus pobladores, que abra perspectivas verdaderas a una nueva etapa de desarrollo.

Las reformas planteadas por el PRD se refieren a otorgar al Congreso de la Unión la facultad de aprobar el PND y aumentar su participación en la consulta, diseño y revisión del Plan.

En la Ley de Planeación existe otra grave contradicción con la Constitución. En los artículos 73 y 74 constitucionales, se establece la facultad del Congreso y de la Cámara de Diputados para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, respectivamente, siendo ambos instrumentos fundamentales de la política económica y social del Estado. Expresamente se reconoce que esos medios deben servir a los objetivos y metas establecidos por el PND. Por lo tanto, resulta incongruente que la Constitución, de un lado, otorgue al Legislativo la facultad de aprobar esos instrumentos de la política económica y, de otro, que la Ley de Planeación no le otorgue la facultad de aprobar la política económica y social a que ellos sirven y que se define en el PND. Las iniciativas del Partido de la Revolución Democrática han querido promover que sea integral la participación del Legislativo en la definición de la política económica y social del Estado.

Un verdadero plan nacional de desarrollo económico y social, en una economía mixta, exige un sistema de planeación democrática que recoja las demandas de la sociedad, las plasme en un documento coherente en objetivos, metas, programas y cuantificación de recursos.

Para llevar a la práctica un verdadero Sistema de Planeación Democrática, se requiere una estructura que coordine a todo el sector público federal, a los estados y a las organizaciones privadas y sociales alrededor de sus objetivos, y que permita la retroalimentación y evaluación continua de sus resultados.

Éste es tan sólo el breve desarrollo de un tema que ilustra algunas inconsistencias constitucionales, de las cuales hay varias en el texto de nuestra Carta Magna, que cuenta con más de ocho décadas de vigencia. Otra enorme contradicción, ya a manera de mención, la encontramos en el artículo 27, que tiene un precepto original colectivo que data de las luchas revolucionarias de 1910 y contiene otro precepto neoliberal privatizador que viene de la época de Carlos Salinas.

Cómo será la nueva Constitución

Concluyo estas notas para la reflexión de lo que implica una nueva constitucionalidad esbozando algunas de las características que tendrá la nueva Constitución que habrá de promulgarse durante el primer cuarto de este siglo XXI.2

En primer término, el texto constitucional será producto del consenso de las principales fuerzas políticas, sociales y económicas del país. Será un texto más ligero en el sentido del uso del lenguaje y de la congruencia de sus contenidos, así como de la ordenación de sus preceptos. Un primer capítulo consagrará sistemáticamente los derechos básicos del ciudadano y se cuidará que en la redacción global del mismo se incluya el precepto de género. Velará por los derechos de los niños y niñas y de los adultos mayores.

Desde luego que el texto constitucional decididamente incorporaría las definiciones necesarias para incluir a las minorías indígenas al desarrollo del país, reconociendo su identidad, cultura, autonomía y status como sujetos de derecho. También se reconocerán los derechos de todo tipo de minorías que habiten en nuestro país, sean de orientación sexual diversa, gente con capacidades diferentes, fieles a credos distintos de los mayoritarios, etc.

La nueva Constitución recogería las tradiciones y preceptos más importantes heredados de todas nuestras cartas magnas previas: la soberanía popular, la república, la federación, el Estado laico, la igualdad jurídica y la vocación social del Estado mexicano.

Aunado a estos contenidos de carácter histórico estarían plasmados nuevos capítulos indispensables en nuestro tiempo, como la normatividad relativa a nuestro compromiso indeclinable con el medio ambiente y los recursos naturales, al igual que todo un capítulo que confiera a nuestra república un carácter participacionista, en donde el ciudadano encuentre nuevos cauces y una nueva dimensión indispensable en la relación con el Estado democrático y los poderes en general.

La carta social se traduciría con mayor fuerza y especificidad en políticas de Estado con una visión de medio y largo plazo que profundizaran la cultura de la planeación, y la visión colectiva de metas nacionales como la educación, el abatimiento de la pobreza y la erradicación de la pobreza extrema, la lucha contra las enfermedades, el desarrollo tecnológico, la preservación de los recursos estratégicos, la política exterior y la sustentabilidad como rasgo básico del desarrollo.

Por último, imaginemos al nuevo texto constitucional como un texto esencialmente normativo en donde mucho del contenido actual de su articulado formaría parte de leyes secundarias e incluso reglamentos relativos a los preceptos normativos de nuestra Constitución. La nuestra será una república presidencial con rasgos parlamentarios, incluyente, tolerante, solidaria, federativa, soberana, sustentable, participacionista y pacifista.

Podemos estar seguros de que el tema de nueva constitucionalidad cobrará fuerza y vigencia a lo largo de este amanecer de siglo, en la medida en que los equilibrios de la República encaucen la pluralidad democrática en una aspiración superior de desarrollo integral para todos y todas y en todos lados. Seremos también nosotros, como nuestros antepasados de hace cien años, una generación constituyente. Asumamos esa responsabilidad exclusivamente con las armas de la razón y de la convivencia en armonía.

* Asesor de la Coordinación para la Reforma del Estado del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados.

1 Iniciativas de la diputada Miroslava García Suárez y del diputado Tomás Torres Mercado, respectivamente, en la LVIII Legislatura de la H. Cámara de Diputados.

2 Para consultar las técnicas de elaboración de una nueva Constitución propuestas para México y algunas metodologías probadas ya en otros países europeos y latinoamericanos, consultar el capítulo de Nueva Constitucionalidad de El libro blanco de la reforma del Estado, coordinado por quien esto escribe y editado por el GPPRD, LVIII Legislatura, H. Cámara de Diputados, México, 2002.