EL PRESUPUESTO DE 2003 FRENARÁ EL CRECIMIENTO

Joaquín Tórrez Osorno*

En este tercer ejercicio de discusión sobre el paquete económico enviado por el Poder Ejecutivo, para el Partido de la Revolución Democrática resulta evidente que ha sido infructuosa la disposición del Legislativo para llegar a acuerdos y consensos en materia de distribución de los ingresos.

En efecto, si sumamos el monto de reasignaciones aprobadas en los dos presupuestos previos, tenemos una cifra de 110 mil millones de pesos que se destinaron principalmente a diversos rubros de gasto social, en tanto que los subejercicios y recortes se aproximan a los 120 mil millones. Esta realidad refleja la falta de voluntad del gabinete económico, en particular de la Secretaría de Hacienda, para avanzar en la solución de los rezagos más apremiantes que sufre el país. En cambio, para el gobierno federal, la disciplina fiscal es una meta y no un medio para lograr una mejor asignación de recursos a metas prioritarias.

Existen carencias que, de acuerdo con la propia Secretaría de Hacienda, representan en conjunto el equivalente a 3.5 puntos del PIB, sobre todo en el campo, educación, salud, infraestructura carretera y seguridad social. La Cámara de Diputados ha abonado para que esta cifra se reduzca; sin embargo, en el ejercicio de los recursos, los consensos legislativos de han convertido en victorias pírricas y efímeras.

Tanto el Ejecutivo como los partidos mayoritarios, que representan el 83 por ciento de esta Cámara (PAN y PRI), se han negado a combatir frontalmente los paraísos fiscales que prevalecen en nuestro país, así como la evasión y elusión fiscales, lo que impide que México cuente con fuentes de ingresos permanentes y crecientes. Así, la discusión sobre presupuestos se basa en cantidades nimias y volátiles, poniendo en evidencia que la alternancia en el poder no ha sido suficiente para modificar sustancialmente la política económica nacional.

Para el año 2003, la reasignación real de recursos es de poco más de 24 mil millones de pesos (1.6% del total del presupuesto) si tomamos en cuenta que hubo reducciones en diversas áreas antes de considerar las ampliaciones, por lo que el presupuesto de egresos sigue siendo restrictivo y no contribuye a impulsar el desarrollo económico de nuestro país.

Se trata de un avance nulo si consideramos que más del 95 por ciento del presupuesto original del Ejecutivo no se modificó, quedando inamovibles los compromisos derivados de las deudas con los bancos extranjeros que operan en México y los organismos financieros internacionales.

Por otra parte, gracias a las iniciativas del PRD, el decreto presupuestal sufrió modificaciones cualitativas para reducir el margen de discrecionalidad con el que las autoridades venían actuando para la asignación de recursos. Por ejemplo, se ampliaron las causales para fincar responsabilidades a los funcionarios públicos que incumplan con el decreto, se redujo el margen de maniobra para que la Secretaría de Hacienda promueva modificaciones al decreto en caso de reducción de los ingresos presupuestados, pasando de 10 a 5 por ciento del gasto programable total. Asimismo, los recursos excedentes derivados por la venta de petróleo tendrán un fin más específico, destinándose el 50 por ciento de los mismos a las entidades federativas (véase cuadro 1).

Comparativo entre la propuesta del Ejecutivo, las ampliaciones y los requerimientos reales planteados por el PRD en algunos temas prioritarios

(millones de pesos)

Ingresos

Se realizaron un total de 151 modificaciones a la miscelánea fiscal propuesta por el gobierno foxista, entre las que destacan:

En la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la iniciativa del Ejecutivo, el Congreso aprobó la propuesta en relación al acreditamiento del impuesto sobre los dividendos y especificó el cálculo del impuesto de los dividendos o utilidades distribuidos tratándose de personas morales que se dediquen a actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras o silvícolas. Asimismo, autorizó la aplicación directa de las pérdidas fiscales de ejercicios anteriores a los pagos provisionales, y aprobó la mecánica de determinación del crédito al salario, tanto mensual como anual.

Junto a ello, se autorizó que los pequeños contribuyentes y los del régimen intermedio de las actividades empresariales efectúen pagos provisionales mensuales en las entidades federativas donde obtengan el ingreso, conforme a la tabla adicionada para efectos de determinar el impuesto a su cargo. De igual manera, se avaló la propuesta del Ejecutivo de aplicar una tasa del 5 por ciento a la utilidad fiscal o ganancia derivada de la enajenación de inmuebles.

Por otra parte, el Legislativo rechazó la propuesta del Ejecutivo para que las erogaciones realizadas con motivo del consumo de combustible para vehículos automotores se efectuaran mediante cheque nominativo, tarjeta de crédito o monedero electrónico. También se aprobó aumentar de 200 a 300 mil pesos el monto de la deducibilidad de inversión en automóviles.

Además de las resoluciones sobre la propuesta del Ejecutivo, destacan las adiciones realizadas por el Congreso en apoyo a los autores, al aumentar el monto de ingresos exentos de ISR que se obtengan por derechos de autor de 2 a 20 salarios mínimos elevados al año. Asimismo, el Legislativo agregó que los contribuyentes que presten servicios profesionales y cuyos ingresos no excedan 840 mil pesos, podrán deducir las erogaciones por adquisición de activos fijos, gastos o cargos diferidos, excepto automóviles, terrenos y construcciones.

Por lo que respecta al Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, el Poder Legislativo, considerando las mejoras ambientales y ecológicas que se derivarían por usar gas licuado de petróleo y gas natural en la combustión automotriz, dispuso aplicar el gravamen, pero a una tasa de 20 por ciento, al gas licuado y de 5 por ciento al gas natural; además, adicionó en artículos transitorios que estas tasas deberían incrementarse cada año en el mismo porcentaje hasta llegar a un nivel del 60 y 15 por ciento, respectivamente, en el 2005.

El Congreso rechazó la propuesta del Ejecutivo de gravar el agua embotellada. Asimismo, amplió el monto exento de gravamen para tarjetas de prepago hasta un importe de 300 pesos, y mantuvo el impuesto en los demás servicios de telecomunicaciones gravados actualmente, con excepción de los servicios de radiolocalización.

Con relación al Impuesto al Valor Agregado, las propuestas del Ejecutivo buscaron otorgar a las entidades federativas la potestad para establecer impuestos propios, gravando los ingresos que obtienen las personas físicas sujetas al régimen de pequeños contribuyentes, al régimen intermedio de las actividades empresariales y a la ganancia sobre la enajenación de bienes inmuebles que obtienen las personas físicas; estas propuestas fueron aprobadas por el Congreso, pero se incorporaron en la Ley del ISR.

El PRD propuso que estas potestades se dirimieran a través de una Convención Nacional Fiscal, misma que, de acuerdo con el dictamen de la Comisión de Fortalecimiento del Federalismo, se debe realizar antes de que concluya el mes de marzo de 2003.

En materia de Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, el Ejecutivo propuso establecer la definición de vehículo importado, de la responsabilidad solidaria de las autoridades, de la mecánica para calcular el impuesto sobre vehículos nuevos y de la determinación del impuesto a los taxis, entre otras.

El Congreso de la Unión básicamente consideró acertadas dichas propuestas y aprobó la definición de vehículo importado en forma definitiva. También dispuso la responsabilidad solidaria de las autoridades que no se cercioren de la existencia de adeudos de este impuesto; aplicó una tarifa progresiva, cumpliendo con el principio de proporcionalidad y equidad; y estableció el gravamen a los automóviles de servicio particular que pasen a ser de servicio público como taxis.

En cuanto a la Ley de Coordinación Fiscal, la iniciativa del Ejecutivo estableció que las entidades federativas celebrarían convenios de colaboración administrativa para la administración directa de los ingresos que les corresponderían en caso de aprobarse las adiciones a la Ley del Impuesto al Valor Agregado. Asimismo, propuso realizar los ajustes necesarios para que el ingreso se recaudara directamente en sus Haciendas Públicas. El Congreso resolvió discutir este tema en el próximo periodo ordinario de sesiones.

Con relación a la Ley de Ingresos, se modificaron los montos de recaudación de algunos rubros de la iniciativa del Ejecutivo y, además, se adicionaron diversas disposiciones que buscan apoyar el desarrollo de actividades económicas, distribuir la carga fiscal, así como brindar mayor certidumbre jurídica y transparencia en el suministro de información.

Con base en el escenario macroeconómico propuesto por el Ejecutivo, la iniciativa de Ley de Ingresos estableció una estimación de recursos del sector público, incluyendo financiamientos, por 1 billón 500 mil 180.4 millones de pesos, cantidad inferior en 1.1 por ciento real frente a lo programado en la Ley de Ingresos 2002. Al excluir los financiamientos, los ingresos presupuestarios estimados para el ejercicio 2003 sumarían 1 billón 448 mil 891.6 millones de pesos.

No obstante, como resultado del trabajo legislativo, la estimación de ingresos se elevó en 24 mil 665.3 millones de pesos, con lo que los ingresos totales ascendieron a 1 billón 524 mil 845.7 millones y, excluyendo los financiamientos, a 1 billón 473 mil 556.9 millones; este monto representa un crecimiento del 7.4 por ciento en términos reales respecto del cierre esperado para 2002 y equivale al 22.4 por ciento del PIB.

El aumento de los ingresos está asociado, fundamentalmente, a la elevación del supuesto de precio de petróleo de 17 a 18.35 dólares por barril, lo que generaría cerca de 13 mil millones de pesos, así como a los ingresos adicionales por 8 mil millones que se captarán por aprovechamientos por la venta y desincorporación de bienes muebles e inmuebles ociosos en la administración pública federal.

En la propuesta de ingresos del gobierno federal prevaleció una visión puramente recaudatoria, sin proponer modificaciones sustanciales a la estructura tributaria de nuestro país. La síntesis de la reforma fiscal propuesta por el Ejecutivo se reduce a mayores impuestos al consumo. Tan es así que, habiendo aprobado el 97 por ciento de las iniciativas contenidas en la Nueva Hacienda Pública Distributiva, la captación tributaria no ha sufrido modificación alguna con relación al producto interno bruto, para situarse en 10.75 por ciento. El resultado es producto de aplicar las mismas medidas fiscales.

No está clara la razón por la que cayeron los ingresos presupuestarios en 2002, cuando las estimaciones las hizo la propia Secretaría de Hacienda. No se explica por qué la caída de los ingresos es mayor a la caída de la economía de acuerdo a lo proyectado. Tampoco se sabe dónde quedaron los recursos derivados de la eficiencia recaudatoria que prometió el gobierno por concepto de combate a la evasión y a la elusión fiscales, por la declaración de ingresos acumulados, por exportación petrolera. Ni queda claro dónde están los 70 mil millones de pesos producto de la reforma fiscal aprobada por el Congreso de la Unión.

En la proyección de ingresos tampoco se reflejaron las mejoras en el funcionamiento del Servicio de Administración Tributaria, cuya ley fue modificada recientemente por este Congreso, ni el aumento en los ingresos fruto de un crecimiento económico del 3 por ciento.

¿Qué caso tiene privilegiar a un sistema bancario que no cumple con su función de financiar el desarrollo, recibe recursos millonarios del erario público, impide que se le audite, pertenece en su mayoría a capitalistas extranjeros y difiere el pago de sus impuestos so pretexto de descapitalizarse? Los impuestos diferidos constituyen un mecanismo de financiamiento por el cual los bancos contabilizan, en la partida de activos de su balance, las cantidades a pagar al fisco en función de utilidades que se generarán en un futuro, es decir, una especie de subvención fiscal.

Las reglas de capitalización de las instituciones de crédito establecen que los impuestos diferidos no deben representar más del 20% de su capital contable. De acuerdo con el último informe de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, los impuestos diferidos ascienden a 46 mil 201.6 millones de pesos, en tanto que el capital contable era de 166 mil 048.1 millones, por lo que los impuestos representan el 27.8% por ciento de su capital. De acuerdo a la disposición, los bancos deben pagar 12 mil 992 millones para cumplir con el compromiso del 20%.

Por otra parte, la banca comercial del país, dominada por el capital español, representa más del 90% del negocio financiero, pero es todavía muy poco eficiente y compite con Haití en el promedio de créditos al sector privado como porcentaje del Producto Interno Bruto.

Los banqueros sobrevivientes, que durante los años negros de la corrupción albergaron entre sus filas a atracadores disfrazados de profesionales, hoy se encuentran disminuidos y están dispuestos a deshacerse de las instituciones mexicanas que todavía subsisten para que la banca en nuestro país sea completamente extranjera.

Los préstamos, de todas maneras, siguen siendo un bien escaso por la correlación riesgo-país —que no ha disminuido—, los elevados tipos de interés y las cautelas aplicadas por los prestamistas y los prestatarios para no entrar en morosidad o poder recuperar las garantías. Cerca del 70% de las pequeñas y medianas empresas no puede acceder al crédito. Los préstamos personales son casi inasequibles, con tasas de interés acercándose al 20%, por lo que el ahorro de años es, para millones, la única vía para comprar una casa, un automóvil o abrir un negocio. Ello, no obstante que la banca intervenida después de la crisis financiera de 1995 ha recibido recursos, vía IPAB, por casi 226 mil millones de pesos a costa del Presupuesto de Egresos de la Federación, es decir, de los contribuyentes mexicanos.

Asimismo, el impacto económico de la crisis originada por banqueros deshonestos o incapaces asciende hoy a 876 mil millones de pesos. Actualmente uno de cada cuatro pesos percibidos por la banca comercial provino de su función intermediadora, es decir, de su función principal; otro peso lo obtuvo a través de las comisiones y tarifas que cobra por sus servicios a los usuarios de ellos, y los dos pesos restantes de su ingreso total procedieron de los recursos presupuestarios.

El ingreso total percibido por los bancos en el tercer trimestre del 2002 ascendió a 71 mil 076.8 millones de pesos, de los cuales 23.1 por ciento correspondió a los ‘’resultados por intermediación’’; otro 25.1 por ciento fue producto del cobro de comisiones y tarifas, y el 48 por ciento restante fue clasificado como ‘’ingresos no financieros’’, es decir, por el pago de los bonos del Fobaproa-IPAB.

Sin embargo, no existió disposición por parte del PRI y del PAN para que, a través de la Ley del ISR, los bancos paguen sus adeudos tributarios. A su vez, el Ejecutivo no sólo cobra mal e impide contar con mayores ingresos, sino que los recursos escasos los distribuye de manera deficiente.

Egresos

Con relación al proyecto de egresos, la publicitada austeridad que manejaba el Ejecutivo se reflejó en áreas prioritarias de atención urgente, como el campo, la educación, el combate a la pobreza y la seguridad social.

Siendo una herramienta fundamental para promover el crecimiento económico, en la propuesta oficial el presupuesto de egresos se convierte en un freno al desarrollo productivo y a la generación de oportunidades de empleo.

El presupuesto que se destinó al campo no sólo es inferior en términos reales al que aprobó el Congreso para el presente ejercicio, sino que nominalmente es menor en cerca de 2 mil millones de pesos.

Las asimetrías que definen nuestra relación comercial con Estados Unidos y Canadá en materia agropecuaria, se ampliarán aún más a partir del 1° de enero de 2003, cuando entre en vigor la disposición del Tratado de Libre Comercio que elimina aranceles en granos básicos y productos pecuarios. Aunado a lo anterior, los apoyos gubernamentales que reciben los productores de los otros dos países, especialmente los estadounidenses, eliminarán por completo nuestro magro margen de competencia.

La meta de alcanzar el 8 por ciento del PIB en educación cada vez parece más lejana y el proyecto del Ejecutivo poco abonó para su consecución. A este ritmo, el objetivo se lograría hasta el año 2020, cuando las necesidades de equipamiento, construcción de infraestructura y mejoramiento de condiciones salariales sean tales que el 8 por ciento sea insuficiente.

En el proyecto no se presupuestaron los recursos necesarios para incrementar las pensiones de invalidez por enfermedad general de los derechohabientes del IMSS, al igual que ocurrió con los pensionados por vejez, cesantía y viudez en el presupuesto 2002.

Asimismo, el gasto destinado a la Secretaría de Salud fue menor en términos reales y nominales al que se aprobó para el año 2002; ello implica que se pretende atender con menores recursos a más personas a través del llamado Seguro Popular, en detrimento de la calidad y "calidez" tan pregonadas por el titular de esta dependencia. Insistimos en la necesidad de elevar el gasto en salud para, por lo menos, situarnos en el mismo nivel de hace 10 años como proporción del PIB.

En materia de apoyos a la micro, pequeña y mediana industria, el presupuesto asignó menores recursos, de tal suerte que el presupuesto destinado a la Secretaría de Economía cae 21 por ciento en términos reales, justo cuando esta soberanía aprobó una ley para el desarrollo y competitividad de estas empresas. Con una banca que restringe el crédito, la función del Estado es básica para fomentar el crecimiento económico de la industria. Es necesario insistir en el fortalecimiento del mercado interno y dejar de depender de los vaivenes del exterior, que nos dejan en situación vulnerable.

El gasto destinado al combate a la pobreza es menor 0.4 por ciento en términos reales al de 2002 y lo realmente preocupante es la caída de 25 por ciento en el programa de generación de opciones; es decir, en la vertiente cuyo destino es la generación de empleos permanentes, el Ejecutivo decide otorgar un monto menor, contradiciendo el discurso diario de fomentar el empleo y crear puestos de trabajo bien remunerados.

Y por otro lado, la actual administración incrementó su gasto corriente en una proporción mayor a la de los años previos. No existe justificación alguna para destinar más recursos al gasto que es susceptible de disminución, en detrimento de las prioridades nacionales.

Para 2003, el Presupuesto de Egresos de la Federación asciende a 1 billón 524 mil 845.7 millones de pesos, monto superior al presentado por el Ejecutivo federal por 1 billón 500 mil 180.4 millones.

El Gasto Programable Devengado (GPD) importa 1 billón 106 mil 249.2 millones y el gasto no programable 418 mil 596.5 millones. De esa manera, el GPD crecerá 3.9 por ciento real con respecto al cierre del 2002, mientras que el gasto no programable el 2.5 por ciento real; dentro de este último, los intereses y comisiones de la deuda pública aumentarán 8.1 por ciento y, a su vez, los recursos para los programas de apoyo financiero disminuirán 33.7 por ciento; por su parte, las participaciones a estados y municipios crecerán 9.4 por ciento real, en tanto que los adeudos de ejercicios fiscales anteriores se reducirán 43.4 por ciento.

En las adecuaciones al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, la Cámara consideró aumentos por 49 mil 711.2 millones de pesos y disminuciones por 25 mil 045.9 millones a la mayoría de los diversos órganos del Sector Público Presupuestario (ver cuadro 2).

Sin embargo, estas ampliaciones no contribuyen a reducir los rezagos que existen en materias tan sensibles como la educación, salud, campo y seguridad social. Además, el Congreso debe vigilar con mucha atención el ejercicio del gasto y exigir al Ejecutivo que no se repita, como en años anteriores, la práctica de modificar el gasto de manera arbitraria y discrecional.

* Secretario técnico de la Coordinación de Política Económica del Grupo Parlamentario del PRD en la Cámara de Diputados.