LA REFORMA POLÍTICA DEL DF Y LA AUTONOMÍA ELECTORAL

Carlos César Cárdenas Márquez*

1. Comentarios previos

La reforma política del Distrito Federal es una auténtica auditoría al sistema democrático nacional, al ir conociendo la disposición que tienen las fuerzas políticas en el Congreso de la Unión para otorgar plena autonomía al Distrito Federal.

Se trata de saber si el proceso de ciudadanización en el que estamos inmersos los habitantes de esta ciudad sigue su marcha, o seguiremos eligiendo a representantes populares mermados de origen en sus públicas atribuciones, en el entendido de que el objetivo fundamental de la reforma política en el DF es su democratización, conforme a la orientación que establece el artículo tercero de nuestra Carta Magna; éste considera a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo mexicano.

Las consideraciones expuestas se deducen por la ruta crítica en que se realiza una reforma de carácter constitucional. El artículo 122 de la Constitución federal trata precisamente de la forma de gobierno y organización del DF. Así, la Asamblea Legislativa (ALDF) inicia los trabajos relativos de la reforma política, como un primer peldaño que culmina —en cuanto a esta instancia se refiere— con la iniciativa de proyecto que se presenta en la Cámara de Diputados y que, previos los consensos entre las diversas fracciones parlamentarias de la misma, se envía a su vez la minuta a la Cámara de Senadores para su estudio, aprobación, modificación o en su caso, rechazo; y en tal situación se devolvería a la cámara de origen.

La presente reseña de la reforma política iniciada por la ALDF en coadyuvancia con la Jefatura de Gobierno y el Poder Judicial del DF, nos permite hacer un análisis más detallado de cada una de las instancias en que se realizó el mencionado trabajo congresional.

Ahora bien, tomando como fundamento lo establecido en el artículo 135 de nuestra Constitución Política y suponiendo que la minuta hubiese sido aprobada en la Cámara de Senadores, ésta debería ser turnada a los Congresos locales para su discusión y, en su caso, aprobación; de ella, el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente computaría la votación y, conforme al resultado de la misma —si fuera la mayoría—, haría la correspondiente declaratoria de aprobación de la reforma constitucional.

En esa tesitura, la reforma política llegaría nuevamente a la ALDF que, previos los trabajos relativos, expediría en su caso la norma correspondiente bajo el nombre de Estatuto Constitucional o Constitución del Distrito Federal, conformando en ella la nueva estructura jurídico-administrativa del DF.

2. Primera instancia: ALDF

En sesión celebrada el 8 de noviembre de 2001, el pleno de la ALDF, con 62 diputados integrantes de esa soberanía, presentó la Iniciativa de Decreto de Reformas y Adiciones a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al régimen jurídico-político del Distrito Federal.

En esa misma fecha, los diputados integrantes de la Comisión de Estudios Legislativos y Prácticas Parlamentarias se reunieron para la discusión de la iniciativa y al día siguiente, por unanimidad, fue aprobado el dictamen; en éste se planteó la modificación de los artículos 73, 76, 89, 108, 109, 110, 111 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante el cual se propuso dotar de autonomía al DF como entidad federativa sui generis, por ser la sede de los Poderes de la Unión.

Respecto a las reformas y adiciones presentadas en dicha iniciativa, consideramos que sobresalen los siguientes puntos:

* Que la ALDF regule los aspectos orgánicos de los cuerpos de seguridad, los principios básicos de actuación, profesionalización, carrera policial, estímulos y régimen disciplinario, de acuerdo con las bases que establezca el Estatuto Constitucional.

* El jefe de Gobierno se obliga a atender los requerimientos que le formulen los presidentes de las cámaras de Diputados y Senadores, así como de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para resguardar y proteger los recintos en que se asientan dichos poderes; además, se obliga a atender la instrucción que para los mismos efectos le formule el Ejecutivo federal respecto de las representaciones diplomáticas y consulares ubicadas en el DF.

* La colaboración del jefe de Gobierno debe ser obligatoria e inmediata, a efecto de resguardar el interés superior en que descansa el funcionamiento de los poderes de la Federación.

* En el caso de remoción del jefe de Gobierno se precisan dos supuestos: si éste se produce durante los dos primeros años de su periodo, corresponderá al Senado nombrar a un interino, pero si ha transcurrido más tiempo se designará a un sustituto.

En cuanto a las delegaciones, la iniciativa de reformas las define como se indica a continuación:

* Unidades político-administrativas, a cuyo cargo existirá un delegado político de carácter electivo. Dicho servidor durará tres años en su encargo y no podrá ser reelecto para el periodo inmediato. Asimismo, las causas de remoción de los delegados políticos y los procedimientos para ese efecto se fijarán en el Estatuto Constitucional.

* También se señala la instauración de un régimen de responsabilidades locales para servidores públicos del DF, por lo que la ALDF expedirá una ley en la materia.

* Se prevé la existencia de un ordenamiento que establezca la organización y funcionamiento del gobierno local llamado Estatuto Constitucional del Distrito Federal. En esta propuesta se indica que la ALDF integrada para el periodo 2000-2003, es el órgano facultado para expedir el mencionado Estatuto Constitucional, disposición legal que se aprobaría por mayoría calificada de sus integrantes. Además, la iniciativa señala que, si la ALDF lo acuerda, el citado ordenamiento podría someterse a referendum.

* En materia electoral, la iniciativa de reformas establece que la Constitución Política del país disponga que el Instituto Electoral del DF celebre acuerdos con el Instituto Federal Electoral, a fin de evitar erogaciones excesivas por concepto de organización electoral, conformación del padrón de electores, lista nominal y otras actividades, de cuya coordinación con el organismo federal dependa un ahorro importante de recursos.

* Respecto del Tribunal Electoral del DF, se señala que el número de magistrados integrantes deberá fijarse en el Estatuto Constitucional, mientras que para su designación se requerirá del voto de las dos terceras partes de los diputados presentes en la ALDF, a propuesta hecha por el Tribunal Superior de Justicia del DF.

* Acerca del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la iniciativa de reformas indica que será adscrito al Tribunal Superior de Justicia del DF como un órgano especializado, situación que le garantizaría plena independencia y autonomía respecto de la Jefatura de Gobierno. Dentro de las funciones del citado tribunal estarían las de resolver las controversias entre delegaciones políticas, o entre éstas y las demás autoridades de la administración pública local.

Finalmente, la iniciativa dispone, en su artículo primero transitorio, que el Decreto de Reformas y Adiciones entrará en vigor a los 90 días de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

3. Segunda instancia: Cámara de Diputados

En la primera quincena de noviembre de 2001, la ALDF, por conducto de su Comisión de Gobierno, presentó ante la mesa directiva de la Cámara de Diputados la Iniciativa de Reformas y Adiciones a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En sesión celebrada el 14 de noviembre de 2001, la mesa directiva de la Cámara de Diputados turnó a las Comisiones Unidas del Distrito Federal y Puntos Constitucionales, para su estudio y dictamen, la iniciativa de reformas motivo del presente estudio.

En la misma fecha, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y del DF conocieron la propuesta de reformas, procediendo a nombrar una subcomisión de trabajo para realizar el dictamen respectivo, así como para las reuniones de análisis e intercambio de puntos de vista en su discusión, modificación o aprobación, en su caso.

Consecuentemente, con la idea de dar congruencia y eficacia a los planteamientos del dictamen, los diputados integrantes de las comisiones antes referidas plantearon en la iniciativa de reformas ligeras modificaciones en los siguientes términos:

* Las delegaciones tendrán la competencia exclusiva en las materias que determine el Estatuto Constitucional del Distrito Federal y las leyes aplicables. Dichos ordenamientos establecerán los supuestos en que las delegaciones actuarán con autonomía, coordinación o dependencia de la administración pública.

* En los procesos electorales que organice el Instituto Electoral del Distrito Federal para elegir jefe de Gobierno, diputados a la ALDF o delegados, únicamente podrán participar los candidatos postulados por partidos políticos con registro nacional.

Con las modificaciones hechas al dictamen, los diputados integrantes de dichas comisiones celebraron en sesión la discusión, análisis, modificación y aprobación del mismo, cuyos resultados fueron sometidos a consideración de la Cámara de Diputados, con la finalidad de aprobar el referido dictamen.

Como resultado de los trabajos antes mencionados, el 14 de diciembre de 2001, la Cámara de Diputados aprobó el Dictamen a la Iniciativa con Proyecto de Decreto que Reforma y Adiciona los Artículos 73 fracción VIII, 76 fracción IX, 89 fracción XIV, 108, 109, 110, 111 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con 358 votos a favor, 17 en contra y 7 abstenciones.

4. Tercera instancia: Cámara de Senadores

El mismo 14 de diciembre de 2001, la Cámara de Diputados envió la minuta del dictamen de la Iniciativa con Proyecto de Decreto que Reforma y Adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política a la Cámara de Senadores; en esta instancia la discusión fue pospuesta para el periodo ordinario de sesiones que se llevaría a cabo del 15 de marzo al 30 de abril del 2002, y en su caso, la aprobación de la iniciativa de cambios constitucionales que harían posible la reforma política del DF, aprobada ya por la Cámara Baja.

Así mismo, y con la idea de continuar con los trabajos respectivos, la mesa directiva de la Cámara de Senadores turnó la iniciativa, para su análisis, a las comisiones de Puntos Constitucionales y del Distrito Federal.

Posteriormente, la Comisión del DF fue convocada por su presidente a una reunión de trabajo a realizarse el miércoles 30 de enero del 2002, en cuyo orden del día aparecía el tema de la reforma política del DF; además, se dio a conocer en el mismo orden del día la iniciativa de reformas a los artículos 76 y 122 constitucionales, presentada por el titular de la comisión citada.

En efecto, la iniciativa de reformas a los artículos 76 y 122 de la Constitución fue presentada en diciembre del año pasado por el presidente de la Comisión del DF, respaldada con la firma de 37 senadores integrantes de su fracción parlamentaria, la cual contiene el proyecto de decreto en el que se propuso como facultades exclusivas del Senado, las siguientes:

* Remover y, como consecuencia, nombrar al jefe de Gobierno del DF en los supuestos previstos en la Constitución, así como citar a dicho funcionario, al presidente de la mesa directiva de la ALDF y al presidente del Tribunal Superior de Justicia del DF, a fin de que informen, expliquen y rindan cuentas sobre las políticas y resultados de los asuntos inherentes a sus áreas y competencias respectivas; además de poder remover al jefe de Gobierno del DF por causas graves que afecten las relaciones de los poderes de la Unión o el orden público en la capital del país.

* Para solicitar la remoción del jefe de Gobierno, ésta deberá ser presentada por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso. La remoción podrá llevarse a cabo sin perjuicio de otras sanciones, penas o responsabilidades que deriven de otras leyes.

* Asimismo, la citada iniciativa contiene un artículo transitorio que establece la entrada en vigor del decreto al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Continuando con el tema de la reforma política, desde noviembre del año pasado el presidente de la Comisión del DF del Senado había advertido que la iniciativa de reformas constitucionales relativa al DF, una vez que la Cámara de Diputados se la hiciera llegar, se tomaría el tiempo necesario para estudiarla.

La anterior posición, había señalado el representante popular, era en virtud de que la Iniciativa de Reformas Constitucionales enviada por la Cámara de Diputados afectaría no sólo a la ciudad de México sino a todo el país; luego entonces, se tendría la gran responsabilidad de mantener y fortalecer el pacto federal.

Por consiguiente, se pensaba que en el periodo ordinario de sesiones —a realizarse de la segunda quincena de marzo hasta abril del 2002— podría ser que la aprobación de la reforma política tuviera dificultades para ello, en virtud de que la Comisión del DF había argumentado no tener pleno conocimiento de lo que estaba pasando en la ciudad y lo que realmente demandaban sus habitantes; por ello, para lograr su aprobación se necesitaba realizar una serie de consultas con la ciudadanía del DF y con las partes que tuvieran relación directa con las propuestas de la reforma política.

En la segunda quincena de marzo del 2002, y a fin de agilizar el estudio y dictamen de la reforma política, la mesa directiva del Senado envió una excitativa a la Comisión del DF para que, en un plazo de diez días, presentara el dictamen respectivo para impulsar la aprobación de la reforma en ese periodo ordinario de sesiones del Senado.

Sin embargo, en los primeros días de abril la mesa directiva acordó otorgar al presidente de la Comisión del DF una prórroga de diez días para dictaminar la minuta de reforma, en respuesta a la solicitud de ampliación del plazo que le hiciera el presidente de dicha Comisión, por los días señalados inicialmente en la excitativa para entregar el dictamen de la referida minuta.

Por lo anteriormente señalado, se produjo una fuerte polarización por las diferencias entre los actores políticos representados en el Congreso de la Unión, agudizada principalmente por la discusión de los temas de ese momento, como fue la negativa del Senado para autorizar al Presidente un viaje al extranjero, y/o por los cambios de la política exterior de nuestro país impuestos por el Ejecutivo.

Dicha contradicción, inclusive, se puso de manifiesto entre miembros de los mismos partidos, al reconocer que detrás de la intención de no aprobar la reforma política podía estar el juego de intereses de algún representante político de mucha influencia en ese ámbito.

En ese contexto, al no aprobarse la reforma política en el periodo ordinario de sesiones que concluyó el 30 de abril, existían muy pocas posibilidades para que ésta se lograra en el caso de que los legisladores aprobaran celebrar un próximo periodo extraordinario; sin embargo, hubo quienes tenían confianza en que esa aprobación se lograra, bajo el supuesto de que en dicho periodo los legisladores acordaran tratar otros temas de interés nacional y, entre ellos, la reforma política del DF, con sus modificaciones fundamentales, desde luego.

5. Cuarta instancia: votación en los Congresos estatales

Respecto al periodo de votación en los Congresos estatales, el artículo 135 constitucional establece la posibilidad de reformar la Constitución, indicando un procedimiento legislativo especial, diferente del señalado en el artículo 72 del mismo ordenamiento supremo, que dice: "...Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados", lo cual significa que se asume un cambio rígido, en contraposición al proceso legislativo ordinario.

Cabe aclarar que, aún y cuando el procedimiento en esencia es el mismo, además del porcentaje de votación específico señalado por la Constitución, es condición sine qua non se dé la participación de la mayoría de las Legislaturas locales en la aprobación de las reformas o adiciones, pues se requiere del 51% como mínimo de ellas.

A través de un análisis de las Constituciones de los estados, así como de las leyes orgánicas y reglamentos de los Congresos locales, se presenta una serie de hipótesis respecto a la falta de reglamentación expresa para la aprobación de las reformas constitucionales por parte de las Legislaturas estatales, como son las siguientes:

a) Si la Constitución local no señala otro tipo de mayoría, la aprobación puede ser por mayoría simple, partiendo del principio señalado en el artículo 124 constitucional, que dice: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados"; b) Puede ser por la misma votación que señala el artículo 135 constitucional para el Congreso de la Unión, es decir, "...por las dos terceras partes de los individuos presentes...", en el entendido que la mayoría que se exige para el Congreso General es un principio que debe observarse también por las legislaturas locales; c) Puede ser por el voto requerido para la aprobación de las modificaciones a sus constituciones locales; y d) Se puede aplicar el procedimiento y la votación señalada para la legislación ordinaria de los Estados, partiendo del principio de que no existe una ley reglamentaria del artículo 135 constitucional.

Se establecen los supuestos anteriores, en virtud de que ninguna Constitución estatal dispone de una normatividad que regule el procedimiento y la votación requerida para la aprobación de las reformas constitucionales.

En relación con la reforma política del DF, de haberse aprobado por el Congreso de la Unión en el pasado periodo ordinario de sesiones, 19 Congresos estatales habrían podido iniciar los trabajos legislativos respectivos en abril del 2002, cinco en el mes de mayo y cuatro hasta junio; trabajos de los cuales, probable-mente desde finales de abril ya se hubieran conocido algunos resultados de votación de la reforma; considerando que varios Congresos inician y terminan sus sesiones en fechas distintas, en esa posibilidad estaban los de Aguascalientes, Baja California Norte, Campeche, Chiapas, Colima, Chihuahua, Durango, Estado de México, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Veracruz y Yucatán. Asimismo, se pudo considerar a los Congresos de Baja California Sur, Coahuila, Hidalgo, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas y Tlaxcala, cuyo primer periodo ordinario de sesiones correspondientes al año 2002 coincide en cierto tiempo con el periodo de los Congresos citados antes.

Desde luego, una vez que los Congresos concluyeran su estudio, dictamen y votación en torno a la Reforma Política del DF, el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su caso, haría el cómputo y emitiría la declaratoria de procedencia con 16 votos aprobatorios resultantes, misma que se turnaría al Ejecutivo federal para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Asimismo, la iniciación de vigencia de esta ley se presentaría como la fase culminante del proceso legislativo que marca el momento a partir del cual, ya debidamente publicada, adquiere fuerza obligatoria para quienes quedan comprendidos dentro de su ámbito personal de validez, misma que puede ser conforme a la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, o bien con base en la fecha señalada por la misma ley en sus artículos transitorios.

6. Análisis de variables respecto a los Congresos estatales

El optimismo que prevalecía a principios de noviembre del 2001, por parte de algunos legisladores locales y federales en el DF, se rompió con el análisis minucioso de la reforma política en el Senado de la República.

Históricamente, la aprobación de las reformas constitucionales se realizaba en forma casi automática; en la actualidad, por el ambiente que ha prevalecido en la imagen de un Poder Legislativo dominado por la lógica de la confrontación que marcó un límite para la aprobación de varias iniciativas de reforma constitucional, entre ellas la de la Reforma Política, se ha apreciado un sentir de indefinición al no alcanzar el consenso necesario para su aprobación.

Con base en lo anterior, consideramos que la votación en los Congresos estatales iba a generar mucha polémica por el voto de los legisladores, que hubiera sido en forma diferenciada por los intereses políticos que contenía el proyecto de reforma, sin seguir necesariamente la línea propuesta por sus dirigentes de partido o por el titular del Ejecutivo local en turno.

También es importante señalar que la Reforma Política para el DF aprobada por la ALDF y la Cámara de Diputados esperaba pronto la aprobación del Senado; si así hubiera resultado, el Senado dejaría temas muy importantes pendientes de resolver, en virtud de que los poderes Ejecutivo y Legislativo federales seguirían conservando atribuciones respecto del DF, que en las entidades federativas competen a sus órganos locales; ello muestra el peso histórico del presidencialismo mexicano y las restricciones particulares que impone al sistema federalista, las cuales no han sido resueltas; por lo tanto, seguiremos esperando una nueva normatividad constitucional que materialice el cambio del régimen jurídico-político en el DF.

De los temas sin resolver plenamente, uno es el de las demarcaciones territoriales, que en la reforma política no alcanzaron la categoría de municipios, manteniendo la excepción del trato y la imprecisión de su autonomía frente a la Jefatura de Gobierno de la ciudad.

Además, en la iniciativa de reformas no se abordó otro de los temas importantes, a saber: la adecuación del DF en la Zona Metropolitana del Valle de México, que tiene dos aspectos relevantes: primero, las implicaciones que tiene la diversidad de ordenamientos políticos entre un estado federal pleno y una capital de la República con autonomía parcial; un Congreso local con facultades plenas y una ALDF con facultades limitadas; municipios libres por un lado y, por el otro, delegaciones políticas con cierta autonomía, cuyas diferencias seguirán creando problemas en su relación, principalmente en las zonas colindantes con otras entidades; segundo, no se trató el tema de la coordinación entre los gobiernos del Estado de México y del DF, donde la problemática se manifiesta en casos diversos, como los siguientes: legislación, programas y políticas de desarrollo, acciones de gobierno distintas para una misma zona, límites en la capacidad de cada gobierno para negociar con su homólogo federal, etc. La realidad se evidenció con el caso de ubicación del nuevo aeropuerto, la seguridad pública, el suministro de agua, los problemas viales, el transporte metropolitano, etc.

Respecto a la composición de los Congresos estatales, podemos señalar que los de Aguascalientes, Campeche, Chihuahua, Colima, Chiapas, Coahuila, Durango, Guerrero, Hidalgo, México, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz son de mayoría priísta. Ahora bien, si tomamos en cuenta que en los procesos de elección interna de dirigentes de los partidos políticos, en particular del PRI —al que se imputa el presunto desvío de recursos económicos de Pemex a la pasada campaña de su candidato presidencial, que derivó en situaciones judiciales—, se estimaba que el proyecto de la reforma política del DF se vería afectado en cuanto se endurecieran más las posiciones de las organizaciones políticas en el área legislativa, habida cuenta de que en los Congresos locales habría oposición a la aprobación de esa reforma.

7. Proceso legislativo de las reformas constitucionales

En agosto de 1996, el Poder Judicial de la Federación experimentó una de las más importantes reformas desde que el Congreso Constituyente de 1917 estableció los fundamentos y bases de dicha institución. Las reformas constitucionales de 1996 constituyen un parteaguas en la vida de este Poder, pues tienen como nota distintiva lograr su independencia y la profesionalización constante de sus integrantes.

Fueron varios los artículos de la Constitución Política del país que se modificaron o adicionaron con estas reformas; pero entre las más sobresalientes, a fin de asegurar un mayor fortalecimiento e independencia del sistema judicial mexicano, figuran las del artículo 105 constitucional, en materia político electoral, que permitieron a su vez la promulgación de varias leyes reglamentarias; entre éstas destacan la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, mediante la cual se creó una nueva institución jurídica de garantías constitucionales denominada Juicio de Revisión Constitucional Electoral; control que se reserva la Federación para custodiar que los procesos electorales de las entidades federativas, en sus diferentes etapas, se lleven a cabo con estricto apego constitucional y legal.

La iniciativa de reformas al artículo 105 constitucional se presentó en el marco del fortalecimiento del Poder Judicial de la Federación, en virtud del cual se modificaron su organización y competencias, como resultado de un largo proceso de reformas electorales que fueron disminuyendo el control del gobierno sobre el proceso electoral y depositándolo en instituciones autónomas.

Dicha iniciativa, presentada por el Ejecutivo federal sobre esta acción, recalcó la importancia de que la sociedad, a través de sus representantes populares, contara con instrumentos más eficaces para revisar la constitucionalidad de las normas de carácter general que la rigen, previéndose que las resoluciones pudieren anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional.

El aspecto innovador de dicha reforma se establece en las acciones de inconstitucionalidad y tuvo por objeto plantear la contradicción entre una norma de carácter general y la propia Constitución; es decir, como un medio de control que pretende preservar la supremacía de la Carta Magna, el cual puede considerarse un control de naturaleza abstracta, puesto que no requiere de la existencia de un agravio.

Actualmente, éste es el único procedimiento por medio del cual se puede impugnar la inconstitucionalidad de leyes electorales. El Poder Legislativo estableció una regla no procedimental plasmada en el inciso f, fracción II del artículo 105 constitucional, la cual se interpreta como un mandato al legislador de vigilar que: "...Las leyes electorales, federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales", prohibiendo al legislador realizarlas.

Ahora bien, retomando el tema de la reforma política del DF y considerando que la misma contempla modificaciones a la normatividad electoral, se entiende que tanto la promulgación como la publicación, en caso de aprobación, deberían hacerse antes del 6 de octubre del 2002; ello habida cuenta de que, conforme a lo establecido en el precepto constitucional antes citado, las modificaciones deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan aplicarse; en el DF habrá elecciones para diputados federales, diputados a la ALDF y jefes delegacionales el primer domingo de julio del 2003.

La anterior consideración también tiene fundamento en el artículo 137 del Código Electoral del Distrito Federal, que en su primer párrafo establece: "El proceso electoral ordinario se inicia en la primera semana del mes de enero del año de la elección y concluye una vez que el Tribunal Electoral del Distrito Federal haya resuelto el último de los medios de impugnación que se hubieren interpuesto o cuando se tenga constancia de que no se presentó ninguno".

Conforme a los comentarios expuestos, al no aprobarse la reforma política antes del 6 de octubre del 2002, dicha aprobación podrá darse, en su caso, hasta el 2004; ello dependerá de las condiciones e interés político que exista por los nuevos integrantes de la ALDF, la Cámara de Diputados y las Legislaturas locales, sin dejar de lado al gobierno de la ciudad capital.

8. Propuestas con motivo de la reforma política del DF

El Congreso de la Unión, en ejercicio de sus facultades, expidió en 1994 el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, mismo que fue publicado por el Ejecutivo federal el 22 de julio de ese mismo año. En diciembre de 1998, la ALDF aprobó el Código Electoral del Distrito Federal, disposición que fue publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 5 de enero de 1999.

En ese contexto se establece la creación y funcionamiento del Tribunal Electoral del Distrito Federal, como órgano garante de la legalidad y legitimidad, tanto de los procesos de elección de los cargos de representación popular, como de los actos y resoluciones emitidos por la autoridad administrativa electoral; éste es un reflejo de las transformaciones políticas que vive nuestro país, originadas en la diversidad ideológica y traducidas en el desarrollo del proceso democrático que vivimos los ciudadanos del DF.

En el mismo orden de ideas, como resultado de ese proceso legislativo fueron electos los magistrados integrantes del Tribunal Electoral del DF, durante los meses de enero y febrero de 1999.

El objetivo de establecer y poner en funcionamiento el Tribunal Electoral del DF fue contar con los elementos jurídicos y humanos que garantizaran la legalidad y legitimidad, tanto de los procesos de elección ordinarios como las indicadas en la denominada participación ciudadana, particularmente de la elección de los comités vecinales en cada unidad territorial del DF, así como la resolución de las controversias que surgieran con motivo de los mismos.

La legislación electoral local precisa las disposiciones que rigen las elecciones en el DF, mismas que se sujetan a las bases establecidas en el Estatuto de Gobierno y los principios fundamentales contenidos en los incisos b) al i) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución, es decir: de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia como los principios rectores de la función electoral. Para aplicar estas disposiciones, y para seguir contribuyendo a fortalecer las instituciones democráticas en el DF, es necesario establecer los instrumentos jurídicos para garantizar su autonomía e independencia, así como la inamovilidad de los magistrados integrantes de los órganos jurisdiccionales, a través de la nueva disposición que en lo futuro sustituya a la norma vigente en el DF, sea un Estatuto Constitucional o Constitución local que para ese efecto se establezca.

Además, para optimizar el profesionalismo y competencia de los magistrados electorales, se considera conveniente que en los periodos no electorales estos funcionarios coadyuven en la resolución de las cargas de trabajo que tiene el Poder Judicial local, adscribiendo desde luego el Tribunal Electoral del DF a dicho Poder; ello porque la propia Constitución Política no restringe la capacidad soberana de legislar respecto a la adscripción de los tribunales electorales a los poderes judiciales locales con similitud en estructura y organización, como en el que se desenvuelve el actual Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Dicha adscripción también debe servir para optimizar los recursos humanos y financieros del Tribunal Electoral del DF en los tiempos referidos; el resultado se vería reflejado en un régimen representativo que tiende a la transparencia y democratización del mismo, además del aprovechamiento de la capacidad y experiencia de los magistrados electorales y de la resolución del rezago de asuntos que existe en los Tribunales del Poder Judicial del DF.

Por otro lado, es necesario homologar la denominación y funciones de los magistrados electorales, para ser considerados en términos de igualdad por un mismo status jurídico, pues la diferencia que existe entre magistrados numerarios y magistrados supernumerarios es un concepto anacrónico; también se debe tomar en cuenta que nuestra Ley Suprema y el Estatuto de Gobierno del DF no establecen tal diferencia y, como ejemplo, en el Tribunal Superior de Justicia del DF no existen esas categorías de magistrados.

Ahora bien, a efecto de seguir consolidando la actuación del Tribunal Electoral del DF como órgano jurisdiccional, basado en los principios que rigen su normatividad, es conveniente también que en lo relativo a su presupuesto reciba como mínimo la tercera parte del 1% del presupuesto general del Distrito Federal, de forma anual y obligatoria.

Esos recursos constituirían el supuesto previo de autonomía jurisdiccional y funcional, pues los presupuestos anuales que se otorgan a los órganos autónomos, indudablemente que son obtenidos a través de una serie de negociaciones ante la ALDF; en esta instancia, a pesar de la buena fe de las partes se producen ciertas desavenencias, acompañadas de la natural suspicacia en cuanto a la posible influencia en la conducción y decisión de dichos órganos. Por ello se considera que la única manera de cancelar el más mínimo recelo o diferencia surgidos del proceso de negociación anual es otorgar un porcentaje fijo como mínimo en los términos expuestos, en el entendido de que no podrá ser menor al otorgado en el presupuesto anual anterior, y que tampoco esté sujeto a la correlación de fuerzas partidarias que se establecen en la ALDF.

Asimismo, respecto al principio de autonomía jurisdiccional, éste es consustancial a los órganos juzgadores. No se entiende un juzgado o un tribunal sin la absoluta autonomía e independencia en sus decisiones. Pudiéramos decir que la esencia misma del juzgador radica en su facultad de aplicar el derecho de conformidad con la norma jurídica y su recta interpretación, lo cual nos lleva a considerar a la ley como la base de dicha autonomía, puesto que ésta enmarca la actuación del que dicta y resuelve con base en el derecho.

Para la rápida y expedita resolución de los asuntos jurisdiccionales electorales, el Tribunal Electoral del DF debe ser el único encargado, y el Instituto Electoral del DF se debe abocar fundamentalmente a la preparación y organización de las elecciones. Lo anterior tiene como propósito que el Tribunal Electoral sea la única instancia de resolución jurisdiccional de los problemas que se presenten y no fungir como una segunda instancia en el procedimiento electoral, con lo cual se hacen más dilatorias las resoluciones relativas a la materia, en un escenario temporal que lo que más requiere es la fluidez de las sentencias.

Ahora bien, respecto a la elección de los magistrados electorales, si son los propios partidos representados en la ALDF quienes los designan, es obvio que cuando esos partidos acuden a demandar justicia en el órgano jurisdiccional se crean conflictos de intereses. Por ello se sugiere que la mejor fórmula para hacerlo sean las organizaciones sociales de carácter académico, jurídico y cultural, sin ningún nexo con los partidos políticos, quienes propongan a los funcionarios electorales ante el Poder Judicial del DF, y que sea éste —mediante convocatoria abierta a la ciudadanía— quien decida la elección correspondiente, al reunir los requisitos de ley.

Además, que dicha designación se realice en forma pública y por el método de insaculación, previa publicación de la lista de nombres de los mismos. Pues no se trata tampoco de caer en la esfera de influencia de ningún poder; esto en abono de la propia autonomía de los órganos jurisdiccionales.

También es conveniente y necesario que se respete la duración para el desempeño del encargo de los magistrados electorales, tal y como lo ordenan el Estatuto de Gobierno del DF y el Código Electoral correspondiente, sustentado en el principio de inamovilidad.

Para el caso del Distrito Federal, la sola adscripción del Tribunal Electoral al Poder Judicial local conduciría a la igualdad jurídica entre los magistrados, no dando cabida a diferencia alguna entre los citados funcionarios, mismos que fueron nombrados en igual procedimiento y con el mismo porcentaje de votación de los integrantes de la ALDF.

Por otro lado, el artículo 116, fracción IV, de nuestra Carta Magna establece: "... las constituciones y las leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán la autonomía en su funcionamiento e independencia en las decisiones de los Tribunales respectivos". Con lo anterior, queda claro que la adscripción del Tribunal Electoral del DF al Poder Judicial local no invalidaría ni su autonomía ni su independencia.

Ahora bien, de los asuntos laborales que conoce el Tribunal Electoral del DF, al ser adscrito al Poder Judicial local, las controversias que se susciten entre el Instituto Electoral del DF y sus servidores, así como las diferencias y controversias entre el Tribunal Electoral y sus servidores, las deberá conocer la instancia con competencia que para ese efecto se establezca.

Ante el nuevo escenario de adscripción del Tribunal Electoral al Poder Judicial del DF, y considerando que son nueve los magistrados que integran dicho Tribunal, se propone la creación de tres salas, integradas cada una por tres magistrados, mismas que deben ser en materia civil, penal y laboral. Lo anterior, con el fin de coadyuvar en la disminución de las cargas de trabajo que tiene el Poder Judicial del DF en virtud, precisamente, del aumento de conflictos en esas materias.

La anterior consideración parte del estudio hecho a los tribunales electorales estatales, donde encontramos que varios de ellos están adscritos al Poder judicial respectivo, funcionando como tribunal electoral en los procesos electorales y como salas del fuero común en los recesos electorales. Para los casos en que hubiera asuntos de materia electoral en los mencionados recesos, alguna de las salas integradas por los magistrados electorales conocería de dichos asuntos. Tales casos se actualizan en el Tribunal Autónomo Electoral del Estado de Aguascalientes; en el órgano especializado del Poder Judicial del Estado de Baja California; en el Tribunal Electoral de Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Durango e Hidalgo.

* Magistrado del Tribunal Electoral del Distrito Federal.