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FEDERALISMO DEMOCRÁTICO Y REFORMA DEL ESTADO Luis Ortega Morales* Introducción Los nuevos temas sobre el federalismo mexicano son resultado directo de la disputa por la distribución del poder. La Anago y posteriormente la Conago han presentado propuestas de políticas públicas sobre impuestos estatales, educación, seguridad pública y participaciones federales. Se está discutiendo en la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo de la Cámara Diputados la convocatoria a la Convención Nacional Fiscal. La reforma constitucional en materia indígena deposita en las entidades el reconocimiento de las etnias y de su autonomía y existen otras iniciativas de política económica, educativa, agropecuaria y desarrollo rural que involucran a los estados en la definición del desarrollo nacional. No se diga de la necesidad de que las entidades y los municipios sean sujetos de la rectoría del Estado al mismo nivel que el gobierno federal. El fenómeno más importante en el país, además de la alternancia en el gobierno federal, es sin duda la pluralidad en las cámaras de diputados y de senadores, en las gubernaturas y los Congresos locales. El reclamo que hacen éstos al gobierno federal, sobre todo en materia económica, refleja una tendencia a lograr una distribución del poder político y económico en favor de los estados. El Partido de la Revolución Democrática prepara una discusión programática para profundizar el federalismo democrático y el municipio libre; promueve una nueva constitucionalidad en la que se construyan las bases para un "Estado federal, representativo, participativo, pluriétnico, multilingüe, pluricultural, nacional y democrático". El tránsito del federalismo existente en México a uno democrático, con equilibrio de poderes como el planteado por el PRD, significa una profunda transformación de la sociedad mexicana, de sus relaciones políticas, económicas y sociales, la recuperación de las grandes experiencias y propuestas de los demócratas mexicanos a lo largo de dos siglos. El virrey de la Nueva España, los presidentes de México, pasando por Santa Anna y llegando hasta Porfirio Díaz, concentraron un gran poder, sometiendo y decidiendo sobre el nombramiento de gobernadores y diputados, sobre las finanzas y las relaciones internacionales. Venustiano Carranza impulsó el presidencialismo y se manifestó en contra de todas las formas parlamentarias, y los caudillos de la Revolución impusieron su autoridad dándole a la presidencia de la República su calidad de omnipotente. La historia moderna de México ha sido la del presidencialismo, cada vez más centralista y con facultades metaconstitucionales.1 El federalismo corporativo impulsado por Cárdenas permitió la inclusión en las esferas del poder de la Federación a las bases sociales de la Revolución Mexicana y la institucionalización del caudillo en Presidente. La acumulación del poder y su concentración en manos del Ejecutivo federal trajo consecuentemente la centralización en la toma de decisiones en todas las esferas de la vida política, económica, social y cultural. Es una historia que registra la construcción sistemática y coherente del centralismo mexicano en dos grandes vertientes: el partido de Estado, por un lado, y su jefe nato, el presidente de la República, a la vez jefe de Estado, jefe de gobierno y comandante de las fuerzas supremas por el otro.2 El federalismo mexicano tiene su origen en el Plan de Casa Mata del 11 de febrero de 1823. Posteriormente los estados fueron convocados por el Congreso Constituyente de 1823, estableciendo así un sistema federal por el voto del Congreso. Éstos se constituyeron con base en los agrupamientos indígenas y por las regiones conquistadas, desde las comunidades regionales hasta las diputaciones provinciales que surgieron a raíz de la Constitución de Cádiz de 1812.3 Las expresiones del centralismo mexicano El Poder Ejecutivo tiene atribuciones legislativas. Además, debemos agregar las atribuciones jurisdiccionales y judiciales del Ejecutivo. Por otra parte, el Ejecutivo cuenta con atribuciones ejecutivas y en otros ámbitos de la administración pública está exento de responsabilidad. Dentro de sus facultades de control, el Legislativo cuenta con el procedimiento legislativo, la intervención federal, el control sobre política internacional, respecto al juicio político, sobre nombramiento de altos funcionarios, el Presupuesto, la Ley de Ingresos, la Cuenta Pública y el endeudamiento, en la designación de Presidente provisional, interino o sustituto, en la renuncia presidencial, sobre los permisos del Presidente para ausentarse temporalmente del territorio nacional, en materia militar, sobre actos del Ejecutivo en el Distrito Federal y desde la Comisión Permanente para la convocatoria a sesiones extraordinarias. El Poder Judicial cuenta con la independencia, responsabilidad, la unidad y exclusividad, el estatuto de los jueces y magistrados, el autogobierno, la autonomía financiera y el federalismo judicial. Hoy este Poder está, podríamos decir, en un proceso de evolución autonómica gradual; es decir, estamos en el ámbito del sistema de competencias, de la división de poderes y ámbitos de gobierno. Pero en torno al tema del federalismo, existen un sinnúmero de aspectos que debemos agregar y que se refieren a la coordinación intergubernamental, el gobierno local en el sistema federal mexicano, las bases constitucionales del gobierno municipal, el municipio en el sistema federal, la base municipal del federalismo, sobre todo en sus aspectos políticos, financieros y sociales y la necesaria presencia y participación de los gobiernos locales y municipales. Es imperativo que los estados tengan una mayor participación en las modificaciones constitucionales federales, resultante de una reforma al artículo 135. En el cuadro de las bases del federalismo mexicano, nos encontramos con mecanismos de intervención federal, como distribución de competencias financieras y administrativas y aspectos como la suspensión de garantías, la desaparición de poderes y la intervención del Senado en cuestiones políticas de los estados, las atribuciones de la Suprema Corte por violaciones al voto público, las controversias constitucionales, el juicio político respecto a autoridades locales y los supuestos de la "garantía federal". En México se ha optado por un sistema mixto basado en principios para determinar jurídicamente las tareas y facultades para los diferentes gobiernos; el gobierno federal ha hecho suyas diversas atribuciones que le correspondían a los estados y a los municipios, así como al Poder Legislativo. El municipio libre En el marco del federalismo, el municipio libre forma parte esencial de la democracia, por lo que se constituye en una preocupación central del PRD. Es por ello que hoy requerimos una nueva política federal que incorpore al municipio en sus proyectos de inversión y le incremente sus ingresos por encima del ocho por ciento de presupuesto federal que hoy recibe. Los estados mantienen una posición de sometimiento sobre los municipios, pero en el plano financiero es más pronunciada la dependencia. Los gobiernos de los estados insisten en colocar a los ayuntamientos como parte de su administración y no como entidades de gobierno autónomo, con sus propias finanzas y administración. Esto mantiene a los ayuntamientos totalmente dependientes de los gobernadores y los imposibilita para desarrollar inversiones productivas en el campo, en empresas familiares y en comunidades, debido a que estas políticas tienen una orientación previamente definida. Es necesario retomar el federalismo para incorporar al municipio en la política parlamentaria y nacional. Un diseño institucional que fortalezca económicamente al municipio debe recuperar todas sus atribuciones y controlar los servicios públicos en toda su extensión; entre ellos está vialidad y tránsito. El cabildo —como el órgano de gobierno democrático de los municipios— debe ampliar sus facultades y competencias para establecer un sistema de equilibrios y contrapesos como acotamiento al Ejecutivo municipal, e incorporar mecanismos para la toma de decisiones y la consulta pública como el plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular. También se deben ampliar las facultades del cabildo para iniciar leyes ante los Congresos de los estados. Es fundamental considerar que cualquier reforma constitucional no debe limitarse sólo al artículo 115 constitucional, sino incluir todos los aspectos que involucran a los municipios, a las relaciones de éstos con los poderes estatales y federales, y los aspectos que hacen depender económica y políticamente al municipio de las esferas estatal y nacional. Otro de los ámbitos obligatorios tiene que ver con las implicaciones políticas, sociales y económicas del concepto "municipio libre". Los límites y alcances de la reforma municipal, la federalización del municipio libre: apertura a nuevas competencias, el recurso de la facultad reglamentaria, fortalecimiento de la hacienda municipal, la descentralización de la administración municipal, la coordinación intermunicipal; participación, representación y gobierno indígena, los nuevos espacios para la representatividad política y la participación democrática de los grupos indígenas. Las finanzas municipales se deben fortalecer mediante mecanismos que obliguen a las empresas y sus filiales a establecer su domicilio fiscal en los municipios donde se encuentran instaladas, y se deben fundar empresas paramunicipales, de participación municipal mayoritaria. En el caso de los municipios, la situación es más difícil debido a los factores siguientes: 1) El principal problema del municipio lo constituye el hecho de que no cuenta con suficientes fuentes de ingresos. 2) El porcentaje de ingresos propios (administrados directamente por el municipio), tales como impuestos a la propiedad inmobiliaria, derechos y aprovechamientos, es muy bajo en relación con las participaciones federales. 3) El porcentaje de gastos corrientes en los municipios es muy superior al porcentaje que se dedica a gastos de inversión. Reforma del Estado y Pacto Federal Democrático Los municipios y las entidades federativas han pasado a ser gobernados por partidos diferentes al PRI, aumentando la oposición hasta en 200 por ciento el número de municipios gobernados desde 1994 mientras el PRI disminuyó al 50%. En relación con los estados, se han venido incrementando los gobiernos de oposición hasta llegar a ocho gobernados por el PAN, seis por el PRD y 18 por el PRI en el año 2001, algunos de ellos resultado de alianzas que han constituido coaliciones electorales entre diversos partidos políticos, principalmente entre el PAN, PRD, PT y PVEM.4 El federalismo es un modo de organizar y ejercer el poder en el Estado de derecho, respetando la autonomía y la capacidad de gestión de los gobiernos. Los integrantes de la Federación son entidades que, por su carácter electo, democrático y representativo, demandan que su personalidad jurídica y política, así como su autonomía financiera y fiscal, sea real y no declarativa, que cuentan con un gobierno que realiza varias funciones y actividades, conservando la unidad nacional. El federalismo, en el sentido de descentralización (de poderes), es decir, su sentido gramatical original, se convierte así en un proceso donde las entidades (regiones, municipios, juntas auxiliares y comunidades) interactúan como entes que pueden desenvolverse como gobiernos autónomos de manera local y con personalidad jurídica, por lo que provoca reacomodos en la estructura del poder. La descentralización empieza cuando se rompe el principio de jerarquía y toma cuerpo y espíritu, cuando se empieza a estructurar una colectividad territorial que exige personalidad, autonomía y decisión para sustentarse como un sistema de gobierno. Las entidades pueden y deben participar directamente en la elaboración, conducción y vigilancia, así como en los diversos niveles de decisiones sobre los Planes Nacionales de Desarrollo y en la rectoría económica del Estado. También son directamente responsables, junto y en un mismo nivel de participación que éstos exigen para con el gobierno federal y los municipios, para construir verdaderos centros que coadyuven, a través de políticas públicas efectivas, a promover polos de desarrollo regionales sustentables para ampliar y fortalecer sus mercados. La descentralización administrativa será tan amplia y profunda como lo sea la redistribución del poder que alimenta a la descentralización política, consistente en diversos modos de integrar el poder. La descentralización organiza y estructura la acción de gobierno de acuerdo con las condiciones históricas, sociológicas, políticas, económicas y culturales que las harán posibles. Una visión nueva, que incorpora las reformas de tercera generación, tiene que ver con la participación, en este nuevo reparto del poder, de las minorías, especialmente de los indios; de la incorporación de atribuciones a la sociedad civil, la consulta obligada y el diálogo con los grupos sociales a quienes afectará directamente la legislación como las mujeres, jóvenes, indígenas, y con instrumentos como la iniciativa popular, el referéndum y el plebiscito. Por el federalismo, un país se integra como nación, sociedad civil, gobierno y Estado. Por la descentralización, un país oxigena su unidad política, al dar cabida a la equidad institucional y material, se fortalece la autonomía y la personalidad de otros centros de gobierno y se reconoce la pluralidad y diversidad de la comunidad política. El respeto a la autonomía de las entidades federativas y la revisión de los esquemas de la administración central deben ser instrumentos para conseguir una más justa correlación de fuerzas y una mejor distribución de los beneficios.<C5,5,0,0,0,0> El federalismo democrático implica la reforma del régimen político o, si se quiere, la reforma del poder, que implica: 1) el fortalecimiento real y formal del poder legislativo; 2) el incremento de la representación política en el órgano legislativo; 3) el reconocimiento real de que los gobiernos estatales y municipales sean centros con capacidad de decisión soberana y autonomía; 4) el reconocimiento de que los gobiernos estatales y municipales tengan autonomía fiscal; 5) que la descentralización política sea fruto de la redistribución del poder; 6) que se consolide la institucionalidad de un auténtico sistema de partidos competitivos, nacionales, regionales y locales, que permita la representación plural plena de las minorías por medio de la proporcionalidad y mantenga la representación mayoritaria; 7) por la democratización de la acción gubernamental en relación con la vida ciudadana; 8) por el fortalecimiento de la autonomía del Poder Judicial; 9) por el diseño y ejecución de políticas que fomenten el desarrollo regional, y 10) por modernizar los sistemas de gestión pública para facilitar la cooperación interinstitucional entre los diversos órdenes de gobierno. Por eso, el Nuevo Federalismo es también base para estructurar un sistema de partidos que pueda institucionalizar la competencia política en su faceta regional. La trilogía federalismo, descentralización y democracia es el arquetipo a verter como realidad institucional para que la estructura del poder sea justa y eficaz. Esta realidad nos indica que hasta ahora no está presente una propuesta de Estado y de sistema de relaciones lo suficientemente fuerte como para que logre verdaderamente ser alternativo a los que están vigentes. Nos encontramos en un tránsito donde el centralismo autoritario, definición precisa del presidencialismo, abonado a costa de disminuir las atribuciones de los estados, ha decidido todos los aspectos de la vida económica, política, cultural y social de México. Podemos decir con seguridad que, aunque el proyecto salinista persiste como modelo económico y las líneas de apoyo a las políticas económicas privatizadoras de protección a la banca y a los banqueros, de promoción de la inversión extranjera y de ampliación de la participación del capital privado en los más diversos aspectos de la vida social y económica del país, permanecen intactas y se han profundizado, se ha iniciado un camino para desmontar la participación de las organizaciones sociales, obreras, campesinas, populares y culturales y sustenta su apoyo en otro corporativismo, religioso, de ONGs y de empresarios. Sin embargo, la mirada está puesta en la descentralización; los 18 gobiernos locales priístas exigen a Fox lo que nunca le pidieron a los presidentes priístas y nunca se atreverían a ceder desde la Presidencia: la descentralización del poder, de la administración pública y de los recursos financieros. A un gobierno federal no priísta se le contrapone la fortaleza y la unidad de los débiles gobiernos estatales, quienes sin recursos y sin posibilidades inmediatas de modificar de fondo el sistema federal mexicano, se encuentran presos en una estructura de gobierno muy sólida, totalmente institucional y legal que ellos mismos construyeron con toda minuciosidad a lo largo de setenta años. Golpear el centralismo administrativo y el presidencialismo autoritario es golpear la fuente principal del sistema político mexicano, pero también irremediablemente ello implica debilitar a un gobierno no priísta. Se han dado entonces las condiciones, más pronto que tarde, de un reclamo de los gobernadores a su autonomía y al ejercicio del poder que, por un lado, ellos mismos cedieron como sujeción al sistema autoritario y unipartidista y que, por otro lado, les fueron arrebatados como resultado de decisiones unilaterales del Presidente en turno durante los gobiernos de la Revolución. De la misma forma se expresan los reclamos de los municipios a sus gobernadores y de las juntas auxiliares a sus presidentes municipales. En el caso de los gobiernos estatales panistas, son los de la oposición priísta y perredista quienes demandan mayores recursos y una plena participación en la toma de decisiones. Por el contrario, son las juntas auxiliares, panistas y perredistas, quienes exigen a los presidentes municipales equidad en el reparto de las obras, servicios y presupuesto. El gobernador de Puebla, en su momento, propuso una Ley del Federalismo Hacendario que obligaba a los ayuntamientos panistas, que eran los más importantes de su estado, a entregar recursos a las juntas auxiliares y, de no ser así, lo haría directamente el gobernador. Federalismo y Convención El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal actual presenta grandes deficiencias.5 La distribución de participaciones no ha crecido como lo ha hecho la recaudación; mientras la proporción de la recaudación en relación con el PIB ha aumentado, la de las participaciones se ha mantenido igual. Este sistema es un instrumento desequilibrador del desarrollo. El gobierno central acapara los ingresos para tratar de equilibrar sus finanzas y para implementar programas federales que corresponden a las entidades y a los municipios, con lo cual viola su autonomía. Históricamente, la Federación ha ido concentrando una mayor proporción del ingreso para sí, en perjuicio de las haciendas estatales y municipales. El gobierno federal (excluyendo al Distrito Federal) continúa recaudando aproximadamente 93 por ciento de los ingresos agregados del sector público, producto de los impuestos y tarifas de los usuarios, de los que 20 por ciento se transfieren nuevamente a los 31 estados y a los municipios mediante las participaciones. Si se hicieran realidad los acuerdos firmados en el documento Veinte compromisos por la democracia, suscrito por dirigentes políticos y sociales en 1995, la distribución quedaría 59.38 por ciento para la Federación, 29.82 para los estados y 10.80 para los municipios (apegado a la fórmula 60%-30%-10%). Una solución a fondo y de largo plazo amerita una reforma a nuestro marco constitucional para convertir el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en el Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria, donde los tres ámbitos de gobierno participen en la coordinación no sólo de los ingresos, sino también en los renglones del gasto público y de la deuda. Un criterio que permita que las participaciones sobre el ingreso federal y estatal que perciba el Estado, incluyendo sus incrementos, se destinen a los municipios en un monto superior al 20 por ciento que exige el artículo 6° de la Ley de Coordinación Fiscal federal. El nuevo pacto fiscal deberá avanzar progresivamente en la construcción de un sistema nacional de coordinación hacendaria, que coordine ingresos, egresos, deuda y patrimonio, a través de una nueva ley de coordinación hacendaria. La asignación de los recursos públicos debe efectuarse en función de una redefinición completa de responsabilidades, potestades, facultades, funciones y recursos de cada orden de gobierno orientados a disminuir la dependencia financiera de los gobiernos locales. Debe disponerse de mecanismos de diálogo, coordinación y decisión entre los tres ámbitos gubernamentales. Para concretar esto es indispensable una revisión profunda del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la construcción, en su lugar, de un sistema nacional de coordinación hacendaria. El nuevo esquema debe considerar que: * Estados y municipios recuperen potestades y facultades cedidas a la Federación. * Se establezcan mayores montos de recursos y mejores criterios distributivos para alcanzar un desarrollo equilibrado. * Se logre la participación de los municipios en un órgano autónomo de coordinación. * Se busque un sistema abierto de información confiable y oportuna. * Se coordine la deuda pública y el patrimonio. * Se incorporen mecanismos de participación ciudadana. * Se realice la Convención Nacional Hacendaria. La realización de esta convención debe considerararse como un proceso fundante a escala nacional con un peso legal propio, que contenga: * Una discusión amplia sobre reforma fiscal integral. * Una política económica de Estado, con amplio consenso y viabilidad para el mediano y largo plazos. La autonomía de los pueblos indios Uno de los debates más importantes de los últimos años es el referente a la autonomía de los pueblos indios y a la reforma democrática del Estado que necesariamente trae consigo. Lo que se puso en debate es que se legisló clara y concientemente en contra de las organizaciones indígenas, de una importante movilización de la sociedad civil mexicana, de una opinión internacional adversa y desechando el estado de guerra declarado por el EZLN. Lo aprobado por el Senado y que fue principalmente elaborado por los senadores Bartlett y Fernández de Cevallos fue una defensa del Estado Nacional Mexicano, capitalista, clasista. Lo que propusieron es continuar con esta política integracionista, que implica, necesariamente, desconocer los derechos indígenas, no consultar a las comunidades y municipios con población mayoritaria india para la aplicación de planes y programas de desarrollo en sus territorios y continuar con la política asistencial que sólo mediatiza las protestas y que bien sirve para la manipulación y el corporativismo electoral. Su propuesta es defender la estructura actual del Estado Nacional Mexicano. En eso coinciden. No están dispuestos a que, además de los municipios y entidades federativas, existan comunidades y regiones indígenas autónomas. Coinciden —y al parecer promueven— una estrategia nacional de desarrollo y defensa del Estado Nacional Neoliberal, que impulsa el desarrollo económico con el mercado como regulador y la libertad individual como doctrina. La reforma constitucional negó la posibilidad de construir una política nacional de Estado en torno a los indígenas mexicanos, al disgregarla en 33 políticas estatales, incluyendo el Distrito Federal; ratificó la separación de los distintos pueblos indios existentes limitándolos al territorio y a la jurisdicción estatal y municipal; dividió a los miembros de un solo pueblo indio en tantas partes como entidades federativas se encuentren. Los pueblos indios, en estos 500 años de conquista, se han opuesto a su desintegración con las armas en la mano y en revueltas y declaraciones de guerra. Por ello no están alejados de la verdad aquellos que afirman que la reforma constitucional aprobada el pasado abril de 2001 fue una verdadera declaración de guerra en contra de los pueblos indios mexicanos. Los pueblos y comunidades indígenas sólo pueden nombrar representantes ante los ayuntamientos, con la capacidad de trámite inferior a las asociaciones civiles y a los presidentes de las juntas auxiliares. Consecuente con esta posición, pero más obvia y entusiasta, es la política del presidente Vicente Fox en materia indígena, pues pretende hacer llegar la modernidad capitalista y neoliberal a las comunidades indígenas por medio de actividades económicas y productivas rentables.
* Asesor de la Coordinación para la Reforma del Estado del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados. 1 Es interesante la versión de que Juárez gobernó de 1861 a 1872 y, haciendo uso de sus facultades extraordinarias y excediendo los límites del artículo 29, legisló en épocas pacíficas de 1871. Después, a siete días de haber entrado en vigor la Constitución de 1917, Ca-rranza pidió facultades extraordinarias para legislar en materia de hacienda. Jorge Carpizo. La Constitución mexicana de 1917, Editorial Porrúa. 2 Sociedad Mexicana de Geografía y Estadística. Memoria del Symposium Nacional de Historia sobre la Constitución de Apatzingán. México, 1965. 3 Para Carpizo, "el sistema federal fue una necesidad, y sirvió —realmente— para unir lo que estaba desunido". Hace la distinción entre el Estado federado y el confederado, como Estado con el pueblo como fuente de su soberanía y la asociación de Estados (Jorge Carpizo, Idem). 4 De 1994 a 2000, el PAN pasó de gobernar 101 municipios a 312; el PRI, de 2,128 a 1,377 y el PRD de 84 a 247. 5 Las tres únicas convenciones fiscales nacionales se celebraron en la primera mitad del siglo XX, en los años de 1925, 1933 y 1947.
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