REFLEXIONES SOBRE EL PRESUPUESTO DE 2003

Jorge A. Calderón Salazar*

La nueva política fiscal es parte fundamental de la discusión sobre la reforma democrática del Estado. Un manejo adecuado de la política económica debe permitir el crecimiento sostenido del PIB y la redistribución de la riqueza nacional como eje estratégico del combate a la pobreza, fortalecimiento del federalismo y la democracia, instrumentar una adecuada fiscalización de los recursos públicos, avanzar hasta las últimas consecuencias en el combate a la corrupción y eliminar el uso discrecional de los recursos públicos. En consecuencia, la política económica y la política fiscal no deben limitarse a la simple recaudación de impuestos; debe ser ante todo promotora del desarrollo económico y social.

La caída de los ingresos públicos quedó de manifiesto a raíz de la agudización de la crisis económica de 1995 y el desplome de los precios internacionales del petróleo en 1998. Actualmente, el bajo nivel de ingresos públicos —apenas un 11% del PIB como ingresos directamente derivados de la recaudación fiscal— y en términos globales sólo el 22% del PIB, pone en grave riesgo el cumplimiento de las funciones sustantivas del Estado nacional y obliga, como tarea impostergable, a una reestructuración del conjunto de la política de ingreso-gasto, coordinación fiscal, deuda pública y supervisión de gasto público.

Los gobiernos de las últimas dos décadas redujeron la participación del Estado en el producto nacional.

Muchas naciones de Europa y la mayoría de los países de la OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) tienen un rango de participación de ingreso y gasto público que oscila ente el 35 y el 42% del PIB; el que México incremente su gasto federal al 35% del PIB exige el combate a la evasión fiscal, ampliar la base de contribuyentes, una profunda reforma fiscal, el combate a la corrupción, medidas de sobriedad republicana y el incremento de la eficiencia. Además, es inaceptable que el sector más dinámico de la economía mexicana, impulsado durante más de 20 años por gobiernos neoliberales, las industrias y corporaciones altamente exportadoras, prácticamente no esté contribuyendo a las finanzas públicas de México. No podemos continuar con un régimen impositivo donde empresas con una plataforma exportadora con más de 180 mil millones de dólares tienen una mínima aportación fiscal.

La inequidad es, hoy como ayer, rasgo por excelencia de nuestra estructura tributaria. El impuesto sobre la renta capta, si lo comparamos con la porción de ingresos de cada segmento, una parte mayor del trabajo que del capital. Además, en el caso de los salarios tiene tasas muy elevadas para los ingresos bajos y medios, y diversas formas de exención y evasión de los sectores de altos ingresos. La utilidad de las empresas tiene una tasa desproporcionadamente alta para los pequeños y medianos empresarios. Hay tratamientos especiales bajo el régimen de consolidación diseñados para premiar a los más fuertes. Las operaciones financieras prácticamente no están gravadas, situación que existe en materia de utilidades derivadas de compra-venta de acciones. Y los ingresos indirectos, los impuestos derivados del consumo —por naturaleza regresivos— tienen un peso extremadamente alto en comparación con otros países de desarrollo similar al nuestro.

Se toleran muy elevados niveles de evasión, no sólo por la vía de actos ilegales, sino que la ley tiene numerosas lagunas deliberadamente incorporadas a lo largo de dos décadas de gobiernos neoliberales para disminuir la participación del Estado en la economía.

Los altos índices de incumplimiento de obligaciones fiscales obedecen no solamente a incapacidad gubernamental o la reducción del peso del Estado. En muchos casos, hay una silenciosa resistencia social ante una política de gasto público que el pueblo mexicano considera injusta y ante prácticas de corrupción. Prueba de ello es lo sucedido en 1995, cuando el IVA, injustamente y en un acto arbitrario, fue elevado del 10 al 15% con el voto favorable de los legisladores del PRI y el PAN. El pueblo mexicano reaccionó ante esta medida arbitraria a través de una resistencia silenciosa y se redujo la recaudación del IVA. Esto fue resultado de la incapacidad recaudatoria de la administración pública y de la resistencia social.

Ejes de la reforma fiscal

La política fiscal es un instrumento poderoso para orientar la economía de un país. En la actualidad estas políticas, en nuestro país, manejan un esquema de prioridades ajenas a las necesidades del desarrollo nacional y a la pronta atención de los problemas sociales del mismo.

El "sistema" tributario mexicano adolece de serios problemas, precisamente por su falta de planeación estratégica y preocupación por la sociedad en general, por lo que carece del sentido promotor del desarrollo nacional que caracteriza a las estructuras fiscales en los países con los cuales competimos comercialmente. En su función recaudadora, es público y notorio que es ineficaz y excesivamente dependiente de los ingresos petroleros, lo que ha producido que toda su función fiscalizadora la concentre en muy pocos contribuyentes. Dicho sistema tampoco cumple con la función redistributiva a que está obligado, pues es altamente regresivo, por basar su recaudación mayoritariamente en los impuestos indirectos e insuficientemente en los impuestos distributivos como el Impuesto Sobre la Renta (ISR), así como en la inadecuada e inequitativa falta de progresividad de las tarifas de los servicios públicos.

Su función promotora del desarrollo nacional es incierta, dadas las excesivas facultades discrecionales del Ejecutivo y los funcionarios hacendarios, desconociendo la indispensable seguridad jurídica que requiere y debe tener cualquier sistema legal. Como conclusión, México tiene un sistema tributario que desalienta a la inversión productiva por su extrema complejidad, discrecionalidad y falta de una verdadera preocupación por los intereses de la población en general.

La reforma fiscal integral y el ejercicio del gasto deberán enfocarse hacia los siguientes objetivos: apoyar el desarrollo de la infraestructura productiva, redistribuir la riqueza nacional como el eje estratégico de la lucha contra la pobreza; fortalecer el federalismo y la democracia, fiscalización de los recursos públicos; combate a la corrupción y al uso discrecional de los recursos. La política fiscal no debe limitarse a la recaudación de impuestos; debe ser ante todo promotora del desarrollo económico y social.

La crisis de las finanzas públicas se expresa tanto del lado del ingreso como del gasto y la deuda pública.

La caída, y luego el estancamiento de los recursos fiscales, han sido el reflejo del bajo crecimiento económico del país; pero también han sido efecto de la apertura comercial, que se acompañó de indebidos privilegios y exenciones fiscales a maquiladoras y empresas altamente exportadoras, sector financiero y grandes corporaciones, injustos convenios para evitar la doble tributación y al crecimiento de la evasión fiscal y la economía informal. Aunado a una pésima administración fiscal, los ingresos tributarios no crecen y son extremadamente injustos e inequitativos.

Los ingresos públicos reflejan un estado tan crítico, que ponen en grave riesgo el cumplimiento de las funciones básicas del Estado y obligan a una reestructuración integral e impostergable del sistema tributario mexicano.

La inequidad es el rasgo por excelencia de nuestra estructura tributaria. El ISR capta, si lo comparamos con la porción del ingreso que cada parte se lleva, un segmento mayor de ingresos del trabajo que del capital. Además, en el caso de los salarios, tiene tasas muy elevadas para los ingresos bajos y medios (entre 5 y 10 salarios mínimos). Las utilidades de las empresas igualmente tienen una tasa desproporcionadamente alta para los pequeños y medianos empresarios y muy baja para los grandes holdings. Además hay tratamientos especiales, como el régimen de consolidación, especialmente diseñado para premiar a los más fuertes. Las operaciones financieras prácticamente no están gravadas. Los ingresos indirectos, por naturaleza más regresivos que los directos, tienen un peso demasiado alto en la recaudación en comparación a otros países de desarrollo similar al nuestro.

Si del lado de los ingresos encontramos baja recaudación, dependen-cia de los ingresos petroleros, inequidad, centralismo y evasión, del lado de los egresos las cosas no son mejores. En primer lugar, existe una caída de la inversión pública muy notable. La infraestructura productiva ha sufrido un grave rezago, con el consecuente impacto en el desarrollo económico. Lo mismo ha sucedido con el gasto social. Ambos fenómenos están vinculados a uno de los ejes de las políticas neoliberales: en aras de la libertad de mercado, se redujo deliberadamente la promoción económica y la gestión social a cargo del Estado. En cambio, se promovió la apertura económica, la desregulación y el draconiano equilibrio de las finanzas públicas. La integración económica al mercado mundial y la función pública canceló los objetivos de bienestar, empleo, redistribución del ingreso y rectoría económica del Estado.

Se requiere considerar los cuatro aspectos sustanciales de la crisis de las finanzas públicas: ingresos, gasto, deuda y fiscalización. No sólo para superar, gradualmente, dicha crisis, sino también para sentar las bases de la transición hacia un Estado democrático y un desarrollo justo, incluyente y productivo. La discusión no puede reducirse a más o menos impuesto al valor agregado, o más o menos productos con tasa cero. Se trata de un debate sobre el rumbo de la transición; de construir una política de desarrollo diseñada y aplicada por un Estado democrático bajo la vigilancia y participación de una sociedad democrática.

Resolver la crisis de las finanzas públicas es parte de la reforma del Estado. Un Estado democrático supone rendición de cuentas y, por lo tanto, una fiscalización oportuna y transparente del ingreso, gasto y deuda pública. Supone también la búsqueda de consensos entre los distintos actores sociales y esferas de gobierno en la búsqueda de un pacto social democrático en la que todos aporten algo, pero también los beneficios se repartan equitativamente favoreciendo a los que menos tienen.

Es indispensable aumentar los ingresos públicos para enfrentar el grave rezago social y la pobreza de la mayoría de los mexicanos, así como reactivar a la micro, pequeña y mediana empresa y al sector social de la economía e impulsar un programa integral de desarrollo rural.

Una reforma de esta magnitud requiere métodos democráticos para lograr un consenso que la haga viable y la inclusión de organismos sociales y políticos, sindicales, civiles y empresariales y gobiernos municipales y estatales. Debe ser una tarea multianual y no sólo coyuntural.

El combate a la pobreza y la lucha contra la desigualdad no debe basarse en medidas clientelares, compensatorias o limosnas a sectores en pobreza extrema, sino que la tarea central es el fomento del ingreso y el empleo, el incremento de la remuneración a los trabajadores y el fortalecimiento a la mediana y la pequeña empresa.

Se requiere una nueva estrategia de desarrollo nacional y una política social que ponga el acento en educación, salud, vivienda, satisfactores que de manera igualitaria y no mercantilizada permitan la elevación sostenida de los niveles de vida.

Transitoriamente, por el grado de atraso que sufren muchos compatriotas, tendrán que aplicarse medidas emergentes e inmediatas de apoyo a los sectores populares. Pero el elemento clave para apoyar a familias en pobreza extrema, cuyo número ha crecido por las políticas neoliberales, es el fomento de la planta productiva y la construcción de la infraestructura social. El gasto público debe estar orientado a la obtención de una tasa de crecimiento sólida, estable y a la satisfacción de las necesidades sociales.

Otro asunto relevante que es motivo de preocupación, es la excesiva complejidad de las leyes y ordenamientos fiscales. Fueron hechos sin planeación y carecen de una perspectiva de mediano o largo plazo. En el actual gobierno, las decisiones fiscales se han tomado dependiendo de los problemas del momento y de los grupos de interés.

El presidencialismo, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, imprime a los ordenamientos fiscales una extrema discrecionalidad. Todo ello causa confusión, inseguridad e ineficiencia entre las empresas y las personas físicas, alentando la evasión fiscal. Otro rasgo característico del sistema tributario ha sido el centralismo extremo, producto genuino de la antidemocracia y el verticalismo. La Federación administra una porción extremadamente alta de las finanzas públicas; es el Ejecutivo federal quien da y castiga indebida e ilegalmente a los gobiernos estatales y mantiene en un subdesarrollo político y administrativo a los estados y municipios. Muestra de ello es la afectación de funciones sustantivas de la cual han dado testimonio los titulares del Ejecutivo de diferentes entidades y el subejercicio de transferencias que por ley debe realizar el Ejecutivo federal con base en la Ley de Coordinación Fiscal. Es inaceptable, y lo hemos sostenido de manera consensada diferentes sectores sociales, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se arrogue la facultad de decidir por sí misma el flujo de efectivo; también lo es pretender que los titulares del Ejecutivo estatal se conviertan en peticionarios de aquello que por derecho y por ley les corresponde.

El municipio es la mejor representación de lo que es la práctica de la democracia. El ciudadano debe saber que, si no hay pago de impuestos, no hay servicios para la comunidad en general. Pero también debe saber que tiene todo el derecho de pedir cuentas a sus mandatarios, sean federales, estatales o municipales, en cuanto a la correcta y eficiente administración de los recursos públicos.

Gasto

Si del lado de los ingresos encontramos baja recaudación, dependencia de los ingresos petroleros, inequidad, centralismo y evasión, del lado de los egresos la situación no es mejor. La infraestructura productiva ha sufrido un grave rezago, con el consecuente impacto en el desarrollo económico; lo mismo ha sucedido con el gasto social. Ambos factores están vinculados a uno de los ejes de las políticas neoliberales: en aras de la libertad de mercado se redujo deliberadamente la promoción económica, sobrevino la desregulación y se impuso un equilibrio de las finanzas públicas. La integración al mercado mundial en términos subordinados y la forma en que se instrumentó la política económica en las dos últimas décadas, cancelaron objetivos elementales de bienestar, empleo, distribución del ingreso y rectoría económica del Estado.

En momentos de desaceleración económica como el que vive nuestro país, es obligación del Poder Ejecutivo Federal instrumentar medidas de fomento productivo, evitando la ausencia de un adecuado dinamismo del mercado interno y externo con una política de inversión y de obra pública que permita desaparecer el fenómeno de desaceleración económica. Nuestro diagnóstico está en relación directa entre el subejercicio del gasto público y la desaceleración adicional que proviene de la disminución de la demanda de Estados Unidos.

En consecuencia, es pertinente —como lo hemos hecho en varias situaciones recientes— insistir en que el gobierno debe aplicar el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados; es su obligación. Debe instrumentar las transferencias que la Ley de Coordinación Fiscal mandata a los estados y municipios, y debe abandonar la nociva práctica de reducir los flujos de inversión en los diferentes ámbitos del ejercicio del gasto público.

Ante una situación como la existente, se requiere considerar la visión integrada de las finanzas públicas, una política de ingreso que consolide altos y sostenidos niveles de recaudación sobre normas justas y equitativas, reestructurando el ISR y estableciendo normas equitativas para el IVA. En particular, ante la insistencia del Ejecutivo federal, reiteramos que es perfectamente viable mantener exentos de pago de IVA los alimentos y medicinas.

Por otra parte, combatiendo la evasión fiscal y simultáneamente reestructurando el ISR y otras disposiciones fiscales, se puede elevar de manera importante la recaudación. Estimamos también relevante la reestructuración del gasto para darle una orientación federalista y productiva; tener una adecuada política de deuda pública que evite las elevadas transferencias de recursos por la vía del pago de intereses, las cuales afectan programas sustantivos del desarrollo nacional, y contar con mecanismos adecuados de fiscalización.

Federalismo

La reforma fiscal estructural requiere leyes e instituciones sólidas en materia de fiscalización de gasto público en los tres niveles: federal, entidades federativas y municipal; basta de discursos o declaraciones espectaculares, como ahora han puesto de moda Barrio y otros funcionarios del gobierno foxista.

Controlar el gasto público implica participación ciudadana, ampliar y fortalecer el papel de vigilancia del Congreso de la Unión y los Congresos locales; un papel cada vez más activo del órgano superior de fiscalización y mecanismos de participación social que permitan que el combate a la corrupción no sólo sea discurso de circunstancia, sino acciones de largo alcance para disminuir la sangría de recursos públicos que está afectando al conjunto de nuestra nación. La austeridad republicana debe ir acompañada de medidas complementarias en materia de ingreso, gasto e impuestos justos y equitativos.

Se debe realizar la Convención Nacional Fiscal y la redistribución fundamental de competencias, modificando una estructura centralista donde, de manera altamente discrecional y a cuentagotas —dependiendo de las decisiones de los funcionarios federales—, se transfieren recursos a los estados de la República y municipios por dos vías: la Ley de Coordinación Fiscal y el Ramo 33 del presupuesto federal. El sistema vigente inhibe la iniciativa de las entidades y municipios y cancela, en muchos casos, sus posibilidades de desarrollo regional y de impulso multiforme a las actividades productivas y sectoriales.

Por ello se propone una Convención Nacional Fiscal, como un aspecto fundamental de la reforma de las finanzas públicas, a fin de que gobiernos de las entidades federativas, Congresos locales, contribuyentes y sectores productivos —trabajadores, sector social, empresarial—, conjuntamente con el Congreso de la Unión y el gobierno federal, construyamos un nuevo entendimiento y un nuevo pacto que sea el elemento clave de la reforma democrática del Estado.

La Convención Nacional Fiscal y el incremento inmediato de las participaciones a estados y municipios son una tarea impostergable; también es impostergable que los propios estados y municipios fortalezcan la supervisión de su gasto público, eviten corrupción, dispendio y uso clientelar de los recursos y fortalezcan la recaudación vía impuesto predial y otros mecanismos que permitan incrementar sus ingresos.

Reflexiones sobre el Presupuesto para 2003

El presupuesto de 1,524,845 millones de pesos aprobado por al Cámara de Diputados (con el voto del PRD en contra), el 15 de diciembre de 2002, mantiene sin cambios la política neoliberal instrumentada en los últimos 15 años. Su efecto será deprimir aún más la actividad económica en el 2003, profundizar la actual tendencia recesiva y procíclica de la política económica, estrechar aún más el ya de por sí reducido margen de acción con que cuenta el gobierno federal; y en suma, renunciar a la elaboración de una política autónoma, anticíclica que impulse el crecimiento y la mejoría de los niveles de vida de la mayoría de la población.

En términos reales, es un presupuesto menor al aprobado por el Poder Legislativo para el año 2002. Una parte sustancial del mismo está dirigida a pagar el servicio de la deuda pública interna y externa y los pasivos contingentes (Fobaproa-IPAB, Pidiregas, rescate carretero, compromisos derivados del cambio de régimen de pensiones), sin dejar margen de acción para una verdadera política de crecimiento. Se consolida así el modelo económico que ha hecho que nuestra economía no tenga capacidad de crecimiento y desarrollo y únicamente funcione en la medida estrictamente suficiente para pagar la deuda externa y cubrir las deudas privadas, ahora principalmente extranjeras, que ilegal e irresponsablemente el gobierno ha aceptado considerar como públicas.

Los números son contundentes y permiten fundamentar lo previamente expuesto:

La Cámara de Diputados aprobó, a las 9:10 de la mañana del 1° de enero de 2002, un presupuesto por un billón 463.334.3 millones de pesos (obviamente, pesos corrientes del 2002). Sin embargo, el gobierno federal aplicó a lo largo del mismo año sucesivas reducciones al gasto federal y, de acuerdo a las últimas estimaciones, el monto realmente ejercido será del orden de un billón 402 mil millones de pesos. En realidad, si se establece como punto de refe-rencia el presupuesto aprobado por el Poder Legislativo y se le aplica el índice inflacionario de 2002 (5.7%), resulta que sólo para mantener su mismo poder adquisitivo (a pesos del 2003) éste tendría que alcanzar la cifra nominal de un billón 546,744 millones de pesos. Por tanto, el gasto federal en 2003 es inferior en 1.42 % al presupuesto que se debió ejercer en el 2002.

El presupuesto 2003 asigna recursos para el campo por 41,783 millones de pesos, cifra que incluye un incremento por 8,603 millones de pesos respecto al monto originalmente propuesto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Si bien es positivo este aumento, es del todo insuficiente para atender las necesidades mínimas del sector. Las organizaciones campesinas habían demandado recursos presupuestales por 90,000 millones de pesos y sólo se aprobó menos de la mitad. Por tanto, la crisis del sector se agravará.

Estos raquíticos fondos, en un contexto en que el Congreso de EU con la ley Farm Bill 2002-07 aumentó los subsidios agrícolas de ese país en 51,000 millones de dólares, re-presenta la "crónica de una muerte anunciada para cientos de miles de productores agropecuarios de México". Es imposible competir con arancel cero contra las importaciones agrícolas de la Unión Americana con un magro presupuesto de 3,869 millones de dólares versus subsidios globales a los productores estadounidenses del orden de 98,900 millones de dólares anuales. Si a esto añadimos que el 1° de enero de 2003 se aplicó la radical eliminación de casi todos los aranceles agrícolas con EU y Canadá, la perspectiva es realmente preocupante.

Así, es previsible que continuará la pérdida de empleos agropecuarios y se cancela toda posibilidad de proteger la producción de básicos ante amenazas externas.

Mientras el campo genera cerca de 7 millones de empleos y participa con 5 por ciento del PIB nacional, la inversión acumulada directa a partir de la puesta en marcha del TLCAN es solamente de 0.25 por ciento del total nacional; el gasto público para este rubro se redujo 53 por ciento en términos reales de 1990 al presente año y el crédito se contrajo en cerca del 80 por ciento.

Estas cifras contrastan la importancia del sector y el débil apoyo que ha recibido. Las condiciones del campo se han agravado, su viabilidad está en juego en el corto plazo, por lo cual la oportunidad y suficiencia de los recursos en este momento resulta clave. El Consejo Agrario Permanente y el Movimiento "El campo no aguanta más" han señalado que la agricultura queda desprotegida ante la apertura casi total del TLCAN y mayores subsidios en el contexto mundial.

La renegociación del capítulo agropecuario del TLCAN, si bien es una postura correcta de los productores rurales, es un proceso largo y de resultados imprevisibles, ya que requiere el consenso de los Estados Unidos de América. Lo inmediato sería que, amparados en el capítulo octavo de TLC, particularmente en el artículo 801, párrafos tercero y cuarto, se establezcan salvaguardas a un conjunto de productos agropecuarios para aumentar los impuestos a la importación regresando su nivel al existente antes de entrar en vigor el tratado comercial. Sin embargo, esto también requiere negociaciones con los otros socios comerciales. Por lo expuesto nuestra conclusión es que, por razones de interés nacional y preservación de la paz pública, es imperativo que el Congreso de la Unión cuide la integridad de la República y en un período extraordinario de sesiones o en el ordinario que inicia el 15 de marzo de 2003 modifique de manera sustancial el Presupuesto de Egresos en aspectos fundamentales, especialmente en lo referente al sector agropecuario, particularmente incrementando los recursos de apoyos a la comercialización, Procampo, Alianza para el Campo y los créditos canalizados a través de la nueva Financiera Rural.

* Director del Instituto de Estudios de la Revolución Democrática.