ES LA HORA DE LA CONVENCIÓN NACIONAL HACENDARIA

Carmelo Enríquez Rosado*

Los antecedentes del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se remontan a las Convenciones Fiscales de 1925, 1933 y 1947, las Convenciones Nacionales de Causantes, así como a la primera Ley de Coordinación Fiscal de 1953 y a la Ley de Coordinación Fiscal que se encuentra vigente a partir de 1980. Este sistema se consolidó al establecer la figura de la coordinación con los estados bajo la condición de que éstos no gravaran aquellas fuentes impositivas que ya tenía el gobierno central para no incurrir en la doble tributación, lo que al final resultaría en renunciar a ejercer su facultad tributaria. Por supuesto, se pretendía construir un sistema fiscal que no fuera un obstáculo para el desarrollo del comercio y de la industria. El uso casi exclusivo de las participaciones a estados y municipios como forma para distribuir el ingreso ha llevado a la pérdida de la autonomía local, y la incorporación del Ramo 33 en la figura de Aportaciones en la Ley de Coordinación Fiscal como fondos condicionados para los estados y municipios, lleva a una dependencia absoluta de los estados y municipios de las disposiciones del gobierno central.

Así, en las tres Convenciones Nacionales Fiscales habidas se propuso delimitar los campos impositivos tanto de la Federación como de los estados. El criterio central fue atender la necesidad de no romper la situación existente, atender la amplitud de la base de la tributación o por existir mayor capacidad del gobierno central para administrar los impuestos mencionados.

En cada una, gradualmente los estados cedieron la soberanía tributaria a cambio de recibir parte de los ingresos del rendimiento de impuestos recaudados por el gobierno federal, que así centralizó la recaudación y el ingreso mientras los estados recibirían una participación.

La Segunda Convención Nacional Fiscal, que se celebró en 1933, ahondó la expropiación de facultades a las entidades al acordar que la Convención podría autorizar la modificación a las leyes fiscales en lo referente a impuestos locales, pero en lo que tenía que ver con los impuestos federales sólo tenía carácter de organismo de opinión. No sólo eso: en las decisiones acerca de las participaciones, el gobierno central tenía un peso desproporcionado. No se necesitaba la concurrencia, bastaba la mayoría, pero resulta que el gobierno federal por sí solo tenía el 75 por ciento de los votos.

En 1947 la Secretaría de Hacienda invitó a la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio a que diese opinión sobre la legislación tributaria y así considerarla en la Tercera Convención Nacional Fiscal. La Concanaco convocó a la primera Convención Nacional de Causantes, que se realizó en 1947; la segunda se efectuó en 1948 y la tercera en 1950. Participaron la Coparmex, la Asociación de Banqueros de México y la Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana. Lógicamente, estaban más preocupados por cuidar sus propios intereses que por la distribución de las fuentes de ingresos entre los diferentes ámbitos de gobierno. Demandaron modificaciones, derogación de algunos impuestos y además solicitaron estar presentes en la Comisión Permanente de la Convención Nacional Fiscal.

La Tercera Convención Nacional se celebró en 1947. La exposición de motivos del entonces secretario de Hacienda, Ramón Beteta, fue elocuente al afirmar que, después de 22 años de vida de un régimen fiscal que había empeorado, se habían creado nuevos impuestos, no aumentaron los ingresos, no se facilitó el control, se había generalizado el fraude y aún así los estados y los municipios no contaban con recursos suficientes.

En esa tercera convención no cambió el rumbo; más bien se hizo explícita la tendencia a la concentración de facultades en la Federación, por voz de los empresarios, y la delimitación de los campos tributarios fortaleció al gobierno federal a expensas de los gobiernos locales, por lo que éstos ya dejaron de aportar recursos para el sostenimiento de la Federación y, al contrario, ésta se convirtió en el principal proveedor de recursos de aquellos.1

1. La coordinación fiscal vigente

La Ley de Coordinación vigente constituye el instrumento que organiza el sistema fiscal. En ella se integran todas las entidades federativas que renuncian a ejercer sus potestades tributarias al adherirse mediante la celebración de convenios de adhesión y la coordinación imperativa del Distrito Federal. Pero esta situación carece de una base. No están previstos en la Constitución General de la República los mecanismos de suspensión de la potestad tributaria ni la coordinación de las entidades federativas. Las reformas hechas en los últimos años terminan por deformar el sentido de la ley, que es coordinar ingresos; la Federación se apropia de aspectos como el del gasto, al incorporar los fondos de aportaciones del Ramo 33, que es facultad del gobierno federal y no de los estados y municipios, aunque los fondos sean destinados a ellos.

El federalismo fiscal consiste en que dos ámbitos de gobierno poseen en un mismo territorio poder para establecer contribuciones. Por el contrario, la renuncia forzada, podría decirse, a ejercer ese poder ha devenido en una dependencia casi absoluta de los estados y municipios respecto de los recursos financieros provenientes del gobierno federal. El supuesto régimen federalista que rige en México se caracteriza por tener un gobierno federal con amplios poderes y concentración de recursos fiscales, en contraposición con las limitadas competencias de los gobiernos estatales y municipales; existe el monopolio en la asignación de recursos financieros por parte de la Cámara de Diputados y una concentración del poder político que sometió a los gobiernos estatales y municipales. El nuevo Estado nacional requiere liberarse de aquellos obstáculos que han permitido la disparidad enorme entre entidades federativas como entre municipios que ha provocado la existencia de estados fuertes y municipios francamente dependientes de los recursos del erario federal.

Aún cuando las consecuencias de las convenciones fiscales y de causantes que se realizaron en el pasado devinieron en una mayor pérdida de soberanía tributaria y en el fortalecimiento del gobierno central, y por ende en la consolidación del poder político a través del ejercicio centralizado de los recursos públicos en la figura del presidente de la República, en el momento político del país una cuarta Convención Nacional Hacendaria constituye un instrumento necesario para establecer un nuevo pacto federalista entre los poderes del Estado, a fin de crear un nuevo sistema tributario y establecer las nuevas relaciones intergubernamentales en el marco de la reforma del Estado.

2. Gobernadores en rebeldía

Recientemente, los gobernadores del PRI y el PRD han tomado la iniciativa para reivindicar sus derechos y se han convertido en interlocutor del gobierno. La Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago) es el resultado de la inconformidad con las actuales relaciones intergubernamentales, con el trato discrecional que el Ejecutivo federal da a las autoridades locales. Si bien esto ha ocurrido siempre, ahora la puesta en pie de los gobernadores proviene del incumplimiento de la promesa de campaña de gobierno foxista, de las restricciones cada vez mayores en el gasto público. Su acción tiende a conformar un polo de actores políticos institucionales y sociales. Ya se han incorporado asociaciones de municipios del PRI y el PRD que, juntas, agrupan a más del 70 por ciento de los ayuntamientos.

La Conago ha recogido una propuesta que hemos venido formulando desde hace algunos años: realizar una Convención Nacional Hacendaria. Se requiere una reforma constitucional que establezca las bases de un nuevo sistema tributario y elimine la actual Ley de Coordinación Fiscal, cuya función está totalmente agotada.

Han empezado a desarrollar una propuesta llamada Federalismo Cooperativo cuya finalidad es, en sus propias palabras, "contribuir al reordenamiento de los fundamentos institucionales del régimen político de la nación".2

La Conago considera necesario un "cambio estructural que las dote (a las entidades federativas) de más atribuciones jurídicas y de mayor fuerza política real; una nueva estructura de asignación de competencias y de ejercicio del poder político"; proponen que en los acuerdos, además de los tres órdenes de gobierno, también participen el Congreso de la Unión, las Legislaturas locales y la Suprema Corte de Justicia, sin menoscabo de la contribución que otras instancias puedan ofrecer en esta tarea, realizando un esfuerzo común al ejercer las atribuciones que cada uno de estos órganos tiene constitucionalmente y asumiendo simultáneamente la responsabilidad que le corresponda a cada uno como integrantes del sistema federal mexicano.

El Federalismo Cooperativo que propone la Conago parte de cuatro principios: flexibilidad, diferenciación, corresponsabilidad y supervisión; flexibilidad "para que salvo algunas materias concretas —seguridad nacional, acuñación de moneda, hidrocarburos, energía eléctrica, mercados financieros, asuntos externos, nacionalidad, aduanas, propiedad intelectual, derechos de autor, etc. —, casi todas las demás atribuciones pueden pertenecer al ámbito federal y al local de manera concurrente (si actúa la Federación, no interviene la entidad local y viceversa); diferenciar entidades por sus capacidades y necesidades: Cada entidad federativa determina cuáles son las materias que necesita y puede incorporar a su esfera competencial, en la medida en que justifica su capacidad real para tomarlas bajo su responsabilidad; corresponsabilidad en el ejercicio de atribuciones: La instancia federal o la estatal será responsable de ejercer las atribuciones que le hayan sido conferidas y autorizadas, en los términos que determinen las leyes. Asimismo deberá haber apoyo mutuo para ejercer adecuada, oportuna y eficazmente las atribuciones respectivas. Supervisión en el ejercicio de las atribuciones propias con la creación de órganos de vigilancia y control, así como del cumplimiento de las responsabilidades de los gobiernos federal y estatales, mediante las cuales se supervise su desempeño y se determinen los casos en que deban aplicarse sanciones a los servidores públicos de uno y otro niveles de gobierno.3

3. Hacia la Convención Nacional Hacendaria

El momento actual tiene grandes diferencias con el pasado. Hay un gran entusiasmo por la revitalización de las instituciones que en el pasado inmediato jugaban más bien un papel pasivo y dócil. Existe un incipiente pero vigoroso movimiento federalista; los gobiernos estatales y municipales toman la iniciativa no sólo para avanzar en la recuperación de facultades, sino para establecer un nuevo acuerdo nacional. El Poder Judicial actúa y adopta resoluciones impensables hasta hace poco tiempo y cuya fuerza alcanzará los cimientos básicos de la sociedad mexicana, como la libertad de afiliación sindical, El Congreso juega su papel de poder independiente del Ejecutivo.

Paradójicamente, cuando se esperaba que el Ejecutivo federal adoptara la iniciativa de encaminarse por ese rumbo como parte de su plataforma, la fuerza surgió de otro lado, del lado de los oprimidos, como siempre ocurre. El gobierno de la alternancia no actuó a la vanguardia, se puso al lado del conservadurismo. Sin embargo, tiene su propuesta para el desarrollo del federalismo en México. Existen condiciones favorables para arribar a un nuevo pacto nacional para la redistribución del poder público, la reorientación del desarrollo nacional y el fortalecimiento del federalismo en México.

Por ello es necesaria una nueva Convención Nacional Hacendaria, que establezca las bases de ese nuevo pacto fiscal. Significa participar en el esfuerzo recaudador, y significa también buscar nuevos esquemas de organización política para fortalecer la autodeterminación de las entidades federativas, para reforzar la unidad nacional. Busca también elevar las condiciones de los grupos más vulnerables de la sociedad; pasar de un sistema de coordinación que en la práctica ha resultado de subordinación, a un sistema de cooperación entre poderes iguales y ámbitos de competencia diferentes.

¿Pero se trata de un nuevo pacto sólo entre los actores políticos y económicos del país? ¿Cómo se traduce ese nuevo pacto en beneficio concreto de los ciudadanos? De nada serviría un nuevo sistema tributario que no se tradujera en un mejora consi-derable de los servicios públicos en los cuales los ciudadanos viesen invertidos sus impuestos de manera concreta en lugar de los manejos desde el centro del Poder Ejecutivo; de nada serviría si no mejora la calidad de la educación, la salud y el empleo de los mexicanos; de nada serviría si el nuevo acuerdo no despierta el entusiasmo y la confianza de los mexicanos en que un nuevo sistema tributario es para beneficiar a todos y en particular a los más vulnerables de la sociedad.

4. Objetivo específico

Implica, por lo tanto, asumir la transición política y económica como parte de la transformación del Estado mexicano en sus principales vertientes:

a) Crear un nuevo sistema de coordinación hacendaria.

b) Pasar de un Estado centralista a un verdadero Estado federal; que el centro renuncie a lo que ha arrebatado a los estados y los municipios.

c) Pasar del poder presidencialista y cuasi unipersonal a una redistribución del poder público en que se expresa la soberanía popular: Congreso de la Unión, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, gobiernos estatales en sus expresiones ejecutiva, legislativa y judicial, así como los gobiernos municipales.

d) Transitar de un sistema fiscal concentrador a uno de competencias fiscales en cada ámbito de gobierno.

e) Transformar la dependencia económica de estados y municipios en capacidad para el despliegue de las potencialidades del desarrollo regional y alcanzar mayores niveles de bienestar para los grupos más vulnerables de la sociedad.

5. Los temas de la Convención

1. Política de ingresos

Establecer políticas comunes para desarrollar una política de ingresos del sector público:

a) Potestades tributarias.

b) Impuestos.

c) Derechos.

d) Productos.

e) Aprovechamientos.

2. Política de gasto

Establecer una política de gasto que fije las prioridades en la inversión del sector público para el desarrollo nacional.

3. Deuda pública

Establecer una política de tratamiento de la deuda pública externa e interna nacional, estatal y municipal. La deuda nacional no concierne sólo al gobierno federal; afecta al ingreso de los estados y los municipios y principalmente al ciudadano. Se requiere conocer la verdadera dimensión de la deuda en sus diversas expresiones: pasivos laborales, Pidiregas, Instituto de Protección al Ahorro Bancario, deuda pública externa e interna.

Patrimonio

Establecer una política para el desarrollo del patrimonio nacional. ¿Qué hacer con Pemex, Comisión Federal de Electricidad, qué políticas para el futuro?

6. Quiénes deben participar en la Convención

Una Convención Nacional Hacendaria reuniría a los poderes públicos constituidos y los contribuyentes como los siguientes:

* El Poder Ejecutivo (los altos funcionarios de Hacienda).

* El Congreso de la Unión (las comisiones legislativas, particularmente las de Federalismo, Hacienda y Crédito Público, la de Presupuesto y Cuenta Pública y las coordinaciones parlamentarias respectivas).

* Los gobiernos estatales (gobernadores y secretarios de Finanzas o de Hacienda).

* Los gobiernos municipales (las asociaciones de municipios; AALMAC, AMMAC, y FMM).

* Los Congresos estatales (las comisiones de Hacienda y de Presupuesto y las coordinaciones parlamentarias).

* El Poder Judicial Federal y los tribunales de justicia de las entidades federativas.

* Los organismos representativos de los contribuyentes.

* Deberán asimismo participar como organismos asesores:

* Representantes de las empresas públicas descentralizadas (Pemex, CFE, etc.).

* La entidad recaudadora (el SAT).

* La Auditoría Superior de la Federación.

* El Instituto Técnico de las Haciendas Públicas.

* Etc.

7. Formalización de acuerdos

Deberá establecerse un mecanismo para la construcción de acuerdos entre los poderes públicos y la naturaleza de la participación de los actores económicos y sociales, a fin de establecer el peso específico de cada propuesta para que ésta pueda ser adoptada. Se instalará un grupo de trabajo técnico que formule las propuestas en su detalle y elabore las propuestas de reforma legislativa producto de la Convención. Está por demás agregar que la responsabilidad es de estadistas y no de gobernantes en turno para aprovechar salir triunfantes de la coyuntura.

* Asesor del Grupo Parlamentario del PRD en el Senado de la República.

1 Astudillo Mora, Marcela, El federalismo y la coordinación impositiva en México. Col. Jesús Silva Herzog. Miguel Angel Porrúa. Grupo Editorial, coedición UNAM-Instituto de Investigaciones Económicas, 1ª edición, 1999, México.

2 Conago. Propuesta de Federalismo Cooperativo.

3 Idem.